STS, 10 de Noviembre de 1992
| Ponente | ELADIO ESCUSOL BARRA |
| ECLI | ES:TS:1992:18176 |
| Fecha de Resolución | 10 de Noviembre de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 3.615.-Sentencia de 10 de noviembre de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Eladio Escusol Barra.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Ayuntamiento. Nombramientos de representantes de corporaciones locales en las Cajas
de Ahorro.
NORMAS APLICADAS: Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local; Texto Refundido de disposiciones vigentes del Régimen Local del Real Decreto Legislativo de 18 de abril de 1986 .
DOCTRINA: El hecho de que el Alcalde sometiera su decisión a la consideración de la Comisión de
Gobierno no vicia la designación de los representantes de la corporación local en la Asamblea
General de la Caja de Ahorros de Valencia dado que no consta que el Alcalde, Presidente de dicha
Comisión, mostrase su oposición; debiéndose tener en cuenta, además, que la Comisión de
Gobierno tiene, como función ordinaria, la de asistir al Alcalde en el ejercicio de sus funciones.
En la villa de Madrid, a diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de apelación núm. 4.172 de 1990, interpuesto por el partido político Unión Valenciana, representado por el Procurador don Jorge Deleito García, contra la sentencia núm. 162 de fecha 23 de febrero de 1990, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda), con sede en Valencia, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso núm. 872 de 1987.
Es parte apelada el Ayuntamiento de Valencia, representado por el Procurador don Luis Pulgar Arroyo.
Antecedentes de hecho
La Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda), con sede en Valencia, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso núm. 872 de 1987, interpuesto por el partido político Unión Valenciana, contra los acuerdos de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Valencia de fechas 8 de enero de 1987 y 16 de abril de 1987, sobre designación de representantes municipales en la Asamblea General de la Caja de Ahorros, dictó, con fecha 23 de febrero de 1990, la sentencia núm. 162. Por dicha sentencia se desestimó el recurso interpuesto por dicho partido político.
1. Contra dicha sentencia, interpuso recurso de apelación la representación procesal del partido político Unión Valenciana, mediante escrito de fecha 28 de marzo de 1990. Las partes fueron debidamente emplazadas con fecha 12 de abril de 1990.2. Ante esta Sala compareció la parte apelante, mediante escrito de fecha 23 de abril de 1990. Y en su escrito de alegaciones de fecha 29 de enero de 1991 solicitó lo siguiente: la revocación de la sentencia apelada y que sé declaren contrarios a Derecho los acuerdos municipales impugnados.
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La parte apelada, mediante escrito de fecha 30 de abril de 1990, compareció ante esta Sala. Y en su escrito de alegaciones de fecha 27 de marzo, de 1991, solicitó lo siguiente: la confirmación de la sentencia apelada.
Por providencia de fecha 28 de septiembre de 1992, se señaló el día 4 de noviembre de 1992 y siguientes hábiles para deliberación, votación y fallo. La deliberación, votación y fallo tuvo lugar el día 4 de noviembre de 1992.
Visto, siendo Ponente el Excmo. Sr. don Eladio Escusol Barra.
Fundamentos de Derecho
La sentencia apelada, teniendo en cuenta que el art. 3.°.1 de la Ley 31/1985, de 2 de agosto, dispone que los representantes de las corporaciones locales en la Asamblea General de las Cajas de Ahorro serán nombrados directamente por dichas corporaciones, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el partido político Unión Valenciana. La sentencia apelada, como respuesta a la demanda, expresó que los actos cuya anulación se pidió fueron dictados por el órgano administrativo competente.
Ante la sentencia apelada, la representación de la parte apelante, tras alegar que a su juicio la sentencia apelada no había tenido en cuenta los arts. 46 y 47 de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local, ni el título V del Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril , por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, ni que tampoco se había tenido en cuenta la jurisprudencia, esgrimió como argumento de su apelación, en síntesis, lo siguiente: Que la sentencia apelada contiene el vicio de incongruencia, porque justifica la competencia del Alcalde, pero no enjuicia el extremo de los acuerdos de fecha 8 de enero y 16 de abril de 1987, de la Comisión del Gobierno del Ayuntamiento de Valencia, relativos al particular acordado de someter al Pleno la designación de representantes de la corporación local en la Asamblea General de la Caja de Ahorros de Valencia. Para la parte apelante la competencia para hacer tal designación corresponde al Pleno del Ayunta-? miento. Tal alegato nos lleva a examinar el expediente administrativo para estar en condiciones de determinar si el Tribunal de Primera Instancia ejerció correctamente o no su actividad jurisdiccional revisora: El expediente administrativo ha de examinarse en función de que la parte demandante y hoy apelante denunció que los actos administrativos anteriormente consignados, eran nulos radicalmente [ art. 47.1, a) y c) de la Ley de Procedimiento Administrativo].
El art. 47.1, a) de la Ley de Procedimiento Administrativo dispone que son nulos de pleno Derecho los actos dictados por órganos manifiestamente incompetentes. Este vicio de nulidad radical fue aducido por la parte demandante, únicamente por el hecho de que los acuerdos de 8 de enero y 16 de abril de 1987, cuya declaración de nulidad solicitó -y ahora pide a través de esta apelación-, no fueron sometidos al Pleno del Ayuntamiento de Valencia. Al hilo de las argumentaciones que dicha parte formula frente a la sentencia apelada, es preciso consignar lo siguiente:
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Que la parte apelante está conforme con el siguiente extremo que la sentencia apelada puntualiza: Que el art. 3.°.1 de la Ley 31/1985, de 2 de agosto, y el Real Decreto 798/1986, de 21 de marzo , que la desarrolla, no contienen determinación concreta del órgano del ente municipal al que se atribuya la facultad de designar representantes de la corporación municipal en la Asamblea General de la Caja de Ahorros de Valencia.
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Que corresponde al Alcalde ejercer las competencias que el Ordenamiento jurídico le atribuye específicamente, así como aquellas que asignen las leyes al Municipio «y no las atribuyan a otros órganos municipales» (art. 21.1, m) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local).
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Que el expediente administrativo pone de relieve lo siguiente:
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El Alcalde de Valencia, con fecha 8 de enero de 1987, propuso a la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento la aprobación de la designación de representantes del Ayuntamiento de Valencia en la Asamblea General de la Caja de Ahorros de Valencia, y someter la designación al Pleno del Ayuntamiento.2. La Comisión de Gobierno, con fecha 9 de enero de 1987, previa declaración de urgencia ( art. 113.1, c) del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986 , aprobó la anterior propuesta.
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Por Decreto del Alcalde de Valencia de fecha 30 de enero de 1987, se resolvió considerar ultimados los trámites que al Ayuntamiento correspondía sobre dicha designación de representantes, por ser materia que no figura expresamente atribuida al Pleno municipal por las disposiciones legales.
El art. 47.1, a) de la Ley de Procedimiento Administrativo contempla la nulidad radical de los actos administrativos atendiendo a la incompetencia del órgano, como un supuesto excepcional, exigiendo que esa incompetencia sea manifiesta. Cuando se denuncia un vicio de nulidad radical, es necesario verificar un análisis de acto viciado con la mayor mesura y equilibrio, uniendo a ese análisis la debida ponderación de los argumentos esgrimidos contra el acto. Pues bien, en el caso que nos ocupa, el estudio del expediente y el del proceso llevan a la conclusión de que no es posible hablar, aquí, de nulidad de pleno Derecho por incompetencia del órgano del que emanaron los actos impugnados: A esta conclusión se llega tras lo razonado y aceptando lo que la parte apelante expone en su escrito de alegaciones con estas palabras: «En el punto que nos ocupa, es evidente que el art. 3.°.1 de la Ley de 2 de agosto de 1985 y el Real Decreto 798/1986, de 21 de marzo , que la desarrolla, no contienen determinación concreta del órgano de la corporación, al que se atribuya la facultad de designar los Consejeros Generales representantes de las corporaciones locales.»
El art. 47.1, c) de la Ley de Procedimiento Administrativo considera nulos de pleno Derecho los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. La parte apelante, reproduciendo, en síntesis, el contenido de los argumentos vertidos en el proceso seguido en primera instancia, señala, en sus alegaciones ante esta Sala, que si la democratización de los órganos de gobierno de las Cajas de Ahorro es el objeto que persigue la Ley de 2 de agosto de 1985, la designación de representantes de las corporaciones locales en la Asamblea General de aquéllas debe materializarse por un procedimiento democrático, lo que equivale -señala la apelante- a atribuir la competencia al Pleno, por ser éste el órgano supremo de la voluntad corporativa. Tal alegato obliga a hacer las siguientes consideraciones:
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La competencia, como conjunto de atribuciones, facultades o poderes que corresponden a un determinado órgano administrativo, dentro de cada ente, es irrenunciable y ha de ser ejercida precisamente por los órganos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución o avocación previstos en la ley ( art. 4.° de la Ley de Procedimiento Administrativo ). La norma jurídica puede atribuir la competencia específica o genéricamente: Lo segundo es lo que hace la Ley 31/1985, al disponer que los Consejeros representantes de las corporaciones locales en la Asamblea General de las Cajas de Ahorros sean designados por las propias corporaciones. Y como ni dicha ley ni el Reglamento de 1986 que la desarrolla, especifica qué órgano del ente municipal es, en concreto, el competente, tal como reconoce la propia parte apelante, la determinación del órgano competente hay que buscarla: La búsqueda nos lleva, en primer lugar a la norma, y sólo si en ésta no hubiere solución, cabría acudir a interpretaciones ponderadas de la jurisprudencia que, en los términos que señala el art. 1.°.6 del Código Civil , complementa el Ordenamiento jurídico. Pues bien, el art. 5.° de la Ley de Procedimiento Administrativo , respecto de la Administración del Estado, establece que «si alguna disposición atribuye competencia a la Administración Civil del Estado, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes no corresponde a los órganos centrales, sino a los inferiores competentes por razón de la materia y del territorio, y de existir varios de éstos, la instrucción y la resolución se entenderá atribuida al órgano de competencia territorial más amplia». Por lo que se refiere a la Administración Local, con anterioridad a la Ley 7/1985, la jurisprudencia entendió que cuando no existiera una atribución de competencia clara en favor del Pleno, había que entender que la competencia correspondía al Alcalde; pero tras la Ley 7/1985, de 2 de abril, en el ámbito de la Administración Local, se ha llegado a la misma solución, en esencia, que la que se contempla en el citado art. 5.° de la Ley de Procedimiento Administrativo : En efecto, el art. 21.1, m) de la Ley 7/1985 potencia claramente las funciones del Alcalde y le asigna aquellas competencias que la ley no atribuye expresamente a otro órgano municipal.
Y, ante el mandato de la ley, no es posible desviarse en favor de la tesis que sustenta la parte apelante.
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El Alcalde, como órgano competente, es órgano unipersonal. De lo que se trata es de determinar si sus actos son o no acordes con el Derecho. La parte apelante pone el acento en un aspecto: Dice que el Alcalde y la Comisión de Gobierno, al dictar el acto de 8 de enero de 1987, se autolimitó, vinculándose asometer su decisión al Pleno. Al respecto, debe señalarse:
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Que la sentencia apelada se expresa en los siguientes términos: «Cuestión distinta, ajena al pronunciamiento jurisdiccional es la oportunidad de someter tales decisiones a órganos plenarios, donde se garantice que la resolución adoptada sea fruto del debate y confrontación con las distintas opciones políticas; en cualquier caso, la decisión de la Alcaldía no sería ajena a su eventual revisión o ratificación por parte del Pleno, en el ejercicio de sus facultades de control y fiscalización que le atribuye el art. 22.2, z) de la Ley 7/1985 y art. 50.2 del Reglamento del Régimen Jurídico .»
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Que el Alcalde de Valencia, por Decreto de fecha 30 de enero de 1987, resolvió no someter al Pleno los acuerdos de fecha 8 de enero de 1987, por no ser materia expresamente atribuida al Pleno. Del estudio de todas las actuaciones, cabría entender que este Decreto fue impugnado en vía administrativa y también en vía jurisdiccional. Sin embargo, ni en la demanda ni en el escrito de conclusiones, la parte hoy apelante solicitó la anulación de dicho Decreto que al dar por terminado el procedimiento motivando que la materia no era competencia del Pleno, concretaba la competencia.
El hecho de que el Alcalde sometiera su decisión de 8 de enero de 1987 a la consideración de la Comisión de Gobierno, no vicia la designación de los representantes de la corporación local en la Asamblea General de la Caja de Ahorros de Valencia, dado que como puntualiza la sentencia apelada, no consta que el Alcalde, Presidente de dicha Comisión, mostrase su oposición, debiéndose tener en cuenta, además, que la Comisión de Gobierno tiene, como función ordinaria, la de asistir al Alcalde en el ejercicio de sus funciones [ art. 23.2, a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril ], que es lo que jurídicamente se produjo en el caso que nos ocupa.
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Todo lo anteriormente razonado conduce a la desestimación del recurso de apelación interpuesto por la representación del partido político Unión Valenciana contra la sentencia núm. 162 de fecha 23 de febrero de 1990, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda), con sede en Valencia, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso núm. 782 de 1987, y a la confirmación de la sentencia apelada.
Dados los términos del art. 131 de la ley jurisdiccional, no se aprecia temeridad ni mala fe, a los efectos de hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales.
Por todo lo expuesto, en nombre de S. M. el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación del partido político Unión Valenciana, contra la sentencia núm. 162 de fecha 23 de febrero de 1990, dictada polla Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda), con sede en Valencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana , en el recurso núm. 872/1987. Confirmamos en todas sus partes, la sentencia apelada. Sin condena en costas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Julián García Estartús.-Eladio Escusol Barra.-José María Reyes Monterreal.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Eladio Escusol Barra, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico.-Auseré Pérez.- Rubricado.
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