STS, 31 de Octubre de 1992

Interpuesto el precitado recurso contencioso-administrativo por la representación procesal de don Arturo y admitido a trámite, se reclamó el expediente administrativo y se acordó publicar en el «Boletín Oficial del Estado» el anuncio preceptivo.

En tiempo y forma se presentó la oportuna demanda, en la que, después de alegarse los hechos y fundamentos de Derecho estimados pertinentes, se suplicó que se dicte sentencia por la que, con anulación de la resolución objeto del recurso, se reconozca el derecho a que el actor sea indemnizado de los daños sufridos como consecuencia de la reordenación de la recaudación ejecutiva del Estado y de haberse prescindido de sus servicios de recaudador de zona, indemnización a fijar en la fase de ejecución de sentencia de conformidad con los criterios expuestos en la demanda.

Trasladada la demanda al Abogado del Estado, se opuso a la misma mediante escrito de contestación en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de Derecho que consideró aplicables, suplicó a la Sala que desestimase la demanda por ser totalmente ajustado a Derecho el acto recurrido, con imposición de las costas a la recurrente.

No recibido el proceso a prueba y acordada la sustanciación del mismo mediante conclusiones sucintas, éstas fueron formuladas por las partes a través de los oportunos escritos, habiéndose señalado para votación y fallo la audiencia del día 29 de octubre de 1992, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Jaime Rouanet Moscardó.

Fundamentos de Derecho

La parte demandante, antiguo recaudador de tributos del Estado de la zona de La Bañeza (León) pretende que se le indemnice de los daños y perjuicios que afirma se le han producido, en virtud de los Reales Decretos 1327/1986, de 13 de julio, y 1451/1987, de 27 de noviembre, y de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 23 de noviembre de 1987 , como consecuencia de la reorganización de los servicios de recaudación del Estado y de la extinción de las «encomiendas» recaudatorias atribuidas a las Diputaciones Provinciales y del cese, a partir del 31 de diciembre de 1987, de los recaudadores de Hacienda y de los recaudadores de la zona.

Con anterioridad al citado Real Decreto 1327/1986 , sobre recaudación en vía ejecutiva de los derechos económicos de la Hacienda Pública, la organización del sistema recaudatorio de los tributos del Estado, abstracción hecha de los llamados recaudadores de Hacienda, se basaba, fundamentalmente, en las «encomiendas» que, a tales efectos recaudatorios, se efectuaban a las Diputaciones Provinciales, que, a su vez, nombraban a los recaudadores de zona encargados del cobro de los correspondientes créditos.

Prescindiendo de antecedentes más remotos, tales como la Ley de Bases de 12 de mayo de 1888, el Real Decreto de 29 de abril de 1927 -en favor de la Diputación de Barcelona-, el Estatuto de Recaudación de 18 de diciembre de 1928 y el Decreto de 3 de junio de 1931 -de carácter general-, el sistema comentado tiene su origen inmediato en la Ley de 11 de abril de 1942 (por la que se facultó a las diputaciones provinciales a solicitar del Ministerio de Hacienda la atribución del servicio de recaudación del Estado en las zonas de sus respectivas provincias), que fue completada por el Estatuto de Recaudación de 29 de diciembre de 1948 y, después, como norma de desarrollo de la Ley General Tributaria de 1963 (arts. 6.2; 9.1, c y 138 ), por el Reglamento General de Recaudación, aprobado por el Decreto 3154/ 1968, de 14 de noviembre , que, con algunas modificaciones parciales (antes de la total producida por medio del Real Decreto 1684/1990, de 20 de diciembre ), conservaba su vigencia al tiempo del hecho de autos, salvo en los aspectos organizativos que se analizan.

Paralelo a esta última disposición, se promulgó el Estatuto Orgánico de la Función Recaudatoria y del Personal Recaudador del Ministerio de Hacienda, aprobado por Decreto 3286/1969, de 19 de diciembre , en cuyo título III se regulaba, entre otros extremos, bajo las rúbricas de «las Diputaciones concesionarias del servicio recaudatorio» y «los recaudadores de Zona», el contenido de la «encomienda» del servicio y la organización, objetiva y personal, del mismo.

Dicha «encomienda» era un concepto de naturaleza imprecisa y no pacífica. Según un criterio (seguido, indirectamente, al aceptar los fundamentos de la sentencia apelada, por la de esta Sala de 24 de febrero de 1965), al entrañar una especie de gestión indirecta o delegada de un servicio público de titularidad estatal, constituida una modulación o variación de la concesión de servicios públicos, y así parecían pronunciarse los arts. 23.1; 31.3; 34.1; 36, 37 y concordantes del Estatuto Orgánico citado, si bien los arts. 6.2 del Decreto 1684/1968 y 8.2, F, b; 35 y 59.1 , entre otros, de dicho mismo Estatuto, utilizaban también el ambigúo término de «encomienda» o alguna de sus derivaciones. Según un segundo criterio, que negaba el carácter concesional de dicha relación entre el Estado y las Diputaciones Provincialesgestoras del mencionado servicio recaudatorio, por faltar el aspecto contractual propio de las concesiones de los servicios públicos y por tratarse de una relación entre entes públicos ligados por un vínculo calificable (antes del principio de autonomía local patrocinado por la Constitución de 1978 y por la Carta Europea hecha en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985) de dependencia «cuasi-jerárquíca», dicha relación nacía de la delegación de una función estatal en favor de un determinado tipo de Corporaciones Locales, a modo de figura encuadrable en los antiguos arts. 244.0 y 740 de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955 . En cualquier caso, lo importante es que el art. 35 del Decreto 3286/1969 (no reformado por el Real Decreto 3126/1983, de 14 de diciembre ) establecía que «la encomienda del servicio recaudatorio a las Diputaciones Provinciales será por tiempo indefinido, pero el ministro de Hacienda podrá rescindirla sin derecho alguno a indemnización a favor de la Diputación, pasando el primer año (o antes, si concurre alguna de las circunstancias que el mismo precepto prevé)».

Con posterioridad a las normas expuestas, el Estado, con base en la genérica habilitación legal conformada por los preceptos de la Ley General Tributaria de 1963 antes citados y por el art. 9.°, d) de la Ley. General Presupuestaria 11/1977, de 4 de enero (reiterado, con igual número y letra, en el Real Decreto-legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre , por el que se aprueba el Texto Refundido de la misma), ha procedido, en virtud de su potestad autoorganizativa reglamentaria, a modernizar y reordenar la gestión recaudatoria de los tributos y demás recursos de Derecho público, diseñando una estructura orgánica y funcional en la que la figura del clásico recaudador ya no tiene razón de ser.

En ese proceso normativo reorganizador, son de destacar el Real Decreto 1327/1986 , sobre recaudación ejecutiva de los derechos económicos de la Hacienda Pública, que establece la asunción directa por las Delegaciones y Administraciones de Hacienda de la gestión recaudatoria, con el consecuente cese, como órganos de recaudación, de los recaudadores de Hacienda y de los recaudadores de Zona; el Real Decreto 1451/1987 , por el que se regula el cese de las «encomiendas» del servicio recaudatorio y de los citados recaudadores de Hacienda y de zona; la Orden Ministerial de 10 de septiembre de 1987 , por la que se crean Unidades Administrativas de Recaudación en las Delegaciones y Administraciones de Hacienda; la Orden Ministerial de 23 de noviembre de 1987 , por la que se fija como fecha del cese de las «encomiendas» y recaudadores la de 31 de diciembre de 1987; y (de suma importancia para el caso de autos) la resolución de la Dirección General de Trabajo de 11 de abril de 1988 («Boletín Oficial del Estado» del 22 de abril), por la que se publica el pacto extraestatutario, suscrito por la Administración y las Centrales Sindicales más representativas del país, sobre la integración del personal de las oficinas de recaudación como personal laboral en el Ministerio de Economía y Hacienda.

Pero tal proceso normativo ha venido siendo complementado, durante la década de los ochenta, por otras disposiciones que han ido permitiendo, en desarrollo, también, de los preceptos, antes indicados, de las Leyes General Tributaria de 1963 y Presupuestaria de 1977 , que, progresivamente, con anterioridad a la fecha definitiva del 31 de diciembre de 1987 (fijada en la Orden de 23 de noviembre de 1987 ), la Seguridad Social, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales hayan asumido y organizado, ya, sus propios servicios recaudatorios, en detrimento, por tanto, de las funciones que, en dichos campos, venían desarrollando los recaudadores de Hacienda y de zona. Entre esas disposiciones, no pueden olvidarse: la modificación de los arts. 111, 128, 130 y 131 de la Ley General Tributaria; la Ley 40/1980, de 5 de julio, sobre Inspección y Recaudación de la Seguridad Social; la Ley 9/1983, de 13 de julio, y sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado , que atribuyen a las Corporaciones Locales la asunción de la recaudación de los tributos locales; la Ley 30/1983, de 28 de diciembre , de cesión de tributos a las Comunidades Autónomas; el Real Decreto 338/1985, de 15 de marzo , de normas de gestión tributaria, recaudatoria y contable; el Real Decreto 2659/1985, de 4 de diciembre , por el que se fija el régimen de admisión de ingresos y pagos en las cajas de la Hacienda Pública; el Real Decreto 222/1987, de 20 de febrero , por el que se reestructura el Ministerio de Economía y Hacienda; el Real Decreto 1178/1987, de 11 de septiembre , por el que se modifican ciertos artículos y el cuadro de multas del Código de la Circulación; el Real Decreto 1607/1987, de 23 de diciembre, por el que se modifican determinados artículos del Reglamento General de Recaudación; y la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales .

En el marco de todo el grupo normativo expuesto, presidido por los criterios legales habilitantes de las Leyes Generales Tributaria y Presupuestaria y por el principio de la potestad autoorganizatoria y reglamentaria de la Administración, que le faculta a modificar, suprimir y crear órganos administrativos (siempre que haya habilitación legal al efecto, como en el presente supuesto, por todo lo ya dicho, ocurre), es donde se plantea, pues, el problema de la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado como consecuencia de la transformación orgánica y funcional del servicio recaudatorio.

La naturaleza del status jurídico que, antes del 31 de diciembre de 1987, ostentaban los recaudadores, y, entre ellos, especialmente los de zona (que era la categoría calificatoria del hoydemandante) tampoco era una cuestión pacífica.

Desde un primer punto de vista, los recaudadores, por el hecho de acceder al cargo, no adquirían, la cualidad de funcionarios públicos, porque: A) No sólo no existía un cuerpo funcionarial específico de recaudadores, sino que, al contrario, para ser recaudadores, había que ser previamente funcionario público, con cuatro años de servicios al Ministerio de Economía y Hacienda o a la correspondiente Diputación Provincial ( arts. 25 y 59 del Decreto 3286/1969 ); B) La relación entre el recaudador y la Administración era sustancialmente distinta de la relación orgánica y de servicio que existe entre un funcionario y la Administración, pues no coinciden el sistema de acceso, ni el de nombramiento, ni el retributivo, ya que, por ejemplo, por lo que respecta a este último, la retribución de los recaudadores consistía, en esencia, en un premio de cobranza, fijado en porcentaje, en una participación en el recargo de apremio, igualmente señalada en porcentaje, y en una asignación mínima tendente a eliminar cualquier riesgo económico, más el abono de los gastos admisibles y necesarios inherentes al normal desarrollo del servicio, y todos los indicados conceptos los cobraban directamente como participación en el recargo de apremio o les eran abonados por la Administración con cargo al mismo apartado presupuestario que los pagos a otros profesionales o empresas de servicios que contrataban con la misma y nunca con cargo a las dotaciones para retribuciones al personal al servicio de la Administración; C) La relación, en casi la mayoría de los casos, no surgía entre el recaudador y la Administración del Estado, sino entre aquél y la entidad concesionaria del servicio, la Diputación Provincial «encomendada», que era, en el supuesto de los recaudadores de zona (como el ahora actor), la que realizaba los concursos y los nombramientos, la que establecía las condiciones económicas y la que retribuía al servicio prestado en definitiva por el recaudador;

4. Los recaudadores, regulados estatutariamente por el Decreto 3286/1969 , ejercían, obviamente, funciones públicas, pero no eran órganos de la Administración ni funcionarios públicos de la misma en sentido técnico propio, sino que, por el contrario, al acceder a dichos cargos, pasaban, en su cuerpo funcionarial de origen, a la situación de supernumerarios y dejaban de percibir retribuciones como tales; y,

5. La relación recaudador- Administración podía incardinarse, con el matiz de función pública analizado, en la figura de un concesionario de un servicio público, retribuido mediante una participación porcentual en los ingresos (como, al efecto, lo eran, también, las Diputaciones Provinciales «encomendadas» según el tenor literal de algunos epígrafes y artículos del propio Decreto 3286/1969 ), pues el recaudador, accedido ya a dicha condición y constituido en una a modo de empresa concesionaria, bien directamente (recaudadores de Hacienda) o bien indirectamente a través de otro concesionario principal (recaudadores de zona), contrataba a su personal auxiliar (que quedaba ligado con él por una relación jurídico-laboral), le pagaba sus haberes, le retenía la parte correspondiente del IRPF, y cotizaba como empresario a la Seguridad Social.

Sin embargo, desde la perspectiva del art. 2.º de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, del art. 1.3, a) del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por la Ley 8/1980, de 10 de marzo, y, especialmente, del Decreto 3286/1969 , los recaudadores, si bien no eran funcionarios públicos stricto sensu, estaban incluidos en el amplio concepto de «personal al servicio de las Administraciones Públicas», bajo la inmediata dependencia, en el caso de los de zona, de las Diputaciones Provinciales que les hubieran nombrado ( art. 36 del Decreto 3286/1969 ) y sin perjuicio de la potestad reglamentaria del ministro de Economía y Hacienda, así como de la superior autoridad del mismo sobre toda la organización recaudatoria (art. 4.° del mismo texto), por lo que, desde este segundo punto de vista, no resulta, tampoco, absurdo estimar que la relación recaudador- Administración era una relación jurídica de carácter estatutario y que, en consecuencia, su situación subjetiva funcional tenía el contenido que, en cada momento, fijaban las normas vigentes reguladoras de la función que desempeñaba y las que la Administración, en ejercicio de su potestad organi-zatoria, podía dictar. Por eso, aun cuando los conceptos de «funcionario público» y «personal estatutario al servicio de la Administración» no son idénticas, cabe traer a colación, al caso, la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional, en sus sentencias 99/1987, de 11 de junio, y 129/87, de 16 de julio , que establecen que «dicho personal se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente, y por ello modificable por uno u otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de Ley y de legalidad, sin que, consecuentemente, pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso» y que «cada funcionario ostenta el derecho a la jubilación y a solicitar el disfrute de las situaciones administrativas legalmente reconocidas, pero no el derecho, sino la expectativa, a que la edad de jubilación o el catálogo de situaciones continúen inmodificados por el legislador».

Por todo lo expuesto, cualquiera sea el criterio que, en definitiva, se sustente en torno a la naturaleza del status de los recaudadores, lo cierto es que, primero, el concurso que tenía que superarse (fuese o no, originariamente, funcionario público) para acceder a tal cargo no podría equipararse, como pretende el actor, a un contrato definidor de los derechos y obligaciones de las partes, incontrovertible, cristalizado e insusceptible de cualquier modificación en el futuro, y, segundo, la situación jurídica del recaudador, desdesiempre, ha estado supeditada a lo que las Leyes y los Reglamentos dispusieran ( art. 2 del Decreto 3286/1969 ), y estos últimos establecían explícitamente no sólo que los recaudadores, tanto de Hacienda como de zona, podían cesar en el cargo «por cambio del sistema recaudatoria ( art. 30.5 y 41 del texto citado, antes de su modificación por el Real Decreto 3126/1983 ), sino también que a las Diputaciones Provinciales concesionarias (y de las que dependían los recaudadores de zona) se les podía «rescindir la encomienda sin derecho alguno a indemnización» ( art. 35, no modificado por el Real Decreto 3126/1983, del Decreto 3286/1969 ).

Como tal rescisión, por lo expuesto, no era susceptible de generar indemnización, y, además, el recaudador, en su carácter de empresario y de titular de una función pública (aunque no fuera, estrictamente, un funcionario público), no era detentador de derechos sino de meras expectativas, es evidente, en principio, que la reestructuración reglamentaria autoorganizativa (con habilitación legal) del anterior sistema recaudatorio, en beneficio y para mayor eficacia del interés público, y la consecuente desaparición de las «encomiendas» y de los cargos de recaudador, no pueda generar, en sentido técnico-jurídico, una indemnización reparable. Mas cuando, ante tal evento, la disposición adicional segunda del Real Decreto 1327/1986 establece, en pro de los afectados, un mecanismo compensatorio, consistente en que los recaudadores cesados y su personal auxiliar pueden optar, en primer lugar, por adscribirse, cuando cumplan los requisitos y condiciones que al efecto se establezcan, a las unidades administrativas de las Delegaciones y Administraciones de Hacienda, o bien, si tenían la condición previa de funcionario público, por reingresar a su primitivo destino, siempre que exista puesto vacante con dotación presupuestaria, de acuerdo con lo previsto en el Real Decreto 2169/1984, de 28 de noviembre , sobre atribución de competencias en materia de personal, sin perjuicio de poder obtener otro destino a tenor de la normativa general sobre reingreso, o bien, por último, en el caso de no tener la condición de funcionario, por aceptar la adscripción, sólo, en régimen de contratación laboral.

Los presupuestos de la responsabilidad patrimonial extracontractual de la Administración del Estado propugnada por el actor son, con base en los arts. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de dicha Administración, 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa y 106.2 de la Constitución , y como reiteradamente ha expuesto la jurisprudencia, los siguientes: 1) Que el particular sufra una lesión en sus bienes o derechos, que le originen un daño que no tenga obligación de soportar y que sea real, concreto y susceptible de evaluación económica; 2) Que la lesión sea imputable a la Administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, o sea, de los actos u omisiones de la Administración en la gestión de los intereses públicos; y 3) Que, por tanto, exista una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio y la lesión, y no sea ésta consecuencia de un supuesto de fuerza mayor.

Por lo que se refiere a los daños (o, con mayor precisión, daños y perjuicios) que el demandante aduce se le han causado con motivo del cese de los antiguos servicios recaudatorios, la Sala entiende que, en el presente caso, no son plenamente reales y efectivos, ni están claramente individualizados, ni han podido ser evaluados económicamente de un modo específico y categórico.

En efecto, si tales daños y perjuicios, según el planteamiento del actor, se conceptúan, en una triple dimensión, como de tipo económico, derivados de su autoorganización empresarial y profesional, el conjunto de datos fáctico-jurídicos obrante en el expediente y en los autos permite concluir que:

1. Por lo que respecta a los daños y perjuicios económicos:

   El cese de los recaudadores no ha originado pérdidas o disminuciones de propios y estrictos derechos económicos, sino, a lo sumo, de expectativa, pues, siendo así que tales derechos se producían o generaban en base y razón a la gestión realizada, ya que eran la contraprestación del servicio prestado, es lógico que, si dicha gestión ya no se realiza, esos derechos carecen de causa nascendi y, en consecuencia, las antiguas expectativas de continuar percibiendo la contraprestación no pueden confundirse e identificarse con derechos plenamente asumidos o adquiridos. Se da, además, la circunstancia de que, en este caso, hay una absoluta inconcreción de los elementos probatorios y de convencimiento que permitan apreciar la materialidad (o, al menos, las bases de esa materialidad) de los daños y perjuicios económicos cuestionados, por lo que el problema se sitúa en el terreno de las «simples conjeturas», de los «perjuicios contingentes, dudosos o futuros, basados en meras especulaciones o presumibles según un cálculo de probabilidades» o de «puras situaciones de expectativa», que están fuera del ámbito material de la responsabilidad administrativa y no son indemnizables.

   La disminución de las expectativas económicas de los recaudadores no se ha producido de golpe, repentinamente, el 31 de diciembre de 1987, sino que se había ido generando paulatinamente, desdemucho antes, cuando, como ya se ha expuesto, un conjunto de disposiciones normativas había permitido el progresivo traspaso de los servicios recaudatorios generales, de forma específica, a la Seguridad Social, a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales, con la consecuente reducción de funciones y, por supuesto, de ingresos de los antiguos recaudadores (que, en ningún caso, habían reaccionado contra tales disposiciones), hasta el punto de que, de haber persistido dichos cargos, en el año 1987, más de la mitad de sus titulares habrían tenido, probablemente, beneficios inferiores al mínimo garantizado, y, en el año 1988, con la Ley de Haciendas Locales 39/1988 , las expectativas económicas aún habrían sido menores.

   Si, además, los recaudadores han conservado sus derechos funcionariales y han podido optar por adscribirse (con abstracción de la Seguridad Social a las Diputaciones Provinciales y a los Ayuntamientos) a las nuevas unidades administrativas de las Delegaciones y Administraciones de Hacienda (incluso en régimen de contratación laboral, si con anterioridad no eran funcionarios públicos) o por reingresar, en uno u otro destino, en sus antiguos cuerpos o escalas, mal puede hablarse de perjuicios a los mismos (siendo así que, a mayor abundamiento, se habilitó, como procedimiento especial para ello, el mantener, hasta su cese, su antigua situación de supernumerarios, cuando tal situación había desaparecido para los demás funcionarios a partir de la vigencia de la Ley 30/1984 , de la función pública).

2. Por lo que respecta a los perjuicios derivados de su autoorganización.

   Las supuestas pérdidas por inversiones realizadas en las oficinas recaudatorias (obras o compras de locales y mobiliario) no han sido tales, pues, con abstracción de que, en muchos casos, tanto las oficinas como el equipamiento pertenecían al Estado o a la Diputación concesionaria o se detentaban en alquiler, los gastos producidos, dado el especial sistema de fijación de las retribuciones del recaudador, corrían, excepto en contados casos, a cargo del Tesoro Público, y, aun en el caso de no haber sido así, los interesados tuvieron un plazo de preaviso, entre la fecha de publicación del Real Decreto 1327/1986 , que establecía el cese, y su cese efectivo, el 31 de diciembre de 1987, de más de dieciocho meses, durante el que pudieron adoptar las medidas pertinentes, tales como, de ser suyo, seguir utilizando el local para cualquier negocio o profesión o enajenarlo o arrendarlo por precio.

3. Por lo que respecta a los perjuicios profesionales:

   Ya se ha visto que el propio Real Decreto 1327/1986 ha permitido a los recaudadores cesados el ejercicio de la opción a adscribirse a los nuevos autoservicios recaudatorios de la Administración o a reingresar, como titular o como contrato laboral, a sus antiguos cuerpos o escalas funcionariales, con la seguridad que tales integraciones implican. Además, las potenciales indemnizaciones a su personal auxiliar se erradicaron o se minimizaron por el hecho de que tal personal, en virtud de acuerdo suscrito entre sus representantes sindicales y el Ministerio de Economía y Hacienda (resolución de la Dirección General de Trabajo de 11 de abril de 1988), se incardinó, como personal laboral, en el citado Departamento ministerial, con respeto de su antigüedad a efectos económicos y sociales.

   A mayor abundamiento, y dejando sentado que, para el resarcimiento de los daños y perjuicios es necesario que los mismos se prueben con precisión, concretando su identidad real, sin que sean suficientes meras hipótesis o probabilidades, resulta asimismo inadecuado, ni siquiera para sentar las bases del quantum indemnizatorio, acudir, como el actor pretende, a la aplicación «paralela» del art. 56 del Estatuto de los Trabajadores de 1980 , porque: 1) La relación jurídica recaudadores- Administración pública (estatal o provincial) no puede calificarse de «laboral», pues el art. 1.3, a) del mismo texto claramente indica que queda excluida de su regulación «la relación de servicio de los funcionarios públicos... así como la del personal al servicio del Estado, las Corporaciones Locales y las Entidades Públicas Autónomas, cuando, al amparo de una Ley, dicha relación se regule por normas administrativas o estatutarias»; 2) La calificación de un despido como improcedente necesita, ineludiblemente, de una resolución judicial que así lo declare, circunstancia que no concurre en este caso; y, 3) No se justifica la aplicación de ese art. 56, tampoco, por la vía de la analogía ( art. 4.1 del Código Civil ), pues no existe entre los supuestos aquí contemplados y los previstos en dicho último precepto la exigible «identidad de razón» que, junto con la necesaria semejanza de los casos planteados, constituyen las premisas de la viabilidad analógica de las normas.

Tampoco concurre, en el presente caso, el requisito de que, efectivamente, se haya producido una «lesión», en el sentido técnico-jurídico del término, porque sí bien toda lesión es integrante de un daño y/o perjuicio no todo daño y/o perjuicio es constitutivo de una lesión, dentro del marco de los arts. 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 106.2 de la Constitución .No hay lesión si no hay antijuridicidad o ilicitud del daño y/o perjuicio causado, y esa antijuridicidad o ilicitud sólo se produce cuando el afectado no hubiera tenido la obligación de soportar el daño o el perjuicio. Y ese deber de soportar el daño o el perjuicio sufrido se da en los supuestos en que la Ley y el grupo normativo de ella derivado justifican dichos detrimentos de un modo expreso o implícito. De las sentencias del Tribunal Supremo de 7 de abril, 19 de mayo y 19 de diciembre de 1989 , entre otras, se infiere que el criterio esencial para determinar la antijuridicidad del daño o perjuicio causado a un particular por la aplicación de un precepto legal o normativo debe ser el de si concurre o no el deber jurídico de soportar el daño, ya que las restricciones o limitaciones impuestas por una norma, precisamente por el carácter de generalidad de la misma, deben ser soportadas, en principio, por cada uno de los individuos que integran el grupo de afectados, en aras del interés público. Por su parte, el Tribunal Constitucional, en sentencias 37/1987, de 26 de marzo, 65/1987, de 21 de mayo, 127/87, de 16 de julio, 179/89, de 19 de octubre, y 41 y 42/1990, de 5 de marzo , tiene declarado, en síntesis, que no hay antijuridicidad ni, por tanto, derecho a indemnización cuando, en el ejercicio de las facultades innovatorias del ordenamiento jurídico o de las potestades autoorganizatorias de los servicios públicos, se realiza una modificación en la regulación o configuración de un régimen jurídico anterior o se reestructuran sus sistemas de gestión.

La antijuridicidad o ilicitud debe existir siempre (sin que con ello se haga referencia a si la responsabilidad ha de ser subjetiva y objetiva, pues esto es otro tema, el de la concurrencia o no de la culpa), por lo que si la Ley, como ocurre en este caso, faculta a la Administración para actuar de la manera en que lo ha hecho no existe la obligación de indemnizar y no hay antijuridicidad o ilicitud, pues concurre una causa que la excluye y un derecho que ampara el actuar administrativo, generando la obligación jurídica de soportar el daño y/o perjuicio.

Por lo tanto, si, en el caso presente, la Administración del Estado, por vía reglamentaria ( Reales Decretos 1327/1986 y 1451/87 y Orden Ministerial de 23 de noviembre de 1987 ) y con sujeción al principio de legalidad [ arts. 6.2; 9.1, c), y 138 de la Ley General Tributaria y 9.°, d) de la Ley General Presupuestarial , ha procedido a establecer una estructura administrativa diferente que implica el «cambio del sistema recaudatorio», con las consecuencias, ya previstas, de «rescindir», «sin derecho alguno a indemnización», la «encomienda» de las Diputaciones Provinciales y producir el «cese» de todos los recaudadores, con opción de adscribirse a los nuevos servicios recaudatorios o de reingresar a su anterior puesto de funcionario público, debe concluirse que tal actuación está plenamente ajustada al ordenamiento jurídico y que los potenciales daños y perjuicios causados no son antijurídicos o ilícitos y han de ser jurídicamente soportados por los interesados, que, dentro del sustrato estatutario de la relación que mantenían con la Administración, sólo eran titulares de meras y simples expectativas.

El actor invoca, asimismo, como fundamento de su pretensión idemnizatoria, la eventual responsabilidad dimanante de un acto del Estado-legislador; pero, si bien cita, al efecto, algunas sentencias del Tribunal Constitucional y del Pleno de este Tribunal Supremo, hace descansar, en definitiva, tal responsabilidad, en los ya citados arts. 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 106.2 de la Constitución .

Y tal carga argumentativa, obviamente complementaria de toda la anterior, carece también de predicamento, habida cuenta que: A) La responsabilidad por actos del Estado-legislador se refiere, concretamente, a normas con rango de Ley emanadas del poder legislativo del Estado, residenciado en las Cortes Generales, a tenor del art. 66.2 de la Constitución . Y, en el supuesto de autos, se está ante la reestructuración del sistema recaudatorio del Estado, llevada a cabo por la Administración por la correspondiente habilitación legal, en el ejercicio de su potestad autoorganizatoria, mediante las normas de rango reglamentario de que se ha hecho mención en los fundamentos precedentes (normas que han venido a modificar el sistema que, anteriormente, sólo estaba regulado, a su vez, por otras normas reglamentarias, entre ellas, principalmente, por el Decreto 3154/1968, Reglamento General de Recaudación, y el Decreto 3286/1969, Estatuto Orgánico de la Función Recaudatoria y del personal recaudador del Ministerio de Hacienda ). B) Además de que el Tribunal Constitucional ha declarado, en principio, que los preceptos reguladores de la responsabilidad patrimonial de la Administración por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos ( arts., ya comentados, 122 y 122 de la LEF, 40 de la LRJAE y 106.2 de la Constitución Española ) no abarcan la materia referente a la responsabilidad derivada de la actividad legislativa, es evidente, a efectos dialécticos, que, si, en este caso, no se está ante la presencia de una norma legal expropiatoria ni tampoco de una norma legal declarada inconstitucional (únicos supuestos en los que podría, según la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 11 de octubre de 1991 , plantearse, en abstracto, la responsabilidad del Estado-legislador), las posibles secuelas reparatorias imputadas, a través de la vía derivada y complementaria programada en los preceptos citados, de ningún modo tendrían viabilidad, pues ya se ha razonado no sólo que no existe «lesión» en el sentido técnico-jurídico estricto, sino también que no ha quedado demostrado, en autos, la existencia concreta delos daños y perjuicios ni los posibles elementos de juicio necesarios para fijar las bases de su potencial ejecución (ex post sententiá).

No hay méritos para hacer expresa condena en las costas.

Por lo expuesto, en nombre de S. M. el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

Que, desestimando el presente recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la representación procesal de don Arturo contra la desestimación presunta por silencio de la reclamación presentada, con fecha 30 de diciembre, ante el ministro de Economía y Ha- rienda para su elevación al Consejo de Ministros, en petición de que se le indemnizasen los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la reestructuración de los servicios recaudatorios del Estado, debemos confirmar y confirmamos dicho acuerdo presunto y declaramos su adecuación a Derecho. Sin costas.

ASI por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-José María Ruiz Jarabo Ferrán.- Emilio Pujalte Clariana.-Jaime Rouanet Moscardó.-Ángel Alfonso Llórente Calama.-Ricardo Enríquez Sancho.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, don Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.