STS, 28 de Octubre de 1992
| Ponente | EMILIO PUJALTE CLARIANA |
| ECLI | ES:TS:1992:17357 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 28 de Octubre de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 3.432.-Sentencia de 28 de octubre de 1992
PONENTE: Excmo. Sr don Emilio Pujalte Clariana.
PROCEDIMIENTO: Recurso.
MATERIA: Tarifas portuarias.
NORMAS APLICADAS: Decreto de 27 de diciembre de 1985. Orden de 14 de febrero de 1986 .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 20 de febrero de 1985 y 19 de julio de 1991.
DOCTRINA: La Regla IX del Anejo a la Orden de 14 de febrero de 1986 ha sido expulsada del
ordenamiento jurídico y no es susceptible de producir otros efectos que los que señala el art. 120.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo en cuanto a la subsistencia de los actos firmes dictados
en aplicación de ella, que en lo demás ha de entenderse derogada y por tanto no susceptible de
impugnación contencioso-administrativa.
En la villa de Madrid, a veintiocho de octubre de mil novecientos noventa y dos.
Visto ante esta Sección de la Sala Tercera el recurso núm. 4.928/92 interpuesto por la "Asociación de Navieros Españoles, S. A." (ANAVE) representada por el Procurador de los Tribunales don Rafael Delgado Delgado, bajo dirección Letrada, contra la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 14 de febrero de 1986 ("Boletín Oficial del Estado" de 22 de febrero de 1986), sobre aplicación de tarifas por servicios generales y específicos en los puertos dependientes de la Administración del Estado.
Antecedentes de hecho
Por la representación procesal de la "Asociación de Navieros Españoles, S. A." (ANAVE) se promovió recurso contencioso-administrativo contra la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 14 de febrero de 1986 , sobre aplicación de tarifas por servicios generales y específicos en los puertos dependientes de la Administración del Estado. Emplazadas las partes y -tras varias vicisitudes- remitido el expediente administrativo, la actora formalizó su demanda donde sustancialmente pidió: 1.° Que se declare la nulidad de la Orden Ministerial impugnada, por no ser conforme a Derecho; 2.° Que se declare, en todo caso y expresamente, contrarias a Derecho y, en consecuencia, sean anuladas las reglas III, V y IX del anejo I de la referida Orden, y 3.º Que se condene a la Administración a estar y pasar por las anteriores declaraciones y a dictar las disposiciones o adoptar los acuerdos necesarios o convenios para su total efectividad.
Conferido traslado de la demanda al señor Abogado del Estado para que la contestara, formuló alegación previa sobre incompetencia de esta Sala para conocer del asunto, que fue desestimada por auto de 19 de junio de 1990, contestándose seguidamente aquélla en escrito de 22 de octubre de 1990, donde alegó los hechos y fundamentos que estimó del caso para suplicar sentencia por la que se declare:1.° La inadmisibilidad del presente recurso contencioso- administrativo en cuanto a la pretensión de declaración de nulidad de la regla IX del anejo I de la Orden Ministerial de 14 de febrero de 1986 ; 2.º La desestimación de las restantes pretensiones deducidas por la actora, declarándose que es plenamente ajustada a Derecho la Orden impugnada en la parte subsistente.
No habiéndose solicitado por ninguna de las partes el recibimiento a prueba del proceso y acordado seguirlo por el trámite de conclusiones sucintas, las partes lo evacuaron en su día y por su orden, quedando los autos conclusos para deliberación y fallo, lo cual tuvo lugar en el día de ayer, y
Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr don Emilio Pujalte Clariana.
Fundamentos de Derecho
Se opone, en primer término, por el señor Abogado del Estado la inadmisibilidad del recurso por lo que se refiere a la impugnación de la regla IX del anejo I de la Orden, al amparo del art. 82, d) de la Ley reguladora de este orden jurisdiccional, toda vez que dicha regla IX ha sido precedentemente anulada por la sentencia de esta Sala de 20 de diciembre de 1988.
No obstante, es reiterada y constante doctrina de este Tribunal Supremo (por ejemplo, sentencias de 15 de diciembre de 1986, 27 de enero de 1987 y 30 de abril de 1992 ) que la inadmisibilidad sólo puede predicarse -salvo casos excepcionales- respecto de todo un proceso contencioso- administrativo y no en cuanto a una parte de él, de donde no cabe la estimación de inadmisibilidades parciales.
Sin embargo, la circunstancia de que la pretensión se dirija a la anulación de algo que ya anteriormente ha sido anulado, despoja a aquélla de objeto y, como han dicho las sentencias de 20 de febrero de 1985 y 19 de julio de 1991, entre otras muchas, en el presente caso y en el momento actual es evidente que la regla Di del anejo a la Orden de 14 de febrero de 1986, ha sido expulsada del ordenamiento jurídico y no es susceptible de producir otros efectos que los que señala el art. 120.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo en cuanto a la subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de ella, que, en lo demás, ha de entenderse derogada y, por tanto, no susceptible de impugnación contencioso-administrativa.
La actora comienza invocando en su demanda la naturaleza jurídico-tributaria de las tarifas portuarias, de lo que extrae una primera conclusión: que tratándose de la modalidad de ingresos públicos conocidos como "tasas" su estimación no puede basarse en criterios de rentabilidad sino de coste del servicio que a través de ellas se remunera, lo cual si bien es cierto con carácter general y con arreglo a los principios de la Ley General Tributaria , no lo es menos que una Ley especial y posterior como es la de Régimen Financiero de los Puertos, de 28 de enero de 1966 -reiteradamente citada por la demandaestablece que "Las tarifas de cada puerto responderán necesariamente a los objetivos de coordinación del transporte que el Gobierno establezca y al principio de rentabilidad de la explotación, de forma que la suma de los productos de las mismas y la de los cánones por concesión administrativa cubra los gastos de dicha explotación, los de conservación, la depreciación de bienes e instalaciones del puerto y un rendimiento razonable de la inversión neta en activos fijos" (art. 3.°). Por tanto y sin perjuicio de que en los restantes aspectos no abordados por la Ley especial les sea aplicable la General Tributaria, existe en este punto una disposición especial con rango de Ley formal que atribuye estas tasas portuarias dicho alcance retributivo de la inversión neta en activos fijos. De ahí que tanto cuando el Decreto 2546/1985, de 27 de diciembre , fija "en el 6 por 100 el rendimiento de la inversión neta en activos fijos, para el conjunto del sistema portuario" (art. 2.°), como cuando la Orden de 14 de febrero de 1986 lo desarrolla, ambas disposiciones cuenten con la cobertura que les da la Ley sobre Régimen Financiero de los Puertos de 1966 .
De otra parte, tampoco puede entenderse vulnerado el art. 27 de la Ley General Tributaria en la medida que establece que "El rendimiento de los tributos del Estado se destinará a cubrir sus gastos generales, a menos que a título excepcional y mediante una Ley se establezca una afectación concreta", pues aun admitiendo -a efectos discursivos- el carácter de "tributo del Estado" de estas tasas portuarias, el precepto autoriza que "a título excepcional y mediante una Ley se establezca una afectación concreta" que es, precisamente, lo que hace la Ley 1/1966 , de Régimen Financiero de los Puertos.
La segunda conclusión que extrae la actora de aquella naturaleza jurídico-tributaria es la competencia del Ministerio de Hacienda ( arts. 6.° y 18 de la Ley General Tributaria ), y no del de Obras Públicas, para regular estas materias. Sin embargo, sirve en este punto lo dicho en el fundamento de Derecho anterior en cuanto que una Ley específica y posterior (como es la de 1966, sobre Régimen Financiero de los Puertos) atribuye a este Departamento y no a aquél la competencia para conocer de estamateria, de lo que son exponente los arts. 1.º, 2.°, 11, 14 y disposición final segunda de la citada Ley 1/1966 , por lo que tampoco puede admitirse este reproche a la norma.
Igual suerte ha de correr la tacha de violación por estas tarifas del "principio de legalidad", que exige, con arreglo al art. 10, a) de la Ley General Tributaria , que "La determinación del hecho imponible, del sujeto pasivo, de la base, del tipo de gravamen, del devengo y de todos los demás elementos determinantes de la cuantía de la deuda tributaria..." estén regulados por Ley.
Basta la mera lectura de los arts. 7.° a 11 de la Ley 1/1966 para advertir que se han cumplido tales exigencias y que lo establecido en el Real Decreto 2546/1985, de 27 de diciembre , y en la Orden de 14 de febrero de 1986, que aquí se impugna, es mero desarrollo reglamentario de aquella Ley.
Impugna la actora, asimismo, la Orden recurrida en el punto referente a que la Tarifa G-2 "Atraque" del anejo I de la Orden de 1966 establece (regla tercera) que "las bases para la liquidación de la presente tarifa serán: la eslora máxima del barco, la profundidad del muelle y el tiempo de permanencia en el atraque o amarre".
Esta es una cuestión reiteradamente afrontada por esta Sala en anteriores recursos, donde existe una consolidada doctrina reflejada, entre otras, por las sentencias de 20 de diciembre de 1989, 23 de enero y 23 de abril de 1992.
Con arreglo a ellas, la base tributaria, como reflejo cuantitativo del presupuesto de hecho, ha de ser determinada en función de tres factores que la Ley 1/1966 enuncia y con la eslora máxima del barco, la exigencia de profundidad del muelle y el tiempo de permanencia en el atraque. Dos de ellos, el primero y el último no ofrecen ni permiten ambigüedad alguna: uno, la dimensión longitudinal de la nave y otro, el elemento cronológico, sirven para medir en el espacio y en el tiempo la ocupación del embarcadero, uso privativo de un bien de dominio público, al excluir en la misma medida la utilización por los demás. En cambio, el segundo de los factores en juego se configura con una desafortunada expresión, ni náutica ni jurídica, que provoca una cierta perplejidad. Sin aludir al calado, que es el nombre propio de la dimensión vertical del buque en su parte sumergida, ni tampoco a la profundidad sin más del fondeadero, se acude a una perífrasis que enturbia el entendimiento y dificulta su comprensión.
Ahora bien, se hace imprescindible la investigación de la voluntad objetiva de la norma a través de las palabras que maneja, operación hermenéutica previa para averiguar si el desarrollo reglamentario-posterior se ajusta, o no, a tal significado, como juicio de su legalidad, en cumplimiento del mandato constitucional contenido en el art. 106 del texto fundamental. En el sentido indicado, y desde una perspectiva semántica, exigencia es sinónimo de necesidad y sitúa el marco de referencia en la relación buque-muelle. Así, parece razonable que para cuantificar la tasa, contraprestación del uso de las instalaciones, se tenga en cuenta la profundidad del atracadero en función del calado de los barcos, que cuanto mayor sea requerirá a su vez más profundidad de las aguas, conseguida mediante las correspondientes obras cuyo costo es también mayor cuanto mayor es tal dimensión vertical. Por otra parte, ésta constituye un elemento fijo, permanente y conocido de antemano, que implica su utilización total sea cualquiera el calado del buque, elemento a su vez variable según la carga que transporte en cada momento.
Si esto es así, resulta entonces correcto el criterio rector que incorpora el Real Decreto 2546/1985 . En él se indica que las reglas para la aplicación de las tarifas deberán contener, en todo caso, "la escala de calados del muelle" (base de la G-2), "desde un mínimo de cuatro metros hasta un máximo de calado superior a veinte metros" [ art. 7.°, apartado a)l. Por su parte, la Orden ministerial de 14 de febrero de 1986 aclara de una vez por todas la ambigüedad de ese elemento objetivo, estableciendo "la profundidad del muelle", junto a "la eslora máxima del barco" y "el tiempo de permanencia en el atraque o amarre" como datos para determinar la deuda tributaria. En definitiva, esta concreción última de la fórmula perifrástica utilizada por la Ley no hace sino simplificar su inicial barroquismo en aras de la seguridad jurídica sin desvirtuar su significado y con respeto para el fundamento de esta tasa, que no es otro sino el beneficio obtenido por el sujeto pasivo como consecuencia, en este caso, del uso de bienes de dominio público.
Siendo, por tanto, doctrina de esta Sala la que ha quedado transcrita, procede desestimar, asimismo, la pretensión ejercitada en este punto por la parte actora.
ANAVE impugna, también, el apartado III de las "reglas generales de aplicación y definiciones" que se contiene en el anejo I de la Orden ministerial de 21 de febrero de 1986 . Bajo el epígrafe "Tonelaje de Registro Bruto (TRB)", dicho apartado establece que "Es el que figura en el Certificado Internacional de Arqueo (1969) redactado según el Convenio Internacional de 23 de junio de 1969 , hecho en Londres, en la Lista Oficial de Buques de España, o, en su defecto y sucesivamente, en el Lloyds Register of Shipping, y afalta de todo ello, el arqueo que practique la autoridad competente".
Frente a esta norma, la actora propugna una fórmula, a su juicio, más clara y sencilla ("el arqueo de un buque es el que figura en el certificado válido de arqueo que esté obligado a llevar a bordo"), lo cual constituye una opinión subjetiva, todo lo respetable que se quiera, pero de suyo inoperante para determinar la revisión jurisdiccional de la disposición administrativa; como también lo son los inconvenientes que se oponen en razón a que el Certificado Internacional de Arqueo no se exprese en toneladas de registro bruto (TRB) sino mediante un número adimensional (GT) calculado según una fórmula en función del volumen de los espacios cerrados y del logaritmo de este volumen, o que el Certificado Internacional de Arqueo no sea exigible a los buques existentes hasta 1994, pues, en todo caso, el precepto articula sistemas sustitutorios que evitan cualquier vacío normativo.
Finalmente, la actora asimismo impugna el apartado V de las "Reglas generales de aplicación y definiciones" que se contiene en el anejo I de la Orden de 1986, en cuanto bajo el epígrafe "Eslora máximo o total" dice que es "La que figura en la Lista oficial de Buques de España y, en su defecto, y sucesivamente, en el Lloyds Register of Shipping, en el certificado de arqueo y, a falta de todo ello, la que resulte de la medición que la Dirección del Puerto practique directamente" enumeración con la que discrepa por entender que la expresada en la lista es la "eslora entre perpendiculares", que parece irregular la aceptación oficial del Lloyds Register ofShipping y que la eslora máxima no figura en el certificado de arqueo.
Como enseñan los textos sobre construcción naval, la "eslora entre perpendiculares" es la longitud del buque medida en el plano longitudinal entre las perpendiculares que pasan por la intersección de la flotación en carga normal con el perfil diametral exterior de la roda y con la cara de popa del codaste en caso de timones ordinarios, o con el eje de la mecha del timón en caso de tenerlo compensado, y es la que figura como eslora oficial en la mayor parte de las legislaciones, puesto que la denominada "eslora máxima o total de fuera a fuera" (a que parece referirse la recurrente) es la distancia comprendida entre las perpendiculares trazadas tangencialmente al contorno exterior de la proyección del buque sobre el plano longitudinal y, fundamentalmente, suele ser tenida en cuenta para la entrada en dique. De ahí que no sea de extrañar que aun cuando el epígrafe se refiera a eslora máxima o total, el concepto que desarrolle sea el de eslora entre perpendiculares, que es la generalmente considerada como eslora oficial. A su vez, el certificado de arqueo contiene, también, la eslora entre perpendiculares del buque, sin perjuicio de que, además, comprenda la "eslora sobre cubierta de arqueo". Por último, no es anómalo, dadas las características de las regulaciones de la navegación marítima, que la norma acuda al Lloyds Register of Shipping, máxime cuando como garantía última establece "la medición que la Dirección del Puerto practique directamente".
Con arreglo a lo que dispone los arts. 131 y concordantes de la Ley reguladora de este orden jurisdiccional, no ha lugar a hacer pronunciamiento en cuanto al pago de las costas.
Por lo expuesto, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo, nos confiere la Constitución,
Desestimar el recurso contencioso-administrativo promovido por la "Asociación de Navieros Españoles, S. A" (ANAVE) contra la Orden de 14 de febrero de 1986, sobre aplicación de tarifas por servicios generales y específicos en los puertos dependientes de la Administración del Estado, que se declara ajustada a Derecho en todo lo no anulado precedentemente por esta Sala en su sentencia de 20 de diciembre de 1989; sin hacer especial declaración en cuanto al pago de las costas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-José María Ruiz Jarabo Ferrán.-Emilio Pujalte Clariana.-Jaime Rouanet Moscardó.-Ángel Alfonso Llórente Calama.-Ricardo Enríquez Sancho.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr don Emilio Pujalte Clariana, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que como Secretario de la misma certifico.
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SAP Málaga 346/2017, 24 de Mayo de 2017
...de rebatirlo en el momento procesal oportuno ( sentencias del Tribunal Supremo de 15 de abril y 14 de octubre de 1991, 3 de abril y 28 de octubre de 1992, 28 de noviembre de 1995, 7 de junio de 1996, 28 de abril y 19 de diciembre de 1997, 31 de octubre de 1998 y 2 de febrero de 2000, entre ......