STS, 3 de Noviembre de 1992
| Ponente | JAIME BARRIO IGLESIAS |
| ECLI | ES:TS:1992:17075 |
| Fecha de Resolución | 3 de Noviembre de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 3.533.-Sentencia de 3 de noviembre de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Multa por infracción urbanística.
NORMAS APLICADAS: Ley del Suelo, Texto Refundido de 9 de abril de 1976; Reglamento de Disciplina Urbanística de 23 de junio de 1978; Ley 4/1984, de 10 de febrero, de la Comunidad de Madrid .
DOCTRINA: El hecho de que se haya dado traslado del pliego de cargos al recurrente al mismo
tiempo que se le notifica el nombre del Instructor, acaso constituya una anomalía procedimental, en
tanto que no se otorgó expresamente un plazo para la posible recusación de dicho Instructor, pero
tal anomalía no debe ser considerada como omisión de un trámite esencial del procedimiento. Y
desde luego, no puede afirmarse que por ello se haya originado indefensión al litigante. La práctica
de una información reservada con carácter previo a la decisión de incoar un procedimiento
sancionador no es un trámite preceptivo sino tan sólo una posibilidad de la que puede hacer uso la
Administración cuando las circunstancias lo hagan aconsejable, a tenor del art. 134.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo.
En la villa de Madrid, a tres de noviembre de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Alcobendas, con la representación del Procurador don José Luis Herranz Moreno, bajo la dirección de Letrado, y siendo parte apelada don Augusto , representado por el Procurador don Domingo Goas Chao, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada el 14 de junio de 1990 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , en recurso sobre licencia de obras.
Es Ponente el Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Madrid, se han seguido los recursos acumulados núms. 731/1986 y 221/1987, promovidos ambos por don Augusto y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Alcobendas, sobre licencia de obras.
El Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 14 de junio de 1990 , con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Que estimando en parte el recurso contencioso- administrativointerpuesto en representación de don Augusto contra la resolución del Concejal-Delegado de Urbanismo e Industria del Ayuntamiento de Alcobendas de 2 de julio de 1986 por la que se impone al recurrente una multa de un 1.000.000 de pesetas por infracción urbanística consistente en habilitación del espacio dada cubierta en el chalet núm. NUM000 de la calle DIRECCION000 de El Soto NUM001 , en dicho término municipal, y estimando íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el mismo recurrente contra la providencia del Alcalde de fecha 12 de septiembre de 1986 apremiando el pago de la multa con un recargo total del 20 por 100 y contra la resolución de 10 de diciembre del mismo año desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra dicha providencia de apremio, debemos declarar y declaramos que las referidas resoluciones no son conformes a Derecho y que, en su lugar, debe imponerse al propietario una multa por importe de 20.510 pesetas, sin perjuicio del deber de la Administración de ordenar las obras de reposición necesarias para el restablecimiento de la legalidad urbanística en orden a impedir la persistencia del uso no autorizado, sin hacer pronunciamiento en materia de costas procesales."
La referida sentencia se basa en los siguientes Fundamentos de Derecho: "1.° Siendo obligado examinar primero la impugnación dirigida contra la resolución sancionatoria, pues la decisión que se adopte al respecto determinará la suerte del recurso dirigido contra la providencia de apremio para el cobro de la multa, debe señalarse que entre los argumentos invocados por el recurrente para solicitar la declaración de nulidad de aquella resolución sancionatoria existe un primer grupo relativo a diferentes defectos de procedimiento en que habría incurrido el Ayuntamiento demandado y que, según el recurrente, le habrían causado indefensión. Respecto de tales alegaciones conviene precisar, en primer lugar, que el hecho de que se haya dado traslado del pliego de cargos al recurrente al mismo tiempo que se le notifica el nombre del Instructor acaso constituya una anomalía procedi-mental, en tanto que no se otorgó expresamente un plazo para la posible recusación de dicho Instructor, pero tal anomalía no debe ser considerada como omisión de un trámite esencial del procedimiento y, desde luego, no puede afirmarse que se haya originado indefensión por este motivo al recurrente. Es indudable que el Sr. Augusto ha podido invocar a lo largo del procedimiento administrativo o de las presentes actuaciones cualquier posible causa de recusación y, sin embargo, no existe alegación alguna en este sentido. Menor trascendencia aún tienen otras supuestas irregularidades denunciadas por el recurrente, como la relativa a que el procedimiento sancionatorio no hubiere estado precedido de una "información reservada". Baste señalar a este respecto que, conforme al art. 134.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo , la práctica de una información reservada con carácter previo a la decisión de incoar un procedimiento sancionatorio no es un trámite preceptivo sino tan sólo una posibilidad de la que puede hacer uso la Administración cuando las circunstancias lo hagan aconsejable. 2.° Se alega en la demanda que el procedimiento sancionatorio no debió incoarse o, cuando menos, debió quedar sobreseído desde el momento en que fue presentada la solicitud de licencia. Con ello parece ignorarse, sin embargo, que la constatación de un acto de edificación o uso del suelo de carácter irregular debe dar origen a formas diferentes de reacción administrativa: De un lado, la encaminada a restablecer la legalidad urbanística, que concluirá con la demolición de las obras si el interesado no solicita la licencia dentro del plazo que al efecto se le habrá de otorgar (dos meses) o si las obras no resultan legalizables; de otra parte, la incoación del oportuno expediente sancionador. Por lo demás, los arts. 31.2 y 52 del Reglamento de Disciplina Urbanística no dejan lugar a dudas sobre la posibilidad y aun la necesidad de coexistencia de ambos procedimientos y sobre la compatibilidad y complementariedad de las medidas reparadoras y sanciones que en uno y otro expediente puedan acordarse. Lo anterior no significa que ambos tipos de actuación administrativa hayan de discurrir un paralelo y sin ningún punto de contacto. Por el contrario, nuestro Ordenamiento contempla expresamente la interconexión de ambos procedimientos (art. 51.2 ya citado, in fine). En concreto, la cuantía de la multa a imponer en el expediente sancionatorio no podrá determinarse hasta conocer si la obra realizada sin licencia es o no legalizable, conclusión esta que sólo se obtiene una vez terminado el expediente encaminado a restablecer la legalidad urbanística. Es cierto que, en el caso presente, la afirmación de que la obra no es legalizable aparece ya incorporada al propio escrito inicial de denuncia. Pero, al margen de esta inicial apreciación de los Servicios Técnicos, acaso precipitada y a la que, desde luego, no debe reconocerse otro valor que el mero informe, lo importante es que se requirió oportunamente al propietario para que solicitase licencia, conforme a lo establecido en el art. 184 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , y que dicha licencia fue denegada por resolución de fecha 7 de febrero de 1986, anterior, por tanto, a la resolución sancionatoria. Aunque no obra unido a las actuaciones el expediente relativo a la solicitud de licencia, puede darse por cierto lo alegado por el recurrente en el sentido de que no le fue debidamente notificada la resolución denegatoria de la licencia. Pero, sin perjuicio de la relevancia que esta falta de notificación en forma puede tener en orden a un eventual recurso contra aquella denegación de licencia, es indudable que no puede alegarse su desconocimiento a efectos del expediente sancionador que aquí nos interesa pues, como ya se ha visto, tanto la propuesta de resolución como el propio acuerdo sancionatorio impugnado recogen expresamente el hecho de que la licencia había resultado denegada por Decreto núm. 989, de fecha 7 de febrero de 1986. 3.° En cuanto a la alegada falta de actividad probatoria en el expediente administrativo hay que decir que no puede verse en ello una causa determinante de indefensión cuando elrecurrente ha tenido ocasión de proponer prueba en el curso de las presentes actuaciones, y efectivamente la propuso, si bien no para intentar desvirtuar el hecho básico objeto de imputación (habilitación del espacio bajo cubierta en el chalet de su propiedad) sino en relación con cuestiones de procedimiento o con aspectos accidentales respecto de aquella cuestión principal. En relación con esta supuesta falta de pruebas afirma el recurrente que la denuncia se practicó sobre una mera presunción. Sin embargo, es lo cierto que la denuncia inicial se sustenta sobre una observación directa de los hechos por parte de la Inspectora de Obras, cuyo escrito comienza por afirmar que "prestando sus servicios de vigilancia por la DIRECCION000 , Soto NUM001 chalet núm. NUM000 , observó la existencia de una obra consistente en habilitación hueco bajo cubierta (sin terminar)". El significado de la expresión "habilitación de hueco bajo cubierta" queda claramente establecido tanto en la propuesta de resolución como en el propio acuerdo sancionatorio, de los cuales se desprende que los hechos imputados al recurrente consisten en el aumento del volumen útil de la vivienda mediante la realización de obras, sin la oportuna licencia, para obtener un aprovechamiento habitable en el espacio comprendido entre el forjado y la cubierta del edificio. 4.° Se cuestiona también en la demanda la cuantía de la multa impuesta, y ello sobre la base de afirmar que no constan las valoraciones y criterios tomados como base para su determinación, y que según las normas aplicables habrá de resultar, en todo caso, una multa de cuantía muy inferior. Según la resolución impugnada, la multa de 1.000.000 de pesetas resulta de aplicar las reglas contenidas en los arts. 80 y 62.1 del Reglamento de Disciplina Urbanística a la valoración económica llevada a cabo por los Servicios Técnicos Municipales. Pues bien, además de no figurar en el expediente el informe técnico mencionado en la resolución sancionatoria, las explicaciones contenidas en la contestación a la demanda conducen a la conclusión de que no han sido correctamente aplicadas las reglas contenidas en los preceptos que el propio Ayuntamiento invoca. Es cierto que, para evitar que la infracción urbanística pueda generar un beneficio económico al infractor pese a la sanción impuesta conforme a las reglas que determinan la cuantía de las multas, los arts. 231 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 62 del Reglamento de Disciplina , autorizan a elevar dicha cuantía hasta el importe de aquel beneficio. Ahora bien, según el precepto reglamentario citado, tal elevación procederá "cuando la suma de la sanción impuesta y del coste de las actuaciones de reposición de los bienes y situaciones a su primitivo estado arrojase una cifra inferior a dicho beneficio...". Pues bien, los razonamientos contenidos en la resolución sancionatoria y en el escrito de contestación a la demanda ponen de manifiesto que la Administración ha actuado en este caso de un modo muy distinto al que hubiera sido procedente. De un lado, porque no se especifica el valor estimado de las obras realizadas que es el que debe tomarse como base para la cuantificación inicial de la multa, sino que desde un primer momento el Ayuntamiento ha tomado como referencia el valor estimado del beneficio resultante de tales obras. Y en segundo lugar, porque la estimación del beneficio resultante se ha realizado de forma incorrecta. En efecto, la resolución sancionatoria se limita a dejar a salvo la posibilidad de adoptar las medidas necesarias para impedir la persistencia del uso pretendido con las obras de reposición, ni especifica en qué habrán de consistir, ni realiza, por tanto, una estimación del coste de tales obras. De este modo se ha cuantificado el beneficio resultante para el infractor sin deducir el coste de las obras de reposición, lo que contraviene lo dispuesto en el citado art. 62 del Reglamento. Por último, y en manifiesta incongruencia con su propia estimación del beneficio resultante, fijado en 1.664.790 pesetas según la contestación a la demanda, el Ayuntamiento demandado no eleva la cuantía de la multa hasta aquella cantidad sino que establece como sanción, sin razón alguna que lo justifique, una multa de 1.000.000 de pesetas. 5.° A falta de otra valoración en el expediente, resulta obligado aceptar como importe de las obras no autorizadas el consignado en el presupuesto que acompañó el recurrente con su solicitud de licencia, y que asciende a la cantidad total de 136.735 pesetas. No constando la concurrencia de circunstancias agravantes o atenuantes de la responsabilidad procede aplicar sobre aquella cuantía el tipo previsto en el art. 80 del Reglamento de Disciplina del (10 al 20) en su grado medio (15 por 100), de donde resulta una multa de 20.510 pesetas. La elevación de la multa hasta el importe del beneficio que habría podido obtener el infractor no resulta viable por la razón, ya expuesta, de que no existen los datos necesarios para cuantificar tal beneficio. Sin perjuicio de ello, persiste para el Ayuntamiento el inexcusable deber de ordenar cuantas medidas y obras sean necesarias para impedir el aprovechamiento no autorizado. El hecho de que la Administración no haya actuado con la debida diligencia en este punto es causa de que no pueda practicarse elevación alguna en la cuantía de la multa, mas ello no debe traducirse en una nueva dilación o incumplimiento de la Administración, sino que, por el contrario, debe provocar una pronta iniciativa municipal para el restablecimiento de la legalidad urbanística ( art. 29.4 del Reglamento de Disciplina Urbanística ). 6.° Las anteriores consideraciones en cuanto a la resolución sancionatoria traen como consecuencia la procedente estimación del recurso respecto de la providencia de apremio dictada por el Alcalde para el cobro de la multa, dado que si la multa impuesta resulta excesiva no puede considerarse conforme a Derecho la actuación administrativa subsiguiente encaminada a obtener su cobro con un recargo, además, del 20 por 100. Por todo ello, el presente recurso debe ser objeto de un pronunciamiento parcialmente estimatorio, sin que se aprecien razones para imponer las costas a ninguna de las partes en litigio, de conformidad con lo dispuesto en el art. 131 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción."
Contra dicha sentencia la parte demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitidoen ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 22 de octubre de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
Los de la sentencia apelada, que sustancialmente se aceptan, y además:
Las alegaciones del apelante Ayuntamiento de Alcobendas en apoyo de su actual pretensión de revocación de la sentencia de instancia y desestimación de los recursos contencioso- administrativos formulados por don Augusto se centran en dos cuestiones, ninguna de las cuales puede ser resuelta favorablemente para sus intereses, razón por la que dicha sentencia ha de ser confirmada, ya que a esta decisión conduce: Por una parte, el que en modo alguno pueda afirmarse que la Sala de Madrid haya procedido incongruentemente al pronunciarla, incumpliendo las prescripciones del art. 43.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por cuanto la discrepancia del actor con la valoración del beneficio obtenido como consecuencia de la infracción urbanística y con la cuantía de la multa impuesta fue una constante en toda la actividad impugnatoria desplegada por el mismo, tanto en vía administrativa, con ocasión de alegar contra la propuesta de resolución y de recurrir en reposición, como en la vía judicial, al formular los escritos de demanda y conclusiones, sin que la reducción de la multa efectuada por la sentencia apelada pueda tacharse de incongruente, puesto que, evidentemente, la petición de lo más, dejarla sin efecto, lleva implícita la solicitud de lo menos, reducir su cuantía. Y por otra parte, la total falta de prueba acerca del beneficio económico obtenido con la actividad ilegal y del coste de las actuaciones de reposición de los bienes y situaciones a su primitivo estado, prueba que incumbía a la Administración y acerca de la cual no existe más que una referencia en la resolución sancionadora, sin que en expediente aparezca el informe de los Servicios Técnicos Municipales a que se remite, razón por la que era patente la ausencia absoluta de los datos necesarios para la correcta aplicación de lo dispuesto en el art. 231 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976 , tal como ha sido objeto de desarrollo en el art. 62 del Reglamento de Disciplina Urbanística de 23 de junio de 1978 , reproducido en el art. 46 de la Ley 4/1984, de 10 de febrero, sobre Medidas de Disciplina Urbanística, de la Comunidad de Madrid , y razón por la que ante ello resultase procedente una sanción derivada de la pura aplicación del art. 80 de dicho Reglamento, calculando su cuantía según el tipo medio porcentual en él dispuesto, ante la inexistencia de circunstancias agravantes o atenuantes, sobre la única valoración existente, que era la de las obras efectuadas aceptada por el infractor.
No es de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de la imposición de costas prevista para en su caso en el art. 131 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Alcobendas contra la sentencia dictada el 14 de junio de 1990 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en los acumulados autos núms. 731/1986 y 221/1987 y, en consecuencia, confirmamos la misma en todos sus extremos; sin hacer expresa imposición de las costas causadas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.- Carlos Antonio .-Jaime Barrio Iglesias.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias, de lo que como Secretaria certifico, María Fernández.-Rubricado.
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