STS, 7 de Octubre de 1992

Publicado en el "Boletín Oficial del Estado" de 25 de junio de 1988 el Real Decreto del día 24 anterior, la entidad mercantil "Serrano del Real, S. A.", mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal Supremo el día 24 de agosto de 1988, interpuso contra dicho Real Decreto recurso contencioso-administrativo que fue admitido a trámite, reclamándose el expediente administrativo y publicando los correspondientes anuncios.

Concedido el trámite de demanda a la entidad recurrente, ésta, lo formalizó y después de alegar los hechos y fundamentos de Derecho que entendía aplicables, suplicó que se dictara sentencia en la que se acordara: 1.° Anular el art. 2 y disposiciones adicionales primera y segunda del Real Decreto impugnado. 2.º La anulación del capítulo 5.° del Reglamento impugnado o subsidiariamente la anulación de los arts. 21, 22 (núms. 2, 4, 5 y 6), 23 (núms. 2, 3, 4, 5, 8, 10, 11 y 12), 24 (núms. 1, 3 y 4) y 25 del referido Reglamento. 3." Condenar a la Administración a dictar una nueva normativa reguladora de las concesiones del monopolio de petróleos, conforme a lo dispuesto en el Real Decreto-ley 5/85 y legislación concordante.

Concedido al Abogado del Estado el trámite de contestación a la demanda, lo formalizó,oponiéndose al recurso, alegando, en primer lugar, la inadmisibilidad parcial del recurso, en cuanto éste pretendía una condena del Gobierno a dictar un nuevo Reglamento en sustitución del impugnado. Se oponía igualmente al fondo del recurso, suplicando que se dictara una sentencia, declarando la inadmisibilidad parcial del recurso, desestimándolo en todo lo demás, o, en su defecto, una sentencia, desestimándolo íntegramente, por estar conforme a Derecho el Reglamento impugnado.

Concedido a las partes el trámite de conclusiones, lo formaliza ron, reiterando y matizando sus anteriores peticiones, después de lo cual se señaló para la votación y fallo del recurso el día 30 de septiembre de 1992, en que tuvo lugar, quedando éste concluso y pendiente de dictar resolución.

Ha sido Ponente el Excmo. Sr. don José Luis Martín Herrero.

Fundamentos de Derecho

La parte recurrente en el apartado tercero del suplico de su demanda solicita que "se condene a la Administración a dictar una nueva normativa reguladora de la situación jurídica de las concesiones del monopolio de petróleos, conforme a lo dispuesto en el Real Decreto-ley 5/1985 y legislación concordante".

Al respecto, aunque en un principio el Abogado del Estado solicitó en su contestación a la demanda que se decretara la inadmisibilidad de tal pretensión, procede declarar, con un alcance propiamente desestimatorio, siguiendo el criterio ya sentado a partir de la sentencia de esta misma Sala y Sección de 21 de marzo de 1991, que "deben descartarse los particulares referentes a la referida condena a la Administración para que ésta elabore y promulgue una nueva regulación de las relaciones entre Campsa y los concesionarios de estaciones de servicio, porque quedaría con ello desnaturalizada la función jurisdiccional, que, salvo en materia de ordenanzas fiscales (art. 85 de la Ley Jurisdiccional), sólo ejerce el control de la conformidad a derecho del acto o disposición impugnados, procediendo a su anulación, total o parcial, si éste fuera el pronunciamiento pertinente, y reconociendo, en su caso, la situación jurídica individualizada, para adoptar las oportunas medidas en orden a su restablecimiento".

La tesis fundamentadora de las dos primeras pretensiones impugnatorias, reseñadas en el suplico de la demanda formulada por la parte actora, se basa, en síntesis, según el criterio expuesto por dicha parte en la primera de las conclusiones de su escrito de 24 de julio de 1991, en que el Real Decreto 645/1988 , ahora cuestionado, no es el fiel y adecuado reflejo de la alteración sustantiva y global que ha sufrido el bloque de legalidad referente al monopolio de petróleos español, pues, en su opinión, dicho Real Decreto y la materia en él regulada no se atemperan a las bases estructuradas e institucionales que los condicionan ni tampoco a la secuencia normativa general de las disposiciones que los justifican, disposiciones que, afirma, son las siguientes: "A) La Ley de Reordenación del Sector Petrolero 45/1984, de 18 de diciembre, que da entrada en el capital de Campsa a las empresas refinadoras; que pasa del monopolio a Campsa los derechos económicos del Estado sobre las concesiones y que determina que en el futuro las relaciones de Campsa y las estaciones de servicio no se regirán por el modelo concesional, sino por el derecho privado. B) El Real Decreto-ley 5/1985, de 12 de diciembre , de adaptación del monopolio, que modifica parcialmente la Ley anterior; que fija el nuevo ámbito del monopolio; que liberaliza la importación de crudos; que crea la doble red de distribución (los concesionarios del monopolio y la red paralela que vende productos importados), y que prevé una reglamentación que mantenga el régimen de distancias. C) El Tratado de Adhesión a las Comunidades Europeas, cuyo art. 48, derecho directamente aplicable en España, fija los criterios básicos de no discriminación en la distribución. D) El Real Decreto-ley 4/1988, de 24 de junio , que modifica el anterior Real Decreto-ley 5/1985 , disminuyendo las distancias entre estaciones de servicio."

Al amparo de la anterior exposición, se apunta en el cuerpo de la demanda que dicho cambio normativo o de régimen jurídico, cuya coronación en el Real Decreto 645/1988 ha venido a alterar el equilibrio de todo el condicionamiento económico sobre el que reposaba el concierto originario y el inicial estatus de los titulares de concesiones del monopolio para la venta de productos petrolíferos monopolizados (una alteración de las bases del negocio concesional -se dice-), de modo que, al no respetarse sus derechos adquiridos, especialmente los relativos a las distancias entre las instalaciones de venta, lo procedente sería indemnizar o reparar los daños y perjuicios irrogados como consecuencia de dicho cambio. Pero esta afirmación implica, de entrada, una obvia contradicción y antinomia, porque, en sí, no es determinante de la nulidad del Real Decreto impugnado o de algunos de sus capítulos, artículos o disposiciones adicionales, que es lo pretendido en el suplico de la demanda, sino, por el contrario, de su validez o conformidad a derecho.A mayor abundamiento, la supuesta alteración de las distancias mínimas que parece atribuirse a dicho Real Decreto, entendiendo infringido el art. 6, párrafo 2, del Real Decreto-ley 5/1985 , no puede ser aceptada, porque el citado precepto, que concede al Gobierno esta facultad por razones de planificación económica o de servicio y en consideración a la intensidad de circulación, densidad de población o características y necesidades especiales de abastecimiento no ha sido desbordado por el Reglamento, pues el art. 10.1 del mismo se limita a reiterar que las estaciones de servicio, se hallen o no afectas al régimen de monopolio, estarán sujetas a un régimen de distancias mínimas, y es, precisamente, el Real Decreto-ley 4/1988, de 24 de junio , el que ha llevado a cabo la reducción efectiva de tales distancias. Por ello, como el origen, al menos parcial, de la supuesta lesión patrimonial o de los daños y perjuicios a que se ha hecho referencia estaría vinculado al poder legislativo, que asumió con su refrendo los términos del comentado Real Decreto-ley 4/1988 , resulta improcedente reclamar de la Administración, aunque sea implícitamente una responsabilidad de contenido económico que, en definitiva, no le es imputable.

Pero es que, además, aunque pudiera cuestionarse en esta vía jurisdiccional una norma con rango de Ley formal y sin tacha de inconstitucionalidad, el momento en que se produce es consecuencia inexcusable del ingreso del reino de España en las Comunidades Europeas, y como, después de suscrita el acta de adhesión de 11 de junio de 1985, autorizada por la Ley Orgánica 10/1985, de 2 de agosto , la normativa comunitaria era ya directamente aplicable, incluso con carácter preferente al derecho interno (art. 48.3 del acta), el nuevo régimen de distancias es simplemente la plasmación de las recomendaciones de adaptación progresiva al obligatorio cambio institucional que el citado ingreso ha supuesto.

Si, a pesar de lo indicado, quisiera especularse con la ultraactividad del ordenamiento derogado en virtud de supuestos derechos adquiridos, cualquier reclamación tendría que fundarse no sólo en un desequilibrio respecto de la situación inicial, sino también en sus repercusiones económicas desfavorables, y esta lesión no se justifica por el solo hecho de la reducción de las distancias mínimas entre las unidades de servicio, sino por el conjunto de todos los factores sobrevenidos que dieron lugar a la nueva regulación, como las alteraciones de la densidad demográfica, el reparto de los núcleos de población, la intensidad del tráfico y el aumento del consumo y demanda, circunstancias sobre las que nada (o poco) se aduce y acredita para poder asegurar que concurre el elemento primordial de una responsabilidad patrimonial atribuida a la Administración, es decir, la existencia del daño.

Entrando ya en lo que es el fondo estricto de los problemas controvertidos, y concretamente en el tema de la virtualidad jurídica del capítulo V del Real Decreto 645/1988, "Régimen de infracciones y sanciones" o, subsidiariamente, de algunos de sus preceptos, objeto del segundo pedimento del suplico de la demanda, esta Sala, en sentencia de 21 de marzo, 6, 10, 13, 14, 20, 21, 24, 27 y 28 de junio y 1 y 15 de julio de 1991, tiene declarado al respecto que "parece oportuno recordar que los límites de la remisión normativa en materias reservadas a la Ley no alcanzan a imponer a la misma la misión de agotar de forma exhaustiva la configuración del tipo y de la sanción o medida correctora, sin conceder el margen debido al indispensable complemento reglamentario, especialmente en el campo de las relaciones de sujeción especial; resulta, pues, admisible que, en el diseño de un cuadro marco de ilicitud, establecido por la Ley, el Gobierno, oportunamente habilitado al efecto, ejercite su potestad reglamentaria justamente para precisar conceptos de mayor amplitud comprensiva y eliminar el riesgo de inseguridad jurídica que implicaría la aplicación directa de las figuras genéricas contenidas en el marco legal, como sucedería, en este caso, si se aplicasen directamente, sin más concreción, las de la Ley 26/1984, de 19 de julio, sobre Defensa de los Consumidores y Usuarios, o las de la Ley 3/1985, de 18 de marzo , sobre Metrología y Metrotecnia. La jurisprudencia constitucional no permite en esta materia una remisión en blanco, pero se aviene, por lo expuesto, a tolerar cierta cuota de flexibilidad en la actividad reglamentaria de desarrollo, cuando la Ley de cobertura aborda el núcleo esencial del régimen sancionador, que es lo que ocurre en este caso, donde la Ley 26/1984 , después de establecer la protección prioritaria de los consumidores y usuarios (art. 2.2) cuando guarden relación directa con productos o servicios de uso o consumo común, ordinario o generalizado, garantizando un servicio técnico adecuado y la existencia de repuestos durante un plazo determinado (art. 11.5), establece como infracción el incumplimiento de los requisitos, obligaciones o prohibiciones de esta Ley y disposiciones que la desarrollen (art. 34.9), así como sanciones de hasta

2.500.000 pesetas (art. 36), atribuyendo a la Administración del Estado el ejercicio de esta potestad correctora; en el mismo sentido la Ley 3/1985, de 18 de marzo , de Metrología y Metrotecnia, contiene criterios de resguardo aptos para legalizar la misma competencia a favor del Gobierno. Además, es perceptible en la doctrina del Tribunal Constitucional (sentencia 2/1987 ) una graduación de la exigencia del principio de reserva de Ley, según se refiera a cuestiones penales, administrativas generales o administrativas derivadas de una relación de sujeción especial, tanto más debilitada respecto de estas últimas, conforme pone de relieve el dictamen del Consejo de Estado al abordar este punto del proyecto del Real Decreto 645/1988 , que le fue sometido a consulta.En orden a los reparos opuestos a preceptos concretos del capítulo V, además de todo lo argüido en el párrafo anterior, no cabe olvidar tampoco que, como resulta de la confrontación de dicho capítulo V con el título X, arts. 104 a 111, de la Orden de 5 de marzo de 1970 , aprobatoria, en su día, del Reglamento para el suministro y venta de carburantes y combustibles líquidos, aquél no hace, en realidad, más que recoger, matizándolo y puntualizándolo, el sistema preestablecido en este último. Por consiguiente, en principio, la norma postconstitucional, ahora cuestionada, no innova, propiamente, el régimen de infracciones y sanciones en vigor a la promulgación de la Constitución, y resulta, por tanto, aplicable la doctrina consolidada del Tribunal Constitucional al respecto (por todas, por ejemplo, la sentencia 42/1987, de 27 de abril); dicho Tribunal señala, en primer lugar, que "no es posible exigir reserva de Ley de manera retroactiva para anular disposiciones reguladoras de materias y de situaciones respecto de las cuales tal reserva no existía de acuerdo con el derecho anterior a la Constitución (sentencia 11/1981, de 8 de abril )", y, más específicamente, por lo que se refiere a las disposiciones sancionadoras, que "el principio de legalidad que se traduce en la reserva absoluta de Ley no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada (sentencia 15/1981, de 7 de mayo)", pero precisa, después, que "distinto es el supuesto en que la norma reglamentaria postconstitucional se limita, sin innovar el sistema de infracciones y sanciones en vigor, a aplicar ese sistema preestablecido al objeto particularizado de su propia regulación material, ya que no cabe entonces hablar propiamente de remisión normativa en favor de aquella disposición, puesto que la remisión implica la potestad conferida por la norma de reenvío de innovar, en alguna medida, el ordenamiento por parte de quien la utiliza; en realidad, se trata más bien de una reiteración de las reglas sancionadoras establecidas en otras normas más generales, por aplicación a una materia singularizada incluida en el ámbito genérico de aquéllas, y a este tipo de complemento o especificación cabe referir, por lo que al derecho sancionador afecta, la validez declarada en la sentencia 83/1984, cuando concuerda o se ampara en disposiciones igualmente válidas, bien porque se adecua a la reserva constitucional de Ley, bien porque esta reserva no le alcanza retroactivamente, y ello por la sencilla razón de que en tal caso la disposición de desarrollo no infringe la prohibición antes señalada de alterar el sistema sancionatorio administrativo sin cobertura legal apropiada".

Así lo acredita, igualmente, el doble hecho de que esta Sala, al anular por sentencia de 3 de marzo de 1986 el Reglamento aprobado por Orden de 10 de abril de 1980 , no atendiera a la supuesta falta de cobertura legal del régimen sancionador, sino a la falta de dictamen preceptivo del Consejo de Estado, y de que, a partir del giro jurisprudencial contenido en la sentencia de 17 de julio de 1991, haya declarado que la nulidad (y no la derogación) de dicho Reglamento de 1980 incluye la de sus disposiciones derogatorias y, por tanto, la vigencia, sin interrupción, del Reglamento de 5 de marzo de 1970 y de su título X regulador de las infracciones y sanciones.

En consecuencia, respecto a lo indicado en el fundamento IV.2.ª de la demanda, cabe declarar:

El art. 21, cuando alude como indistintos a la "repetición" y "reincidencia", utiliza una sinonimia entre el término usado en lenguaje coloquial y el puramente técnico, que, afortunada o no, resulta, por su propia parvedad, irrelevante a los efectos enervatorios pretendidos, pues claramente se deduce que su alcance es el que le viene impuesto por la locución empleada en el art. 35 de la Ley 26/1984 .

Lo mismo ocurre cuando el art. 22.4 (transcripción perfeccionada del art. 105.7 del Reglamento de 1970) contempla como infracción leve el desabastecimiento de "algún producto", pues en el contexto del Reglamento (el Real Decreto 645/1988 ) no hay duda de que la supuesta imprecisión debe relacionarse con los productos que las estaciones de servicio o las unidades de suministro están obligadas a proporcionar con arreglo al art. 6 del mismo texto; en esta línea se encuentra también el reproche, que recae sobre la no formulación de pedidos con "la antelación precisa para garantizar el permanente abastecimiento" del punto de venta, precepto amparado en el art. 11.6 de la Ley 26/1984 , pues, además de que el resto del precepto impide considerar a tal frase como un concepto jurídico indeterminado, su exclusión no podría justificarse por el sistema de libertad de empresa, al tratarse de productos básicos merecedores de una contrapartida de protección del consumidor, en tanto en cuanto que el sistema de libertad de empresa en el marco de la economía de mercado suele ser suficiente para motivar a los titulares independientes de este servicio, por simples razones de competitividad (y, por ello, no propensos a caer en imprevisiones contrarias a sus intereses), y que, obedeciendo esta prescripción a la misma idea de proteccionismo en favor de usuarios y consumidores, no hay razón para una diferencia de trato entre los productos afectados por el monopolio y los que no lo están.

El art. 22.5, con mejor redacción que el 105.8 del Reglamento de 1970, además de no hablar de "antelación" como dice la recurrente, sino de "atención", sólo introduce un elemento objetivo para calificar de insuficiente la "atención" de los aparatos surtidores: "Las molestias o incomodidades causadas a los usuarios" (a cuyo servicio, no al revés, se halla la estación).La frase "grave incorrección" del art. 23.3, recogida también en el precedente art. 106.2 del Reglamento de 1970, no suscita la menor duda interpretativa ni en cuanto a su significado ni en cuanto a su conformidad a derecho, cuando, además, en su trasfondo se halla el criterio habilitante del art. 34.9 de la Ley 26/1984.

El art. 23.10 no habla de "motivo injustificado", sino de "negarse injustificamente a admitir los medios de pago dotados legalmente de poder liberatorio y/o a extender factura de los suministros efectuados a favor de aquellos usuarios que lo soliciten expresamente"; el primer inciso encuentra su apoyo en la Ley de 9 de noviembre de 1939 , que dispuso que los billetes del Banco de España son, preceptivamente, medio legal de pago y tienen pleno poder liberatorio y, por lo que respecta al segundo, la Ley 26/1984 alude al documento o comprobante recibido (art. 8.1) y a la obligación de entregar, salvo renuncia del interesado, recibo, justificante, copia o documento acreditativo de la operación (art. 10.1, b), siendo susceptible además de encuadrarse la infracción de uno y otro inciso en la cláusula general del art. 34.9 de la Ley 26/1984 .

El art. 24.3 sí habla de "negarse sin motivo justificado", pero con una técnica muy superior a la del art. 107.4 del Reglamento de 1970 , pues completa su texto en el sentido de que la negativa a suministrar se tendrá por injustificada cuando afecte a productos de los que se tengan existencias.

El art. 25, también impugnado específicamente por su pretendido carácter discriminatorio, al gravar -se dice- la sanción cuando la falta sea cometida por un concesionario, no implica desconocer el non bis in ídem, sino que responde precisamente a esa naturaleza concesional respecto de la compañía administradora del monopolio, cuyo titular es el Estado; se trata, por tanto, de una relación destinada a la prestación de un servicio público, con un régimen jurídico necesariamente exigente, de indudable tradición normativa, que alcanza la posibilidad, como secuela de las facultades inspectoras y sancionadoras, de provocar la caducidad de la concesión y la reversión de los terrenos, obras e instalaciones, medida que, prevista en los arts. 75 y 76 de la Ley de Contratos del Estado , no supone, naturalmente, una segunda sanción ni una agravación de la potencialmente impuesta, sino una simple consecuencia de la naturaleza del vínculo, sólo predicable respecto de los concesionarios en plena congruencia con el art. 5 del Real Decreto 5/1985 .

La desproporción de que se acusa, en cierto aspecto, a la facultad de aplicar multas superiores a los cien millones de pesetas, no se razona adecuadamente en la demanda, donde se exponen criterios personales, pero discutibles, por cuanto pueden cometerse infracciones cuyo coste social o económico justifique esa magnitud, más aún cuando tal sanción aparece ya establecida en el art. 36.1 de la Ley 26/1984 , susceptible de modulación respecto de los actos de aplicación individual, único momento en que las circunstancias de cada caso ,permiten apreciar la concurrencia de ese exceso.

El resto de los preceptos del capítulo V que, según la simple referencia literal de los folios 13 y 18 de la demanda, provocan, en opinión de la recurrente, una infracción del principio de legalidad, la Sala entiende que tal imputación carece de toda virtualidad, pues, con abstracción de la aplicación de lo que ha venido razonándose en este fundamento, es evidente que en dichos preceptos se está tratando de defender la continuidad y uniformidad del servicio de suministro, cualquiera sea el sistema bajo el que éste se realice, y de proteger, en definitiva, a los consumidores y usuarios, y que, además de que no se analiza en la demanda, apartado por apartado, los motivos concretos de la ilegalidad, la mayor parte de tales casos no son más que la plasmación, mejorada y modulada a veces, de otros del Reglamento de 1970 y la específica plasmación del contenido de la Ley 26/1984 (y, con mayor precisión, de su art. 34.9).

En relación con el primer pedimento del suplico de la demanda, esta Sala, en las sentencias antes referidas, tiene ya declarado que la disposición adicional primera del Real Decreto 645/1988, que regula las relaciones existentes entre el monopolio de petróleos y los titulares de concesiones administrativas para la reventa de carburantes y combustibles en estaciones de servicio y aparatos surtidores es simple reproducción del Real Decreto 5/1985 , de 12 de diciembre, y, por ello, no cabe apreciar extralimitación alguna en la que fundar un reproche de ilegalidad que permita anularla.

La impugnación del art. 2, como acertadamente indica el Abogado del Estado, es, en realidad, una impugnación nominal, toda vez que no se expresan motivos o causas determinantes de su inadecuación con el ordenamiento jurídico superior, y como, además, no se observa que dicho precepto conculque ninguna norma legal, la pretensión de su invalidez no puede ser estimada.

Respecto de la disposición adicional segunda, en la medida que reconoce para los aparatos surtidores que se establecieron al amparo del Reglamento de 10 de abril de 1980 el mantenimiento del Derecho a distancias regulado en el capítulo II del que ahora se cuestiona ( Real Decreto 645/1988 ),tampoco se observa fundamentación en el reproche. La circunstancia de que aquel Reglamento de 1980 fuera anulado por la sentencia de esta Sala de 3 de marzo de 1986 no significa que los actos precedentemente otorgados a su amparo carezcan de validez, ya que, como establece el art. 120.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo , "la estimación de un recurso interpuesto contra una disposición de carácter general implicará la derogación o reforma de dicha disposición, sin perjuicio de que subsisten los actos firmes dictados en aplicación de la misma"; de esta forma, aquellos aparatos surtidores, cuya existencia es anterior a la sentencia de 3 de marzo de 1986 y derivan del Reglamento de 1980, ha de entenderse (como declara la disposición adicional segunda) que mantienen el derecho a distancias y no lo pierden por efecto del art. 10.2 del Real Decreto 645/1988 , cuyo régimen sólo será aplicable a los que se establezcan al amparo del mismo, y, de otra parte, en nada quiebra el principio de igualdad (y se robustece el de seguridad jurídica y respeto de los derechos adquiridos) por el hecho de que se salvaguarde el ámbito de los efectos atribuidos por la norma anterior y se restrinja en otra posterior para los que en el futuro se produzcan.

No se aprecia en ninguna de las partes litigantes temeridad ni mala fe, por lo que, de conformidad con lo que disponen los arts. 81, 83 y 131 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción, no procede hacer pronunciamiento alguno en cuanto al pago de las costas causadas en este recurso.

Por los razonamientos que anteceden, en nombre de S. M. el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español, la Sala pronuncia el siguiente