STS, 13 de Junio de 1992
| Ponente | JOSE LUIS MARTIN HERRERO |
| ECLI | ES:TS:1992:18285 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 13 de Junio de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.070
Sentencia de 13 de junio de 1992
PONENTE: Excmo. Sr don José Luis Martín Herrero.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Decreto del Gobierno Vasco de 11 de febrero de 1986, sobre organización de las Cajas de Ahorro .
NORMAS APLICADAS: Ley de 2 de agosto de 1985, sobre órganos rectores de las Cajas de Ahorro .
DOCTRINA: Si bien las Comunidades Autónomas pueden desarrollar, mediante Reglamentos, las
Leyes estatales (aquí Ley estatal de 2 de agosto de 1985, sobre órganos rectores de las Cajas de Ahorro ), sin necesidad de Ley de Comunidad, estos Reglamentos deben reunir los requisitos que
para los Reglamentos ejecutivos son preceptivos requisitos que el Decreto impugnado no cumple, al
faltar el dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado.
En la villa de Madrid, a trece de junio de mil novecientos noventa y dos.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha pronunciado la presente Sentencia en el recurso de apelación interpuesto por el Gobierno Vasco, contra la Sentencia dictada con fecha 6 de noviembre de 1989, por la Sala de lo Contencioso-Administrativa del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso núm. 373 de 1986 . La Sentencia tiene su origen en los siguientes
Antecedentes de hecho
El Gobierno Vasco aprobó, con fecha 11 de febrero de 1986, un Decreto sobre organización de las Cajas de Ahorro .
Contra el mencionado Decreto interpuso el Abogado del Estado recurso contenciosoadministrativo, alegando fundamentalmente dos motivos: Si el Decreto impugnado era un Reglamento ejecutivo de la Ley estatal de 2 de agosto de 1985 , sobre los órganos rectores de las Cajas de Ahorro, el Decreto impugnado era radicalmente nulo por falta del dictamen preceptivo de la Comisión Permanente del Consejo de Estado. En otro caso, el Decreto infringía el principio de reserva de ley, ya que era el Parlamento Vasco quien tenía que dictar la Ley previa que el Decreto impugnado desarrollaría.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, por Sentencia de 6 de noviembre de 1989 , estimó el recurso interpuesto por el Abogado del Estado, aceptando el segundo de los argumentos del recurrente, por entender que era una Ley del Parlamento Vasco la norma con el debido rango para desarrollar la Ley de 2 de agosto de 1985.Cuarto: Contra la mencionada Sentencia interpuso el Gobierno Vasco el presente recurso de apelación, en el que personadas las partes litigantes y formalizado el trámite de alegaciones que les fue concedido, se señaló para la votación y fallo del recurso el día 2 de junio de 1992, en que tuvo lugar, quedando éste concluso y pendiente de dictar resolución.
Ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr don José Luis Martín Herrero.
Fundamentos de Derecho
El Gobierno Vasco impugna la Sentencia apelada mediante extenso escrito de alegaciones, con amplios razonamientos jurídicos que desde ahora deben no solamente de resaltarse, sino de alabar, por su profundo contenido jurídico y por lo elaborado de sus razonamientos. Sin embargo, esta Sala no puede compartirlos, puesto que no siempre lo alegado coincide con lo que este Tribunal Supremo ha establecido como doctrina. En efecto, al afirmar la Sentencia apelada que si el Decreto de 11 de febrero de 1986 fuera un Reglamento de ejecución de la Ley estatal de 2 de agosto de 1985 , sería nulo por falta de dictamen del Consejo de Estado, el apelante invoca la doctrina establecida en dos Sentencias de esta Sala de 2 de junio de 1987 y 21 de febrero de 1989 , que apartándose de la reiterada doctrina de este Tribunal, no anuló unos Reglamentos ejecutivos, pese a haberse omitido el preceptivo dictamen del Consejo de Estado, sustituyéndolo por el control de legalidad que sobre ellos podía ejercer el Tribunal Supremo, mediante su impugnación en virtud del recurso directo. Esta doctrina, contenida en las dos Sentencias dictadas, fue sustituida por la que siempre se mantuvo y que fue restaurada por la Sentencia de 10 de mayo, recaídas en un recurso extraordinario de revisión, a la que han seguido otras varias Sentencias en el mismo sentido. Por aplicación de esta reiterada doctrina, debe rechazarse este motivo de impugnación del apelante, y concluir que si el Decreto del Gobierno Vasco es un Reglamento ejecutivo de la Ley Estatal de 2 de agosto de 1985 , sobre órganos rectores de las Cajas de Ahorro, la omisión del dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado convierte a dicho Decreto en una disposición radicalmente nula.
El segundo grupo de motivos del apelante tiende a impugnar la Sentencia por entender que mediante el Decreto no se infringe el principio de reserva de ley, ya que las Comunidades Autónomas pueden desarrollar mediante Reglamentos ejecutivos las Leyes estatales, sin necesidad de que entre dicha Ley estatal y el Reglamento que la ejecute, deba de existir una norma de la Comunidad con rango formal de Ley. En realidad, este segundo motivo puede reconducirse al antes examinado. Si se comparte el criterio de la Sentencia apelada; es decir, si se entiende que es precisa una norma de una Comunidad con rango de Ley formal, que desarrolle la Ley estatal y que a su vez será complementada por su Reglamento ejecutivo, en ese caso, dicha Ley falta en el presente caso, por lo que el Decreto impugnado desarrolla directamente la Ley estatal de 2 de agosto de 1985 . Y si se estima que dicha Ley de la Comunidad no es necesaria y que la Comunidad puede desarrollar mediante Decreto, la Ley estatal, en ese caso el Reglamento ejecutivo de la Comunidad debe de reunir los mismos requisitos que se exigen para los Reglamentos ejecutivos de las Leyes estatales, por lo tanto, el Decreto impugnado adolece el vicio de nulidad radical examinado en el razonamiento que antecede. Ni el Tribunal Constitucional ni este Tribunal Supremo se han pronunciado de manera categórica sobre esta cuestión. El Tribunal Constitucional sí ha precisado, con reiteración que "lo básico» o "las bases» a las que aluden los núms. 13 y 15 del art. 149 de la Constitución , debe de establecerse por una norma con rango formal de Ley, precisando además que es misión del Tribunal Constitucional procurar que lo básico no quede a la libre disposición del Estado y velar porque el cierre del sistema no se mantenga en la ambigüedad permanente ( Sentencia de 19 de abril de 1988 ). Otra Sentencia de 22 de marzo de 1988 , precisamente referida a las Cajas de Ahorro, aclara que "por su carácter estable y no coyuntural, las bases han de establecerse en Leyes, especialmente tras la entrada en vigor de la Constitución. Ahora bien, una vez cumplido este requisito esencial, la Ley estatal puede ser complementada con normas reglamentarias, si bien en estos casos exige el Tribunal Constitucional que el Reglamento sea formalmente calificado de básico ( Sentencias de 27 de junio de 1985, y 19 de abril y 29 de noviembre de 1988 ).
Por lo tanto, si bien las Comunidades Autónomas pueden desarrollar mediante Reglamentos, las Leyes estatales, sin necesidad de la Ley de Comunidad, estos Reglamentos deben de reunir los requisitos que para los Reglamentos ejecutivos son preceptivos y el Decreto impugnado no los cumple. Y si, por el contrario, se estima necesaria la existencia de una Ley de los ' ' ¡l
Parlamentos de las Comunidades, que será complementada por un Reglamento de la Comunidad, dicha Ley no existe en el presente caso, por lo que sea cual sea la posición que se adopte en cuanto al rango de la norma de desarrollo I por las Comunidades Autónomas, de las bases a las que se refiere el art. 149 de la Constitución , el Decreto impugnado ni es Ley, al no proceder del Parlamento Vasco, único titular de la potestad legislativa según el art. 25 de su Estatuto de Autonomía de 19 de diciembre de 1979 , ni, alproceder, del Gobierno Vasco, titular de la función ejecutiva -según el art. 29 del Estatuto -, cumple los requisitos necesarios para la eficacia de los Reglamentos de ejecución de las Leyes estatales.
Como la Sentencia apelada anuló el Decreto impugnado y esta Sala llega a la misma conclusión, procede su confirmación, lo que produce como consecuencia la desestimación del recurso de apelación interpuesto contra ella.
No se aprecia en ninguna de las partes temeridad ni mala fe, por lo que de conformidad con lo que disponen los arts. 81, 83, 100 y 131 de la Ley reguladora de la Jurisdicción , no procede hacer pronunciamiento alguno en cuanto al pago de las costas causadas en esta segunda instancia.
Por los razonamientos que anteceden, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestada que nos confiere el pueblo español, la Sala pronuncia el siguiente
Desestima el recurso de apelación interpuesto por el Gobierno Vasco.
Confirma la Sentencia dictada con fecha 5 de noviembre de 1989 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso núm. 373 de 1986 , que anuló el Decreto del Gobierno Vasco, núm. 38, de 11 de febrero de 1986 .
No hace pronunciamiento alguno en cuanto al pago de las costas causadas en esta segunda instancia.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Emilio Pujalte Clariana.-Jaime Rouanet Moscardó.-José Luis Martín Herrero.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr don José Luis Martín Herrero, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que como Secretario de la misma certifico.-Pedro Abizanda-Rubricado.
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