STS, 24 de Noviembre de 1992
| Ponente | MANUEL GODED MIRANDA |
| ECLI | ES:TS:1992:19205 |
| Fecha de Resolución | 24 de Noviembre de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 3.830.-Sentencia de 24 de noviembre de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Manuel Goded Miranda.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Expropiación forzosa. Derecho de reversión.
NORMAS APLICADAS: Decreto Ley 7/1970, de 27 de junio; Real Decreto, de 13 de mayo de 1977; Real Decreto, de 20 de junio de 1980 .
DOCTRINA: Los expropiados-reversionistas no han dado cumplimiento a las prevenciones
contenidas en el art. 64.2 del Reglamento de la Ley de Expropiación , según el cual transcurrido
determinado plazo sin que la Administración haya iniciado la ejecución de la obra o establecido el
servicio, los titulares de los bienes o derechos expropiados o sus causahabientes podrán advertir a
la Administración expropiante de su propósito de ejercer la reversión, pudiendo efectivamente
ejercitarla si transcurren otros dos años desde la fecha del aviso, sin que se hubiera iniciado la
ejecución de la obra o establecido el servicio. En el presente caso se ha omitido tal advertencia a la
Administración y se ha solicitado directamente la reversión, lo que hace procedente su denegación.
En la villa de Madrid, a veinticuatro de noviembre de mil novecientos noventa y dos.
Visto Por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores al final anotados, el recurso de apelación que, con el núm. 4.938/90, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Consuelo Rodríguez Chacón, en nombre y representación de doña María Cristina , don Fermín , don Leonardo , don Raúl , doña Estela , don Jose Manuel , don Carlos Miguel , don Juan Carlos , don Pedro Miguel , don Ángel , doña Montserrat , doña Silvia , doña María Virtudes , don Franco , doña Consuelo , don Javier , don Millán , don Sergio , "Reactor Hispania, S. A.», don Cesar , doña Irene , don Inocencio , don Miguel y don Valentín , contra la sentencia dictada el 4 de diciembre de 1989 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia de Cataluña en los autos núm. 1.368/86 , sobre petición de reversión que, "en su día, formularon de los terrenos que les habían sido expropiados. Habiendo comparecido como parte apelada el Procurador don Antonio García San Miguel y Orueta, en nombre y representación del Instituto Catalán del Suelo.
Antecedentes de hecho
La sentencia apelada contiene parte dispositiva que, copiada literalmente, dice: "Fallamos: Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de doña María Cristina y 39 más contra la denegación por silencio administrativo de la petición de reversión en su díaformulada, denegación que confirmamos. Sin costas.»
Notificada la anterior sentencia por doña María Cristina y otros se interpuso recurso de apelación ante la correspondiente Sala del Tribunal Supremo, el cual se admite en ambos efectos por providencia, de 16 de marzo de 1990, en la que también se acordó emplazar a las partes y remitir el rollo y expediente a dicho Tribunal.
Recibidas las actuaciones procedentes de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, personada y mantenida la apelación por la Procuradora doña Consuelo Rodríguez Chacón, en nombre y representación de doña María Cristina y otros, se solicitó por medio de otrosí, de su escrito de fecha 19 de abril de 1990, el recibimiento a prueba de las actuaciones. Habiendo dictado esta Sala auto de 12 de abril de 1991, admitiendo el recibimiento a prueba de los presentes autos de apelación, habiéndose practicado las pruebas declaradas pertinentes por esta Sala con el resultado que consta en autos. La mencionada parte formuló escrito de alegaciones exponiendo los argumentos que a su derecho convienen.
Continuado el trámite por el Procurador Sr. García San Miguel y Orueta, en nombre y representación del Instituto Catalán del Suelo, lo cumplimentó igualmente por escrito en el que, tras alegar lo consideró conveniente a su derecho, terminó suplicando a la Sala que se dicte sentencia desestimatoria del recurso planteado, y confirmatorio de la resolución recurrida, con imposición de costas al recurrente.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 19 de noviembre de 1992, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Manuel Goded Miranda.
Fundamentos de Derecho
La Procuradora de los Tribunales, doña Consuelo Rodríguez Chacón, en nombre de doña María Cristina y las demás personas relacionadas en sus escritos de comparecencia, ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, fechados el 11 y el 19 de abril de 1990, interpone recurso de apelación contra la sentencia dictada el 4 de diciembre de 1989 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. La referida sentencia desestimó el recurso contencioso-administrativo promovido por la representación procesal de doña María Cristina y otros contra la denegación, por silencio administrativo, de la petición de reversión que en su día formularon de los terrenos que les habían sido expropiados, con motivo de las actuaciones generales por la apropiación del área de actuación urbanística urgente (ACTUR), denominada primero "Riera de Caldas» y después "Santa María de Gallees». En efecto, el Decreto-ley 7/1970, de 27 de junio , facultó al Consejo de Ministros para aprobar la delimitación de las áreas de actuación que, en relación con las grandes concentraciones urbanas de Madrid y Barcelona, se considerasen necesarias para su urbanización con destino a la edificación de viviendas o al establecimiento de actividades productivas, con sus correspondientes dotaciones de equipo colectivo y servicios complementarios o para la construcción e instalación de edificios y servicios públicos. El Decreto 3543/1970, de 26 de noviembre , aprobó la delimitación del área de actuación "Riera de Caldas», que afecta a una superficie de 1.427 hectáreas aproximadamente, y que después se denominó "Santa María de Gallees». El Real Decreto 1495/1977, de 13 de mayo , aprobó a su vez la modificación parcial de la ordenación general de los municipios afectados por la referida área de actuación urbanística. El Real Decreto 1503/1980, de 20 de junio , traspasó a la Generalidad de Cataluña la indicada actuación urbanística. Los recurrentes, cuyos terrenos fueron expropiados con destino a la reiterada actuación urbanística, solicitaron la reversión de los mismos en 28 de junio de 1985 ante el Instituto Catalán del Suelo, y contra la denegación de su petición por silencio administrativo, promovieron contencioso-administrativo que les ha sido desestimado por la sentencia de 4 de diciembre de 1989, frente a la cual interponen ahora recurso de apelación ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo. La reversión que postulan se funda en el art. 63, letra a), del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957 , esto es, en que no se ha ejecutado la obra que motivó la expropiación, añadiendo que así resulta de actos administrativos que implican tal inejecución, conforme previene el art. 64.1 del mencionado texto reglamentario. Las pretensiones de los recurrentes, que reproducen las hechas valer en la Primera Instancia, se resumen en que se anule, por contrario a Derecho, la denegación de la reversión por silencio administrativo, llevada a cabo por el Instituto Catalán del Suelo; la declaración de la procedencia de la reversión de las parcelas, derechos y propiedades que resultaron expropiadas por razón de la ACTUR, "Rieras de Caldas», luego "Santa María de Gallees» y, subsidiariamente, para el supuesto de que en algún caso no fuera posible la reversión por alteración indebida de los bienes o derechos, se declare el derecho de los recurrentes a ser indemnizados en la cuantía que se fije en ejecución de sentencia, según el art. 66.2del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa .
El primero de los motivos de disconformidad de los recurrentes con la sentencia apelada consiste en manifestar que el objeto y finalidad que presidió la ACTUR, "Riera de Caldas» (después "Santa María de Gallees») fue la de realizar y ejecutar una "unidad urbanística integrada» o "ciudad de nueva génesis». Y añaden que el concepto un tanto difuso de "unidad urbanística integrada» se traduce en la práctica en "barriadas a constituir», es decir, núcleos urbanos con autonomía y vida propia, constituidos por viviendas, actividades productivas, equipamientos colectivos y servicios complementarios. Ante todo, debe señalarse que el concepto de unidad urbanística integrada se encuentra expresado en el art. 71.2 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, de 23 de junio de 1978, en relación con el art. 9 de su anexo. Sin embargo, no es éste el razonamiento que la Sala estima conduce a rechazar esta primera argumentación del recurso de apelación. Es cierto que la exposición de motivos del Real Decreto 7/1970, de 27 de junio , expresa que con estas nuevas actuaciones se pretende, además, hacer posible la formación de unidades urbanísticas integradas. Pero, como se advierte de la utilización del adverbio "además», la señalada no fue la única motivación que determinó el apoderamiento al Consejo de Ministros para aprobar la delimitación de áreas de actuación urbanística urgente en relación con las grandes concentraciones de Madrid y Barcelona. La finalidad de la normativa aludida se halla expuesta con claridad en el primer párrafo de la exposición de motivos del Real Decreto 7/1970 , donde se señala que "para hacer frente a la demanda de viviendas sociales en las grandes concentraciones urbanas, y de manera especial en Madrid y Barcelona se plantea, con carácter previo, la necesidad de disponer de suelo urbanizado a precio razonable». Y se añade que "la satisfacción de esta incuestionable exigencia social determina la conveniencia de arbitrar, sin demora alguna, las medidas legales y administrativas necesarias para alcanzar aquella finalidad». El art. 1.1 del citado Real Decreto 7/1970 confirma que la delimitación de las áreas de actuación tiene por objeto "su urbanización», con destino a la edificación de viviendas o al establecimiento de actividades productivas (nótese que se utiliza la conjunción disyuntiva), con sus correspondientes dotaciones de equipo colectivo y servicios complementarios, o para la construcción e instalación de edificios y servicios públicos (nueva disyuntiva). En suma, la causa expropiandi que, de modo primero, dio lugar a la privación coactiva de los bienes y derechos de los recurrentes, fue obtener terrenos aptos para su urbanización con destino a edificar viviendas, establecimientos productivos o edificios públicos, con sus correspondientes dotaciones. También se pretendía hacer posible la formación de "unidades urbanísticas integradas», pero ésta no era ni la primera ni la única causa expropiando cuya inejecución pueda determinar el derecho a la reversión de los bienes expropiados. Asimismo, ha de destacarse que, afectando la delimitación de la ACTUR, "Riera de Caldas» (después "Santa María de Gallees»), a una superficie aproximada de 1.427 hectáreas, ello demuestra que la finalidad principal de la expropiación era la urbanización del suelo, para satisfacer la necesidad de disponer de terreno urbanizado a precio razonable (párrafo primero, ya citado, de la exposición de motivos del Decreto-ley 7/1970 ) y que, naturalmente, de antemano se preveía actuar sobre esta superficie por medio de planes parciales o especiales de ordenación y de proyectos de urbanización que comprendiesen parte de las áreas delimitadas ( arts. 8.1 del Decreto-ley antes mencionado ). Contra este criterio no tiene virtualidad lo manifestado por el Consejo de Ministros en su resolución de 8 de octubre de 1971 (considerando sexto), en que los recurrentes se apoyan, ya que en él sólo se dice que la actuación urbanística en cuestión tanto permite la edificación de viviendas o el establecimiento de unidades productivas o la construcción de edificios y servicios públicos, como las tres finalidades conjuntamente, pero sin entender que la única finalidad de la expropiación era conseguir esas tres finalidades, creando una ciudad de nuevo cuño en la "Riera de Caldas». Menos valor tiene que los estatutos de la entidad "Santa María de Gallees, S. A.» mencionen como objeto social (art. 2, núm. 2) la gestión de los servicios necesarios o convenientes para el funcionamiento de la ciudad "Santa María de Gallees», pues ni el expresado constituía su objeto único, ni a través de la constitución de una sociedad anónima puede modificarse la causa expropiandi que consta en el Decreto-ley 7/1970 , y que es el que determinó la expropiación de los terrenos, cuya reversión se solicita. En cuanto a las declaraciones del doctor arquitecto don Francisco Escudero Ribot, sólo ponen de manifiesto que la Administración tomó en cuenta la posibilidad de realizar distintos proyectos sobre la zona de actuación urbanística que nos ocupa, pero sin que ello permita definir la causa expropiandi como la creación de una nueva ciudad o unidad urbanística integrada compuesta de viviendas, industrias y equipamiento e infraestructura necesaria. Como conclusión de todo lo expuesto, ha de afirmarse que las expropiaciones motivadas por la ACTUR, "Riera de Caldas», no tuvieron por causa fundamental la construcción de una "nueva ciudad» o "unidad urbanística integrada», siendo la causa expropiandi el que la Administración obtuviese terrenos aptos para su urbanización, con objeto de disponer de suelo urbanizado a precio razonable con que satisfacer las necesidades sociales nacidas en las grandes concentraciones urbanas de Madrid y Barcelona, sin perjuicio de que también se pretendiese hacer posible la formación de "unidades urbanísticas integradas», lo que comporta la desestimación de este primer argumento en que se fundamenta el recurso de apelación.
Mantienen los recurrentes, como segundo motivo de disconformidad con la sentencia apelada, que las actuaciones aisladas, desmembradas y no unitarias realizadas por la Administración en laque fue ACTUR, "Riera de Caldas», implican inejecución del objeto de la expropiación por abandono del mismo. En este sentido defienden que se han realizado obras o servicios distintos a los que motivaron la expropiación y que, tomando como fecha tope la de 21 de junio de 1986, en que se desestimó tácitamente la solicitud reversional eran muy escasas las obras realizadas. Tampoco este motivo del recurso puede prosperar. En primer lugar, al no aceptarse que la causa expropiandi fuese la construcción de una "unidad urbanística integrada», sino, principalmente, la obtención por la Administración de terrenos aptos para su urbanización, con objeto de disponer de suelo urbanizado a precio razonable con que satisfacer las necesidades sociales nacidas en las grandes concentraciones urbanas de Madrid y Barcelona (como se ha razonado en el fundamento de Derecho anterior); de ello resulta que todas las actuaciones urbanísticas parciales, que se hallan relacionadas en la documentación remitida por el Instituto Catalán del Suelo con su comunicación de 16 de julio de 1991, justifican que la Administración ha procedido de manera continuada a llevar a cabo actuaciones urbanísticas de importancia en el área delimitada de "Riera de Caldas», luego "Santa María de Gallees». Ya la sentencia de instancia pone de relieve que se han concedido licencias de edificación industrial y residencial; se han realizado inversiones por valor de cerca de 1.500 millones de pesetas; se han suscrito convenios de actuación urbanística con Ayuntamientos interesados; se ha vendido una superficie total de 425.727 metros cuadrados de suelo industrial, lo que supone una inversión previsible aproximada de 1.200 millones de pesetas. Además, ha de tomarse en cuenta que la ACTUR, "Riera de Caldas», por la superficie afectada, requería de un desenvolvimiento temporal, que no tenía plazos de ejecución determinados, y que ya en 1983, con anterioridad a la solicitud de reversión, se habían aprobado actuaciones urbanísticas de importancia en los municipios de Palau de Plegamans y Mollet del Valles (con superficies afectadas, respectivamente, de 601.672 metros cuadrados y 119 hectáreas). A lo que todavía debe añadirse que los expropiados-reversionistas no dieron cumplimiento a las prevenciones contenidas en el art. 64.3 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa , según el cual, transcurrido determinado plazo sin que la Administración haya iniciado la ejecución de la obra o establecido el servicio, los titulares de los bienes o derechos expropiados o sus causahabientes podrán advertir a la Administración expropiante de su propósito de ejecución, la reversión, pudiendo efectivamente ejercitarla si transcurren otros dos años desde la fecha del aviso, sin que se hubiere iniciado la ejecución de la obra o establecido el servicio. No se ha hecho tal advertencia en el presente caso a la Administración competente, sino que se ha solicitado directamente la reversión en 28 de junio de 1985, incumplimiento que confirma las razones para denegar la procedencia de la reversión y, más aún, para no tomar en cuenta exclusivamente, como los recurrentes pretenden, las actuaciones urbanísticas realizadas antes de 21 de junio de 1986.
La Sala estima, pues, que no concurre en el caso enjuiciado, la causa de reversión de los bienes y derechos expropiados consignada en el art. 63, apartado a), en relación con el art. 64.1 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa , desarrollando lo prevenido en el art. 54 del texto legal, y que, por tanto, no puede afirmarse que la Administración no ha ejecutado la obra o no ha establecido el servicio que motivó las expropiaciones verificadas como consecuencia de la aprobación y delimitación de la actuación urbanística urgente, denominada primero "Riera de Caldas», y después "Santa María de Gallees». No siendo pertinente la reversión no es posible referirse a la aplicación del art. 66.2 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa . En definitiva, procede la desestimación del recurso de apelación interpuesto y la confirmación de la sentencia impugnada.
No concurren las circunstancias exigidas por el art. 131 de la Ley Jurisdiccional a efectos de una especial imposición de costas.
Que debemos desestimar, y desestimamos, el recurso de apelación promovido por la Procuradora de los Tribunales, doña Consuelo Rodríguez Chacón, en nombre de doña María Cristina y otros, contra la sentencia dictada el 4 de diciembre de 1989 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en los autos núm. 1.368/86, sentencia que debemos confirmar y confirmamos por encontrarse ajustada a Derecho, sin hacer expresa imposición de costas.
ASI por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Pablo García Manzano.-Francisco José Hernando Santiago.-Manuel Goded Miranda.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que, como Secretario, certifico.-Rubricado.
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