STS, 30 de Noviembre de 1992
| Ponente | PEDRO ESTEBAN ALAMO |
| ECLI | ES:TS:1992:19126 |
| Fecha de Resolución | 30 de Noviembre de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 3.918.-Sentencia de 30 de noviembre de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Obras sin licencia. Sanción.
NORMAS APLICADAS: Ley del Suelo, Texto Refundido de 9 de abril de 1976; Reglamento de Disciplina Urbanística .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia de 2 de noviembre de 1992.
DOCTRINA: En el caso de infracción urbanística imputable a más de una persona agente es absolutamente incorrecta la imposición de una multa con carácter solidario. El derecho sancionador
está impregnado -se ha dicho en múltiples ocasiones- de los principios del Derecho Penal, por tanto el principio de individualización de la pena es plenamente aplicable siempre, y plenamente contrario, también a la solidaridad penal, lo que también estaría abiertamente en contra de lo dispuesto en el art. 25 de nuestra Constitución .
En la villa de Madrid, a treinta de noviembre de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don Benjamín y don Simón , representados y defendidos por el Letrado Sr. don Francisco Soriano Zurita; y siendo parte apelada la Junta de Andalucía, representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos; y estando promovido contra la sentencia dictada en 29 de marzo de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía , en recurso sobre infracción urbanística.
Es Ponente el Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía se ha seguido el recurso núm. 941/1988, promovido por don Benjamín y don Simón y en el que ha sido parte demandada la Junta de Andalucía sobre infracción urbanística.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 29 de marzo de 1990, en la que aparece el fallo que dice así: "Fallamos: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Procurador don Miguel Onorato Gordillo, en nombre y representación de don Benjamín y don Simón contra el acuerdo de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía de 15 de enero de 1988 el que debemos de confirmar y confirmamos por ser conforme con el Ordenamiento jurídico. Sin costas.»
El anterior fallo se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: 1.° "Los acuerdos recurridos son los del director general de Urbanismo de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de laJunta de Andalucía de 14 de julio de 1986 que impuso a los actores, como autores de una infracción urbanística grave la sanción de 884.924 pesetas, y el de la propia Consejería de 15 de enero de 1988 que lo confirmó desestimando el recurso, de alzada interpuesto frente al mismo. La infracción sancionada ha consistido en la construcción de una nave-almacén de una superficie de 40 metros cuadrados en terrenos no urbanizables y de protección del casco urbano sin licencia de obras al haber sido expresamente negada la misma. La cuantía de la sanción se calculó sobre el 15 por 100 del valor de lo construido según el proyecto que ascendía a 5.899.493 pesetas.» 2° "En la demanda se solicita la nulidad de las resoluciones mencionadas y que se retrotraigan las actuaciones al trámite de notificación del acuerdo de 3 de junio de 1983 a la persona directora de las obras o, en otro caso, se imponga una sanción adecuadas a las circunstancias concurrentes en los responsables. Se fundan las pretensiones que se acaban de citar en el hecho de que las obras efectuadas no son de nueva ejecución sino de reforma y adecentamiento de las existentes, así como el hecho de que la apertura del pliego de cargo no se efectuase también en la persona del técnico director de la obra y el que no se han tenido en cuenta las circunstancias concurrentes en los recurrentes que en su calidad de agricultores ignoraban los trámites a seguir, sin que hayan obtenido beneficio alguno de las obras, a la vez que exponen una evidente discriminación con otros vecinos que han obtenido un trato muy diferente.» 3.° "Pese a cuantos esfuerzos pretende hacer la defensa de la actora para desvirtuar el contenido del expediente, la correcta actuación de la Administración desarma su intento, tanto en la petición principal como en la subsidiaria. Así, no puede negarse la comisión de la infracción consistente en la nueva construcción de 450 metros cuadrados de nave destinadas a almacén general que se llevó a cabo sin licencia, toda vez que consta que existió otro expediente de protección de la legalidad urbanística, tramitado por el Ayuntamiento. Esa edificación no era posible dada su situación sobre suelo no urbanizable de protección del casco según las normas subsidiarias de planeamiento vigentes en la localidad de Bujalance, lo que impedía realizar obras que no fueran las de reforma y adecentamiento de las previamente existentes, prohibición que no se respetó. De ahí la realidad de la infracción, que encaja sin género de dudas en el concepto que de la misma ofrece el art. 225 de la Ley del Suelo, y en cuanto a su calificación como graves en el art. 226.1 de la propia norma , al referirse al uso, en este caso indebido, del suelo realizado además careciendo de licencia. Del mismo modo nada hay que objetar sobre la cuantía de la sanción, toda vez que la misma se estableció sobre el coste del proyecto y en el grado medio de la que le era aplicable conforme a lo establecido en el art. 76.1 del Reglamento de Disciplina Urbanística .» 4.° "En relación con la petición de retroacción de trámites para que se notifique lo actuado al técnico-director de la obra, tampoco puede estimarse porque según aparece del expediente el órgano que sancionó no dispuso de los datos precisos para continuar el mismo frente a aquél y porque ese hecho para nada afecta al expediente seguido a los propietarios de la obra. Es cierto que tanto el art. 228.1 de la Ley como el art. 57.1 del Reglamento de Disciplina Urbanística señalan que en las obras que se ejecutasen sin licencias... serán sancionados con multa... el promotor, el empresario de las obras y el técnico- director de las mismas, pero ello no impide que puedan ser sancionadas cualquiera de esas personas cuando no lo puedan ser las demás por las múltiples circunstancias que pueden presentarse en cada caso concreto. De ahí que sea correcta la sanción a los propietarios por más que hubiera sido deseable, en aras del cumplimiento de la legalidad, la sanción, también del empresario de la obra y de su técnico-director.» 5.° "En lo relativo a la discriminación de la sanción, proporcionándola a las circunstancias concurrentes, tampoco puede aceptarse, porque las únicas circunstancias a cuya posible aplicación habría de atenderse serían las prevenidas en el núm. 3 del art. 55 del Reglamento de Disciplina Urbanística , en sus dos apartados el relativo al mayor o menor conocimiento técnico de los pormenores de la actuación de acuerdo con la actividad habitual del culpable porque en este caso el hecho de ser agricultor no excusa de saber, porque expresamente se les había dicho que las obras no se podían llevar a cabo y porque en el otro supuesto hay que convenir también que se tuvo sin duda en cuenta el beneficio económico que la nueva obra iba a reportar.» 6.º "En relación con las restantes alegaciones, autorización verbal de la autoridad municipal y trato diferente a otros vecinos, tampoco sirven a los efectos del recurso ya que no son atendibles por el Tribunal de Justicia. Así, en relación con la primera, además, de no estar probada tampoco serviría ese hecho porque semejante proceder irregular de la autoridad no podría sanar la infracción cometida y respecto de la segunda porque sabido es que el trato igual sólo es posible exigirlo dentro de la legalidad y como si fuera cierto lo que nos dicen los demandantes se contravendría el principio de legalidad, tampoco podría tenerse en cuenta.» 7.° "No procede hacer expresa condena en costas al no concurrir los requisitos de temeridad ni mal fe a que se refiere el art. 131 de la Ley Jurisdiccional.»
Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 18 de noviembre de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.Fundamentos de Derecho
Se aceptan en lo sustancial los de la sentencia apelada.
Los actos impugnados son un Decreto del director general de Urbanismo de la Consejería de Policía Territorial de la Junta de Andalucía de 14 de julio de 1985, en cuya virtud se imponía, con carácter solidario, a don Benjamín y a don Simón una multa de 884.924 pesetas como autores materiales de la realización de obras sin licencia y en contra del uso previsto por el planeamiento aplicable, en la finca "El Clavario» de Bujalance; Decreto confirmado por la Consejería en 15 de enero de 1988 al resolver recurso de alzada. La sentencia de instancia ha desestimado el recurso entablado por los sancionados y ha confirmado los actos recurridos.
Apelada la resolución de instancia los recurrentes repiten sus alegaciones de desconocimiento técnico; de que no se había proseguido expediente sancionador al técnico-autor del proyecto; inaplicabilidad de las Normas Subsidiarias de Bujalance; trato desigual respecto a otros vecinos; todas las cuales han sido acertada y correctamente tratadas en los fundamentos de Derecho de la sentencia impugnada, los cuales aceptamos, sin necesidad de pronunciarnos ahora sobre las mismas, lo que supondría una rechazable repetición argumental.
Alegan ahora además la caducidad del expediente sancionador por haber estado paralizado más de seis meses desde que se incoa el 1 de octubre de 1983 hasta el 18 de septiembre de 1984 en que el arquitecto-técnico municipal informa sobre la improcedencia de conceder licencia municipal para venta menor de toda clase de artículos en la nave que se había ejecutado sin licencia municipal; y la aplicación por analogía del principio de la retroactividad de la Ley penal, con base en la transcripción que se hace en el escrito de alegaciones de dos recibos, uno por el concepto de impuesto sobre bienes inmuebles, otro sobre alcantarillado, ambos de fecha de octubre de 1990 referidos a Simón , como titular de una finca urbana sita en RD Jesús 9 de Bujalance. Ninguna de ambas alegaciones debe tener acogida. La primera no enteramente comprobada dada la un tanto confusa tramitación del expediente, daría lugar a su caso a la responsabilidad disciplinaria del funcionario causante; no ha sido alegada en el curso del expediente, no obstante la participación en el mismo de los sancionados que, por otra parte, han interpuesto en su momento un recurso de alzada contra la decisión final del expediente. En cuanto a esa confusa retroactividad penal parece referirse a la de la Ley más favorable al reo; pero los datos fácticos y la sola transcripción de tales recibos referidos a unió de los sancionados no puede justificar ni mucho menos una anulación del acto sancionatorio.
En las resoluciones impugnadas se tipifica, a los ahora apelantes como incursos en el párrafo 1.° del art. 57 del Reglamento de Disciplina Urbanística es decir como promotores de la realización de unas obras sin licencia urbanística; en el caso que nos ocupa incluso con observancia de la denegación de licencia; tipificación que es correcta. La cuantificación de la multa se ha calculado con arreglo al valor de la obra proyectada y aplicando el porcentaje del 15 por 100 por estimarse que no concurren circunstancias atenuantes ni agravantes, todo ello en aplicación del art. 76.1 del citado Reglamento, cálculo que arroja un resultado de 884.924 pesetas, que también es correcto, si se tiene en cuenta que el valor de la obra proyectada es de 5.899.493 pesetas. Ahora bien lo que no es en absoluto correcto -como hemos dicho recientemente (sentencia de 2 de noviembre de 1992)- es que la multa se imponga con carácter solidario. El derecho sancionador está impregnado -se ha dicho en múltiples ocasiones- de los principios del Derecho penal; por tanto el principio de la individualización de las penas es plenamente aplicable siempre y plenamente contrario, también, a la solidaridad penal; lo que también estaría abiertamente en contra de lo dispuesto en el art. 25 de nuestra Constitución ; y más concretamente en este supuesto que juzgamos de los arts. 228.4 de la Ley del Suelo, Texto Refundido de 1976 y 59 del Reglamento de Disciplina Urbanística . Esto es lo que determina la anulación de los actos recurridos y la revocación de la sentencia de instancia que los ha confirmado, puesto que lo procedente hubiera sido -y lo establecemos ahora-, imponer a cada uno una multa de 442.462 pesetas que al abonarse conjuntamente por ambas partes, individual e independientemente por cada uno de ellos, proporciona el total del 15 por 100 del valor de la obra proyectada, esto es 884.924 pesetas.
No se aprecian motivos especiales para imponer una particular condena en las costas a tenor del art. 131 de la Ley de la Jurisdicción.
Que estimando en parte como estimamos, el recurso de apelación entablado por don Benjamín y don Simón contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior deJusticia de Andalucía con sede en Sevilla en fecha 29 de marzo de 1990 en el recurso 941/1988, debemos revocar en parte la referida sentencia en cuanto confirma los actos recurridos que establecen la solidaridad en el pago de la multa de 884.924 pesetas impuesta a los citados; en su lugar debemos aclarar que las multas impuestas son una a cada uno de los ahora apelantes por importe de 442.462 pesetas, sin solidaridad alguna en su pago; sin expresa condena en las costas.
ASI por esta nuestra sentencia que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Pedro Esteban Álamo.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretaria certifico.-María Fernández Martínez.-Rubricado.
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