STS, 13 de Octubre de 1992

Con fecha 20 de julio de 1989, fue publicado en el "Boletín Oficial del Estado" el Real Decreto 895/89, de 14 de julio , en el que se regula la provisión de puestos de trabajo en Centros Públicos de Preescolar, Educación General Básica y Educación Especial. Doña Marisol interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto antes expresado.

Por la representación procesal de doña Elsa se formalizó recurso mediante demanda en la que, después de exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimaba de aplicación, suplicaba a la Sala: 1.º La nulidad del Real Decreto 895/89, de 14 de julio , que regula la provisión de puestos de trabajo en Centros Públicos de Preescolar, Educación General Básica y Educación Especial publicado en el "Boletín Oficial del Estado", de 20 de julio de 1990, por no ser conforme a Derecho. 2.° El derecho de mi mandante a que se aplique la legislación que estaba vigente en el momento que se incorporó al cuerpo de profesores al que pertenece en cuanto a que se le respete el derecho de consorte. 3.° El derecho de mi mandante a obtener un puesto de trabajo como funcionario del cuerpo a que pertenece en la localidad de residencia y trabajo de su cónyuge funcionario, condenando a la Administración demandada a pasar por estas declaraciones y al pago de los daños y perjuicios que la aplicación del Real Decreto haya podido causar a mi representado, que se fijarán en período de ejecución, así como al pago de las costas..."

Dado traslado de la demanda al Abogado del Estado, para que la conteste, lo verificó mediante escrito de 5 de abril de 1991, en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó procedentes, suplicaba a la Sala dicte sentencia por la que se desestime el presente recurso contencioso-administrativo, declarando ajustado a Derecho el Real Decreto que se impugna."

Acordada la sustanciación del recurso mediante conclusiones sucintas, éstas fueron formuladas por las partes mediante escrito, en el que insistieron en sus anteriores peticiones de demanda y contestación respectivamente, y señalado para deliberación y fallo del presente recurso el día 7 de octubre de 1992, se celebró tal como se había acordado.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Magistrado don Enrique Cáncer Lalanne.

Fundamentos de Derecho

El presente recurso aparece suscitado en los mismos términos que el que fue resuelto por la sentencia de este Tribunal, de 7 de abril del presente año. Necesidades de unidad de doctrina indican que deben reproducirse las argumentaciones que allí se expusieron, y, por tanto, como allí le dijo: "La demandante, funcionaría de carrera del Cuerpo de Profesores de Educación General Básica, casada con funcionario, y que desempeña sus funciones en la localidad donde trabaja su esposo, por "derecho de consorte", impugna directamente el Real Decreto 895/89, de 14 de julio . ("BOE" de 20 de julio de 1989), en el que se regula la provisión de puestos de trabajo en Centros Públicos de Preescolar, Educación General Básica y Educación Especial, con la pretensión de anulación de dicha disposición general, al entender la recurrente que, al no contemplarse en el Real Decreto el "derecho de consorte" en la provisión de puestos de trabajo de los indicados centros, y derogarse en su disposición derogatoria varias disposiciones que regulaban el "derecho de consorte", para el cuerpo de funcionarios al que ella pertenece, así como cuantas disposiciones se opongan a lo previsto en el Real Decreto impugnado, se vulneran una serie de principios constitucionales, que a juicio de la recurrente son, por el orden en que más adelante vamos a analizar, los siguientes: el de legalidad y reserva de Ley, el de respeto a los derechos adquiridos, el de irretroactividad de disposiciones restrictivas de derechos individuales, el consagrado en el art. 33.3 de la Constitución , el de seguridad jurídica, el de igualdad y el de protección a la familia ( art. 39.1 de la CE ) y el de derecho al trabajo ( art. 35.1 CE )."

Antes de entrar en el examen de esas presuntas vulneraciones que denuncia la recurrente, resulta de interés hacer las siguientes precisiones: 1.º El Real Decreto 895/89 impugnado se dictó en aplicación de lo dispuesto en el art. 1.2 de la Ley 30/84, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, a cuyo tenor en aplicación de esta Ley podrán dictarse normas específicas para adecuarla a las peculiaridades del personal docente, entre otros. 2° Que en esa adecuación, la no previsión en el Real Decreto 895/89 del históricamente conocido como "turno de consorte" en la provisión de puestos de trabajo que en dicha disposición se regula, obedece a un propósito deliberado del Gobierno, como lo evidencia el preámbulo del Real Decreto, en el que se expresa que la normativa hasta entonces vigente contempla figuras ya desfasadas, entre las que expresamente cita "la existencia en todas las convocatorias del llamado turno de consorte, al que se reserva el 50 por 100 de los puestos docentes vacantes en cada localidad y para el que tienen preferencia absoluta los cónyuges de funcionarios". De ahí que en la disposición derogatoria del Real Decreto se derogasen expresamente, entre otros, determinados artículos del Decreto de 24 de octubre de 1947 en la redacción que les dio el Decreto de 28 de marzo de 1952; el Decreto de 28 de septiembre de 1951 , sobre cambios de destino de los maestros consortes; el Decreto de 18 de octubre de 1957 , sobre turnos de consortes; el Decreto de 4 de julio de 1958 , sobre el derecho de los maestros de utilizar por segunda vez el turno de consorte, etc., quedando, por otro lado, derogadas, bajo fórmula general, todas las disposiciones que se opusieran al Real Decreto impugnado. 3.° Que la nueva regulación del Real Decreto obedece a la necesidad de adecuar la normativa reguladora de la provisión de puestos de trabajo en los Centros Públicos de Preescolar, Educación General Básica y Educación Especial a lo prevenido en el art. 20 y en la disposición adicional decimoquinta de la Ley 30/84, de 2 de agosto . Así se dice expresamente en el preámbulo del Real Decreto impugnado.

Y a estos efectos preciso resulta tener presente que, según el art. 1.3 de la Ley 30/84 , se consideran bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, dictadas al amparo del art. 149.1.18 de la Constitución y, por tanto, aplicables al personal de todas las Administraciones públicas, entre otros preceptos, el precitado art. 20.1, a), b), párrafo primero, c) y e), 2 y 3 -según la modificación introducida en dicho art. 20 por la Ley 23/88, de 28 de julio - y disposición adicional decimoquinta, en cuyos preceptos el concurso es el sistema normal de provisión de puestos de trabajo, en el que se tendrán "únicamente" en cuenta los méritos exigidos en la correspondiente convocatoria, entre los que figuran los adecuados a las características de cada puesto de trabajo, así como la posesión de un determinado grado personal, lavaloración del trabajo desarrollado, los cursos de formación y perfeccionamiento superados y la antigüedad. Estas disposiciones, pues, son aplicables al personal docente, sin perjuicio de adoptarlas a sus peculiaridades a través de normas específicas, según expresamente dispone el antes referido art. 1.2 de la Ley 30/84, de 2 de agosto .

De lo que acabamos de exponer, ya podemos sentar un primer corolario, que es el de que acceder a determinadas plazas, por razones exclusivas de matrimonio, con preferencia a otros posibles concursantes que no ostenten vínculo matrimonial con otro funcionario, es algo que supone una excepción al principio de mérito que se señalan en el art. 20 de la Ley 30/84 y a los conceptos valuables en el concurso que dicho precepto determina.

Y si bien es cierto que el Tribunal Constitucional en sentencia 192/91, de 14 de octubre -resolviendo recurso de amparo núm. 545/1989, en relación con el "derecho de consorte", previsto, para provisión de vacantes en concursos de traslados, en el Estatuto de Personal Auxiliar Sanitario Titulado y Auxiliar de Clínica de la Seguridad Social-, ha declarado que no es inconstitucional el que se contemple en la referida normativa dicho derecho en la provisión de vacantes en concursos de traslados, razonando la referida sentencia que "no debe ignorarse la distinta consideración que, a estos efectos, merecen, de una parte, el acceso a la función pública, y, de otra -dentro ya de la misma-, el desarrollo y promoción de la propia carrera administrativa, y, por consiguiente, el diferente rigor e intensidad con que en cada una de ellas operan los derechos y valores constitucionales como son el acceso en condiciones de igualdad ( art. 23.2 CE ) y de acuerdo con los principios de mérito y capacidad ( art. 103.3 CE ) a las funciones públicas, pues, en efecto, siendo el derecho del art. 23.3 CE un derecho de configuración legal, puede la Administración legítimamente dentro de los concursos para la provisión de vacantes o puestos de trabajo entre personas que ya han accedido a la función pública (y, por tanto, acreditados los requisitos de mérito y capacidad) tener en cuenta otros criterios distintos que no guarden relación con éstos, en atención, precisamente, de una mayor eficacia de la organización de los servicios o a la protección de otros bienes constitucionales"; no es menos cierto que esa no inconstitucionalidad del "derecho de consorte" en la provisión de vacantes no implica la consecuencia de que en todo sistema de provisión de vacantes deba necesariamente contemplarse el susodicho derecho de consorte, ni tampoco implica que previsto ese derecho en norma reglamentaria venga el Gobierno obligado a mantenerle inmutable, sin poder derogarle a virtud de una norma posterior de idéntico rango reglamentario.

Sentado lo anterior, entramos ya en el examen de las presuntas vulneraciones denunciadas por la recurrente, empezando por la presunta vulneración del principio de legalidad y reserva de Ley, y hemos de recordar que la Ley de Enseñanza Primaria, de 17 de julio de 1945, en su art. 57.9 señalaba como uno de los derechos del magisterio primario "el derecho a residir en la misma localidad que el consorte funcionario", y en su art. 87, en materia de cambios de destino y provisión de vacantes, se decía que "se verificarán mediante oposición, concurso de traslados y permutas", añadiendo que "la tercera parte de las vacantes originadas en poblaciones de más de 10.000 habitantes se proveerá mediante concursooposición. Las modalidades de estos procedimientos y los turnos en cada caso serán objeto de especial reglamentación en el Estatuto General del Magisterio".

Pero uno y otro precepto fueron objeto de nueva redacción por la Ley 169/65, de 21 de diciembre, sobre reforma de las enseñanza primaria. Y así, en el nuevo art. 57 de esta última Ley , entre los derechos y deberes específicos del magisterio nacional como cuerpo especial de la Administración del Estado, no se incluyó ya el derecho a residir en la misma localidad con el cónyuge funcionario. Y la nueva redacción dada al art. 87 remite a las normas reglamentarias la regulación de la provisión de vacantes y cambios de destino, indicándose que los mismos, en los cuerpos de enseñanza primaria, "se ajustarán al sistema general de los cuerpos docentes del Ministerio de Educación Nacional y serán determinados reglamentariamente".

La aprobación del texto refundido de la Ley de Enseñanza Primaria, efectuada por Decreto 193/67, de 2 de febrero , no supuso ninguna variación al respecto. Así se puede deducir de los "derechos y deberes comunes al personal de los Cuerpos Especiales de Enseñanza Primaria" (arts. 56 y 57), de "los derechos y deberes específicos del magisterio nacional" (art. 59) y de los "cambios de destino y provisión de vacantes" (art. 86).

Por último, la Ley General de Educación, de 4 de agosto de 1970, en su art. 107.1 dispuso que "el profesorado del Estado se regirá por lo dispuesto en esta Ley y en las normas dictadas en desarrollo de la misma. En lo no previsto será de aplicación la legislación sobre funcionarios civiles de la Administración del Estado", y en su disposición final cuarta estableció que, a partir de su entrada en vigor, "todas las disposiciones anteriores, cualquiera que sea su rango, que venían regulando las materias objeto de la misma, regirán únicamente, en cuanto fueren aplicables, como normas de rango reglamentario...".Consecuentemente, en el momento de publicarse el Real Decreto 895/89, de 14 de julio , aquí impugnado, no existía ninguna norma con rango de Ley que contemplara y regulara el "turno de consorte", y, por tanto, mal puede estimarse la pretendida vulneración del principio de legalidad y reserva de Ley que la recurrente alega como fundamento de impugnación de aquel Real Decreto, el cual al derogar en su disposición derogatoria, entre otros, los Decretos a que hemos hecho alusión en el fundamento jurídico segundo de esta resolución, que venían manteniendo con valor reglamentario el turno de consorte, referido a los maestros, no hace sino derogar normas de idéntico rango al que tiene la norma derogante.

Igual rechazo merece la pretendida vulneración de "derechos adquiridos". Es doctrina jurisprudencial de esta Sala, reflejada, entre otras, en sentencias de 8 de mayo de 1981 y 29 de noviembre de 1986, la de que los funcionarios públicos, sujetos a un "estatus" legal y reglamentario sometido al poder innovatorio de la Administración, no pueden esgrimir con éxito más que los derechos que por consolidación hayan alcanzado la cualidad de adquiridos, que la propia doctrina jurisprudencial ha limitado a los de orden económico o al contenido de la función a realizar, pero no cabe alegar expectativas que entran de lleno en la potestas variandi de la Administración. Pretender que las meras o simples expectativas son susceptibles de protección jurídica frente a la norma posterior que modifica el régimen establecido en la anterior, es desconocer la virtualidad y eficacia de las normas, como correctoras de situaciones innovativas de las relaciones jurídicas que han de ser condicionadas por las circunstancias sociales cambiantes.

Pues bien, aplicando tal doctrina al caso de autos, el Real Decreto 895/89, de 14 de julio , no vulnera ningún derecho adquirido, pues quienes hicieron uso del "turno de consorte", al amparo de la normativa anterior, y obtuvieron una plaza por ese turno -que es el caso de la recurrente- consolidaron esa plaza, y no se ven afectados en la plaza así adjudicada, por la variación reglamentaria introducida por el referido Real Decreto, que no contempla para el futuro ese sistema de provisión. Cosa distinta es la pretensión de la recurrente de hacer pervivir en el tiempo, al socaire de un derecho adquirido, la subsistencia del "turno de consorte" en el Real Decreto impugnado, para con ello poder usar de dicho turno en futuras provisiones de supuestos de trabajo, pues esto último no pasa de ser una simple expectativa, y el Gobierno, en uso de su potestas variandi, no venía obligado a mantener inmutable una concreta regulación reglamentaria anterior. No se produce, por tanto, con el Real Decreto impugnado, ninguna vulneración de derechos adquiridos.

Tampoco merece favorable acogida la denunciada vulneración del principio de irretroactividad de disposiciones restrictivas de derechos individuales, consagrado en el art. 9.3 de la Constitución, pues el Real Decreto impugnado 895/89 -por lo ya expuesto en relación con la presunta vulneración de derechos adquiridos- no se proyecta sobre quienes consolidaron una plaza, al amparo de tal normativa anterior, por el "turno de consorte", a los que se sigue respetando ese derecho individual. El Real Decreto impugnado sólo omite el "turno de consorte" para futuras provisiones de plazas, limitando así "expectativas" y no anteriores "derechos adquiridos" individuales, por lo que no puede sostenerse que dicho Real Decreto conculque aquel principio constitucional.

En relación con la acusada vulneración del art. 33.3 de la Constitución , a cuyo tenor nadie puede ser privado de sus bienes y derechos, sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las Leyes, repetimos, una vez más, para rechazar esa presunta vulneración, que el Real Decreto 895/89 no priva de derechos y sí tan sólo elimina la expectativa a participar en la adjudicación de plazas por el "turno de consorte", por lo que siendo, según doctrina jurisprudencial de esta Sala, sólo expropiables la privación de bienes y derechos e incluso de intereses legítimos, pero en ningún caso las expectativas, y sólo indemnizables las privaciones de derechos ciertos, efectivos y actuales, pero no los hipotéticos y eventuales, mal puede sostenerse que el precitado Real Decreto infrinja dicho precepto de la Constitución.

Respecto a la vulneración del principio de seguridad jurídica, consagrado en el art. 9.3 de la Constitución , si por tal hemos de entender, en este caso, el que la Administración debe respetar los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas creadas al amparo de la normativa anterior, hemos de sentar que el Real Decreto 895/89 no vulnera dicho principio, pues respecto a los docentes que ya se beneficiaron del "turno de consorte" y obtuvieron una plaza por dicho turno, ya hemos dicho que el Real Decreto impugnado no afecta a ese derecho adquirido como consolidado, y respecto a los docentes que se pudieran haber beneficiado de dicho turno, caso de que hubiera subsistido, el propio Real Decreto hace una aplicación transitoria de la normativa anterior, incluida la concerniente a "turno de consorte", al disponer la transitoria decimocuarta que "a partir de la publicación del presente Real Decreto las Administraciones educativas realizarán los procesos previos que requieran su aplicación, a fin de que el concurso que se convoque en el curso 1990-91 se lleve a efecto según lo establecido en el mismo", añadiendo que "el concurso a celebrar durante el curso de 1989-90 se regirá por las normas vigentes con anterioridad a la publicación del presente Real Decreto", por lo que no cabe predicar que dicho Real Decreto genereinseguridad jurídica alguna.

Con relación a la vulneración del principio de igualdad, lo plantea la recurrente desde una doble perspectiva: de un lado, como discriminación respecto a los demás compañeros del cuerpo; de otro, discriminación respecto a otros cuerpos. En cuanto a la primera, entiende la recurrente que el Real Decreto impugnado la discrimina por cuanto el art. 21 y siguientes valoran de distinta forma, en orden a proveer una plaza, el tiempo de permanencia ininterrumpida como funcionario de carrera con destino definitivo, en el centro desde el que se participa, y el tiempo transcurrido en situación de provisionalidad por los funcionarios de carrera que nunca han obtenido destino definitivo, pues, a su juicio, al haber ella desempeñado sus funciones en distintos centros donde ha estado destinada, se encuentra en desigualdad respecto a los que lo han hecho de forma ininterrumpida en un mismo centro.

Pero precisamente ese contraste de dos situaciones desiguales -funcionario con destino definitivo y funcionario que no obtuvo nunca destino definitivo- no permite apreciar la vulneración del principio de igualdad, consagrado en el art. 14 de la Constitución , sin olvidar, por otro lado, que si la recurrente disfrutó al amparo de la normativa anterior de una preferencia para obtener destinos, incluso provisionales, de la que carecieron sus compañeros no casados con funcionarios, que así resultaban discriminados, no es razonable que aquella situación de privilegio se pretenda valorar ahora en términos de igualdad respecto al profesorado que permaneció ininterrumpidamente en el mismo centro.

Por otro lado, en cuanto a esa primera vertiente de la discriminación, las alegaciones que la recurrente hace, sobre las distintas interpretaciones o aplicaciones que las Comunidades Autónomas han hecho de la supresión del "turno de consorte", en nada afectan a la legalidad del Real Decreto que aquí enjuiciamos.

Por último, la discriminación invocada respecto a otros cuerpos tampoco permite apreciar vulneración del principio de igualdad, al contrastarse situaciones desiguales -cuerpos distintos-, sin olvidar que lo que el Real Decreto hace es, conforme al art. 1.2 de la Ley 30/84 , adecuar esta Ley a las "peculiaridades" del personal docente.

Las dos últimas vulneraciones referidas al derecho al trabajo - art. 35 de la Constitución - y a la protección a la familia - art. 39.1 de la Constitución - tampoco pueden apreciarse, pues el hecho de que el Real Decreto 895/89 no contemple el "turno de consorte" para acceder a una plaza, no supone la negación del derecho al trabajo, ni tampoco e! desconocimiento de la protección "social", "económica" y "jurídica" de la familia, que son los intereses merecedores de la protección constitucional.

Consecuentemente, procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Real Decreto 895/89, de 14 de julio , sin hacer especial condena en costas, al no apreciarse ninguna de las circunstancias previstas en el art. 131 de la Ley Jurisdiccional.

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de doña Elsa contra el Rea! Decreto 895/89, de 14 de julio , por el que se regula la provisión de puestos de trabajo en Centros Públicos de Preescolar, Educación General Básica y Educación Especial, sin hacer especial condena en costas.

ASI por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-César González Mallo.-Enrique Cáncer Lalanne.-Vicente Conde Martín de Hijas.- Marcelino Murillo Martín de los Santos.-Luis Antonio Burón Barba.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Exorno. Sr. Magistrado Ponente de la misma, don Enrique Cáncer Lalanne, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.-Rubricado.