STS, 2 de Octubre de 1992
| Ponente | JOSE MARIA REYES MONTERREAL |
| ECLI | ES:TS:1992:17273 |
| Fecha de Resolución | 2 de Octubre de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 3.040.-Sentencia de 2 de octubre de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Centrales sindicales. Subvenciones.
NORMAS APLICADAS: Estatuto de los Trabajadores de 10 de marzo de 1980; Ley Orgánica de 2 de agosto de 1985 sobre libertad sindical .
DOCTRINA: Tanto si la finalidad de la consignación en los presupuestos de cantidad a repartir entre
centrales sindicales es ayudar a éstas en el cumplimiento de sus fines o de subvenciones para
cooperación en los estudios encaminados a mejora de estructuras, un principio de libertad e
igualdad sindical obliga a un reparto en función del número de afiliados y no de representantes, ya
que así se garantiza que la Administración concedente no decide conforme a identidad ideológica o
política con el ente beneficiado.
En la villa de Madrid, a dos de octubre de mil novecientos noventa y dos.
Vistos el recurso de apelación interpuesto por la Comunidad Foral de Navarra, representada por el Procurador Sr. Dorremochea Aramburu, bajo la dirección de Letrado, siendo parte apelada la Unión Sindical Obrera de Navarra, representada por el Procurador Sr. Aragón Martín, bajo la dirección de Letrado, y estando promovido contra la sentencia dictada en 5 de julio de 1988 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Pamplona , en recurso sobre subvención prevista a centrales sindicales.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Pamplona se ha seguido el recurso núm. 957.86, promovido por la Unión Sindical Obrera y en el que ha sido parte demandada la Comunidad Foral de Navarra sobre subvenciones previstas a centrales sindicales.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 5 de julio de 1988, en la que aparece el fallo que dice así: "Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador don Victoriano Echeverría Aizpuru, en nombre y representación de la entidad Unión Sindical Obrera (USO), debemos anular y anulamos por no acomodados al ordenamiento jurídico, y en lo que afectan a la recurrente, la Orden Foral de 29 de abril de 1986 del Departamento de Industria, Comercio y Turismo , y el acuerdo del Gobierno de Navarra que la mantiene de 7 de agosto de 1986, sobre distribución de cantidad entre los sindicatos, y se reconoce al sindicato recurrente el derecho a percibir, de la totalidad de la cantidad a distribuir de 25.000.000 de pesetas, la parte que proporcionalmente le corresponda a la representaciónostentada en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra; sin imposición de costas en el presente recurso.»
La referida sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: "Primero: La cuestión a resolver en el presente recurso es la relativa a determinar si la forma de distribución realizada por la Orden Foral impugnada, entre las centrales sindicales, de la cantidad presupuestada con dicha finalidad, está o no acomodada al ordenamiento jurídico, en el bien entendido de que el fallo de esta sentencia, cualquiera que sea su sentido, ha de quedar limitado, por exigencia de congruencia, a la entidad recurrente. Para decidir esa cuestión, en sentido estimatorio del recurso, bastaría con remitirse a las sentencias del Tribunal Constitucional de 14 y 22 de febrero de 1985 , recaídas sobre materia muy similar y prácticamente idéntica, a la del presente recurso, en las que se anularon por inconstitucionales los incisos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para 1983 y 1984 , en cuanto limitaban el reparto de determinadas subvenciones a las centrales sindicales más representativas, conforme a la disposición adicional sexta del Estatuto de los Trabajadores , en su antigua redacción. De estas sentencias se pueden extraer los siguientes principios fundamentales: a) que la libertad sindical, consagrada en el art. 28.1 de la Constitución , se infringe cuando los sindicatos de trabajadores son tratados de modo discriminado; b) que esa discriminación se produce cuando una subvención de fondos públicos, destinadas como ayuda a los sindicatos para el cumplimiento de sus fines, se destina exclusivamente a los más representativos, con exclusión de los demás, siendo así que el art. 7 de la Constitución atribuye a todos los sindicatos no sólo la defensa, sino también la promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios, es decir, de sus trabajadores afiliados; c) que no es razón suficiente impeditiva de la discriminación, y, por consiguiente, del atentado a la libertad sindical, la representatividad de ciertos sindicatos conforme a la antigua disposición adicional sexta del Estatuto de los Trabajadores , cuya representatividad quedaba referida a la representación institucional en defensa de los intereses generales de los trabajadores, ante la Administración pública u otras entidades u organismos de carácter nacional que la tuvieran prevista; que era cosa distinta a recibir una subvención como ayuda al cumplimiento de los fines propios de todos los sindicatos; d) que es criterio admisible de distribución, no discriminatorio ni atentatorio, por tanto, a la libertad sindical, el que atiende a la proporcionalidad en relación con el número de representantes obtenidos en elección por cada sindicato. Segundo: Esos principios son perfectamente trasladables al presente caso, por cuanto: a) es intrascendente la circunstancia de que en los supuestos de aquellas sentencias no se hubiera destinado cantidad alguna a los sindicatos menos representativos, y que ahora se destine a todos ellos el 25 por 100 de la cantidad a distribuir; dado que la reserva del 75 por 100 para su distribución exclusiva entre los sindicatos más representativos sigue incidiendo en las mismas violaciones entonces contempladas; b) lo mismo que antes se había indicado respecto de la representatividad de la disposición adicional sexta del Estatuto de los Trabajadores , es predicable en cuanto a los arts. 6 y 7 de la Ley de Libertad Sindical de 2 de agosto de 1985 , es decir, que los sindicatos más representativos, que son los que obtienen un cierto porcentaje de representantes, gozan de capacidad representativa para ostentar representación institucional ante las Administraciones públicas, para la solución de los conflictos de trabajo, para promover elecciones, para obtener cesiones temporales del uso de inmuebles patrimoniales públicas y para cualquier otra función representativa que se establezca; todo lo cual nada tiene que ver con el modo y forma de repartir o distribuir ayudas o subvenciones con fondos públicos, que ha de efectuarse proporcionalmente, sin otras distinciones, a los representantes obtenidos por cada sindicato, con cuyo procedimiento ni se discrimina, ni se atenta a la libertad sindical, ni se establece tampoco una absoluta igualdad, asimismo rechazable, sino que a mayor representatividad corresponderá siempre mayor participación en los fondos. Tercero: No puede conducir a otra conclusión la argumentación de la Administración demandada en su contestación con apoyo en los arts. 22.1 y 26.1 de la Norma General Presupuestaria de Navarra de 28 de diciembre de 1979 , en el sentido de que los gastos de los presupuestos se clasifican por programas, según sus finalidades u objetivos, así como que los créditos para gastos se han de destinar exclusivamente a la finalidad específica para la que hubieren sido autorizados; ligando todo ello con las circunstancias de que la partida "transferencias corrientes centrales sindicales» esté incluida en el programa 42 del Departamento de Industria, Comercio y Turismo, que tiene como objetivos aumentar la actividad y competitividad en el sector industrial, efectuándose estudios y análisis al efecto. Pues bien, conjugando todo lo expuesto, se quiere llegar a la consecuencia de la corrección del reparto efectuado, dado que los sindicatos más representativos han de estar en las más adecuadas condiciones para colaborar con la Administración en la consecución de esos objetivos. Argumentación que no puede aceptarse para asumir esa consecuencia, ya que, como anteriormente se ha indicado, los sindicatos más representativos siempre obtendrán una mayor participación, con independencia de que colaboren más o menos en el logro de tales objetivos, distribuyendo los fondos en proporción a los representantes obtenidos en elección por cada uno de ellos. Cuarto: No se aprecian motivos de temeridad para una imposición de costas.»
Contra dicha sentencia la parte demandada interpuso recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.Quinto: Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 22 de septiembre de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal, Magistrado de esta Sala.
Vistos: La Ley de 10 de marzo de 1980, que aprobaba el Estatuto de los Trabajadores; la Ley Orgánica de 2 de agosto de 1985 sobre libertad sindical; la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958; la de 27 de diciembre de 1956, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y demás disposiciones de pertinente aplicación .
Fundamentos de Derecho
Se aceptan los de la sentencia apelada.
Lo mismo si la finalidad de la consignación en los presupuestos de la cantidad a repartir entre las centrales sindicales a que el proceso se contrae fuera ayudar a éstas para el cumplimiento de sus fines o la de subvencionarlas para que cooperaran a los estudios encaminados a la mejora de determinadas estructuras, no existía razón alguna para que, sin incidir en un motivo de discriminación, aquélla se distribuyera en distinta proporción entre las más representativas y las de este modo no calificables; en el primer caso, porque, para la consecución de esos fines sociales o económicos y de gestión de sus derechos e intereses, un principio de libertad e igualdad sindical obliga a un reparto en función del número de afiliados y no de representantes, por ser éste el que mejor se atiene a dichos principios, ya que garantiza que, siquiera indirectamente, la Administración concedente de la ayuda no decida conforme a su afinidad o identidad ideológica o política y la del ente beneficiado; ello con independencia de que, si de ayudar económicamente se trata no con fines políticos o ideológicos, sino de carácter social o laboral en su más amplio sentido, menos necesidad tienen de aquélla quienes por el mayor número de afiliados con más recursos económicos cuentan.
Si es que se trataba de una auténtica subvención, del mismo modo procedía actuar, toda vez que es contraria a la naturaleza y problemática jurídica de esta figura administrativa la inconcreción de los trabajos, estudios, proyectos o asesoramiento que se han de llevar a cabo por la persona, física o jurídica a quien se subvenciona, siendo de recordar a este respecto, con la sentencia de 9 de junio de 1988, que "aunque la figura de la subvención no sea encuadrable en los pactos sinalagmáticos y parte de la doctrina la haya incluido en el concepto de donación, sin embargo, ello lo ha sido no sin antes establecer la matización de que se trata de una donación modal ob causam futuram por la cual un organismo público asume parte de la carga financiera de otro organismo de carácter inferior, o de un particular, con una finalidad de interés general, pero específica y determinada: donación modal que, "aunque no identificable con la condición, supedita la efectividad de la subvención al cumplimiento por el subvencionado de los fines por los cuales justificó su petición»,;y tan es así que la disconformidad entre la empresa perseguida y la llevada a cabo materialmente "permitía o, mejor dicho, obligaba a la Administración a dejar sin efecto la misma, lo que, más que una revocación del primer acuerdo, constituye la constatación o declaración de que por fallo de su presupuesto causal, se ha dejado sin efecto», y en el caso enjuiciado ni se había encargado ni autorizado ningún concreto trabajo o actividad que pudiera condicionar la subvención, en el aspecto objetivo de la cuestión, ni, en el subjetivo, lo había sido - siquiera en abstracto- a la totalidad de las centrales sindicales que resultaban beneficiarías de la subvención en la obligada proporción a los respectivos trabajos o quehaceres que por las mismas habrían de efectuarse, sobre todo cuando no es esto lo que constituye la razón de ser de los entes sindicales, legalmente sintetizada por la defensa de sus intereses sociales y económicos, que es, por otra parte, según la legislación que le es aplicable, lo que justifica la mayor competencia o preferencia de los sindicatos que sean más representativos, si bien para actuar ante las empresas, autoridades u organismos a fin de gestionar aquéllos; a lo que cabría añadir que no era esa mayor representatividad, sino el mérito y capacidad de quienes la ostentan, el único criterio constitucional y objetivamente válido para llevar a cabo la supuesta colaboración, estudios, proyectos, asesoramientos o iniciativas que en cada caso pueden constituir la concreta causa de la subvención y para garantizar, sin concesión alguna a la duda, que la finalidad perseguida se podrá conseguir.
Como de lo actuado no consta que se dieran ahora los presupuestos fácticos y jurídicos que pudieran legitimar el distinto porcentaje establecido en la resolución recurrida, dado el principio de igualdad y libertad sindical, lo procedente hubiera sido repartir la cantidad presupuestada en proporción al número de afiliados de cada entidad sindical, siendo paradigmática, al respecto, la sentencia de este Tribunal de 7 de octubre de 1987, recaída con motivo de no haber sido citada la Confederación Nacional del Trabajo en una reunión que se había convocado para tratar de las cesiones del patrimonio sindical acumulado, porque para aquélla tal omisión constituía "una conducta administrativa que percute y lesiona gravemente» los derechosde libertad sindical, "puesto que se produce una discriminación negativa y excluyente de una determinada central sindical a quien el Tribunal Constitucional tenía reconocido un interés, pues incluso admitiendo que en tal reunión no se llegase a un efectivo acuerdo de cesión de bienes, se le privó, según se indica, del mismo derecho que les fue reconocido a las otras centrales sindicales que sí fueron convocadas», y si esto se declaró cuando se trataba de una discriminación de simple carácter formal, con mayor razón hay que reiterarlo cuando, en el caso que se cuestiona, la discriminación fue detectada, en su aspecto material o sustantivo, por la sentencia que se revisa, siendo por ello por lo que la misma tiene que ser confirmada.
No concurre en esta ocasión circunstancia alguna de las previstas en el art. 131 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción para que proceda hacer una expresa imposición de costas.
Declarando no haber lugar al recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la Comunidad Foral de Navarra, debemos confirmar y confirmamos la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Pamplona, con fecha 5 de julio de 1988 , en los autos de que aquél dimana, anulatoria de la Orden de 29 de abril de 1986 del Departamento de Industria, Comercio y Turismo de la entidad recurrente a la que citada sentencia se refiere, la cual declaramos firme, sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes.
Y, a su tiempo, con certificación de esta sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Julián García Estartús.- Jorge Rodríguez Zapata Pérez.-José María Reyes Monterreal.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.-Rubricado.
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