STS, 3 de Enero de 1992
| Ponente | JAIME BARRIO IGLESIAS |
| ECLI | ES:TS:1992:16911 |
| Fecha de Resolución | 3 de Enero de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 19.-Sentencia de 3 de enero de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Proceso contencioso-administrativo. Inadmisibilidad. Extemporaneidad.
NORMAS APLICADAS: Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales, de 28 de noviembre de 1986 .
DOCTRINA: En una correcta interpretación del régimen impugnatorio establecido en el art. 65 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, desarrollado en el art. 215 del Reglamento de 28 de noviembre de 1986 ,
la Administración del Estado, o de la Comunidad Autónoma, a la recepción de la comunicación del acto o, en su caso, de la ampliación que hubiese solicitado, puede optar por impugnarlo directamente en el plazo de dos meses ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, o requerir a la entidad local para que lo anule. Mas también en este caso el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo es el de dos meses, que se inicia a partir del vencimiento del plazo señalado en el requerimiento o de la recepción de la comunicación rechazándolo, es decir, producido el silencio en un caso o producido acto expreso en el otro, particularidad de la que se desprende la gran importancia del señalamiento de plazo en el requerimiento y que hace erigir al mismo en elemento esencial, con la consecuencia de invalidarlo su no consignación, ya que su falta impide, por una parte, la producción del silencio y, por otra, la inexistencia de un dies a quo para el cómputo del plazo establecido para recurrir en vía contencioso-administrativa, sin que este inconveniente pueda obviarse con la aplicación del plazo de un año para impugnar en los casos de desestimación del recurso de reposición, puesto que, en primer lugar, el requerimiento no es propiamente un recurso de reposición y, en segundo término, la falta de señalamiento de un plazo para atenderlo o rechazarlo impide la producción del silencio, cosa que no ocurre con la reposición. Razones que en este caso obligaban a la Administración, al no haber consignado plazo en su requerimiento, a impugnar los actos conforme a la primera opción de las ofrecidas legal y reglamentariamente.
En la villa de Madrid, a tres de enero de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso de apelación interpuesto por la Administración General del Estado, y en su nombre por el Abogado del Estado; y, siendo parte apelada el Ayuntamiento de El Viso del Alcor, representado por la Procuradora doña Rosina Montes Agustí, bajo la dirección de Letrado; y, estando promovido contra la sentencia dictada el 25 de enero de 1990, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en recurso sobre sanción urbanística. Es Ponente el Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Sevilla, se ha seguido el recurso núm. 3.033/1987, promovido por la Administración General del Estado, y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de El Viso del Alcor, sobre sanción urbanística.
El Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, dictó sentencia con fecha 25 de enero de 1990 , con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Que debemos declarar y declaramos inadmisible el presente recurso contencioso- administrativo presentado por la Administración pública estatal contra las resoluciones del Ayuntamiento de El Viso del Alcor adoptamos los días 31 de mayo y 14 de abril de 1987. Sin costas».
La referida sentencia se basa en los siguientes fundamentos de derecho: "Primero: El presente recurso se interpone contra las resoluciones del Ayuntamiento de El Viso del Alcor adoptadas los días 31 de marzo y 14 de abril de 1987, sobre sanciones en materia urbanística. La materia, pues, objeto del presente como el propio Sr. Abogado del Estado señala es referente a urbanismo. Dispone el art. 65.1 de la Ley reguladora de Bases del Régimen Local que "cuando la Administración del Estado o la de las Comunidades Autónomas considere, en el ámbito de sus respectivas competencias, que un acto o acuerdo de alguna entidad local infringe el Ordenamiento jurídico, podrá requerirla, invocando expresamente el presente articulo, para que anule dicho acto o acuerdo"; de donde se desprende que requisito indispensable en la actuación administrativa tendente a dicho fin es el que se actúe en el ámbito de su competencia. El art. 148.1.3.° de la Constitución Española establece que "las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias:... 3. Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda"; la Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, en su art. 13.8 dice que "la Comunidad Autónoma de Andalucía tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:... 8. Política territorial: Ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda". De donde resulta que en materia de urbanismo, materia que es objeto del presente, la competencia exclusiva le viene atribuida a la Comunidad Autónoma andaluza. Segundo: El art. 26 del Reglamento de organización, funcionamiento y Régimen Local establece que el requerimiento se formulará en el plazo de quince días hábiles a partir de la recepción de la comunicación del acto o acuerdo, si bien en el caso de haber solicitado ampliación de la información, quedará interrumpido el cómputo del plazo, que se reanudará a partir de la recepción de la documentación interesada. Consta que al menos desde el 6 de mayo de 1987 el Excmo. Sr. Gobernador Civil tenía conocimiento de los acuerdos impugnados, solicitando ampliación e informes al alcalde presidente del Ayuntamiento de El Viso del Alcor en 12 de mayo de 1987, recibiendo la contestación sobre la ampliación solicitada de los Decretos núms. 190, 200 y 220, el 26 de mayo de 1987 y de los núms. 192 y 198, el 28 de mayo de 1987 , efectuándose el requerimiento el 27 de junio de 1987, de donde resulta que respecto de aquellos decretos el plazo de quince días establecido había transcurrido en exceso resultando el requerimiento extemporáneo; respecto de los decretos 185, 186, 191, 193, 194, 195 y 197, consta el informe del Ayuntamiento de El Viso del Alcor, con fecha 27 de mayo de 1987, si bien no consta la recepción por parte del Gobierno Civil, por lo que habrá de estar a lo afirmado por éste de haberlo recepcionado el 15 de junio. Tercero: A partir del día 15 de junio de 1987, la Administración del Estado conforme al art. 65.3 de la Ley de Bases de Régimen Local y 215.4.º y 5.° del Reglamento antes citado o bien podía requerir al Ayuntamiento para que anulara dichos decretos fijándole plazo al efecto y transcurrido éste acudir a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en el plazo de dos meses, o bien impugnar aquello directamente en el plazo de dos meses desde la recepción de la ampliación. La Administración estatal, no se somete a los estrictos términos estipulados y si bien efectúa un requerimiento omite plazo alguno, plazo que a la luz de las normas citadas se muestra como sustancial y tres meses y ocho días después impugna aquéllos ante esta Jurisdicción alegando que no existe extemporaneidad puesto que al omitir plazo en el requerimiento entra en juego la figura del silencio administrativo, y por tanto el recurso es temporáneo al haberse interpuesto dentro del año. Tesis ésta que no puede ser compartida, pues si alguna duda pudiera existir ésta parece despejada tras la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 214/1989, de 21 de diciembre , que entre otras cosas afirma "no se pone en cuestión ya, que los arts. 65 y 66 de la Ley reguladora de Bases del Régimen Local presentan una incuestionable dimensión jurídico-procesal", "no se trata, en realidad, de un control de los actos y acuerdos locales por la Administración estatal o autonómica, sino de la regulación de la legitimación precisa para la impugnación de los mismos ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa", no puede olvidarse que tales declaraciones se realizan sin perder de vista el resbaladizo tema de la conjugación de la autonomía municipal y el control de sus actos; pero lo que aquí nos interesa resaltar en base al objeto que nos ocupa a la luz de la normativa aplicable y desde la dimensión ofrecida por el Tribunal Constitucional, es sobre todo que a través de dicha regulación legal se habilita o, mejor, legitima al Estado, y en su caso a la Comunidad Autónoma, para poder recurrir los acuerdos municipales, esto es, para ser un simple recurrente, si bien arbitrando a su favor una prerrogativa que se plasma procesalmente, prerrogativa ésta que se traduce en poder impugnar los actos o acuerdos de la entidad local ante esta Jurisdicción bien directamente en los dos meses siguientes al día de la recepción de la comunicación del acto o acuerdo, o transcurrido dos meses desde el vencimiento del plazo del requerimiento, no existe, pues, prevista una tercera vía y en base a la naturaleza y carácter de la citada prerrogativa debe ser interpretada restrictivamente, sin poder ser aplicada a supuestos distintos ni poder aplicársele la regulación establecida con carácter general, y no cabe, por consiguiente, equiparar el requerimiento con el recurso de reposición, ni aplicar la figura del silencio administrativo que responde a una exigencia procedimental distinta a la aquí contemplada. Por tanto, lainterpretación de las normas reguladoras para la impugnación jurisdiccional de los actos o acuerdos de las entidades locales por la Administración del Estado o por las Comunidades Autónomas, ha de ser estricta y ajustada a sus propios términos, y establecidos dos cauces para dicha finalidad necesariamente la impugnación ante esta Jurisdicción habrá de hacerse por uno o por otro, de ahí que en el caso de elegir aquél que exige el previo requerimiento éste deberá reunir los requisitos exigidos legalmente entre ellos el plazo, el cual es esencial, en el primer supuesto contemplado en el núm. 4 del art. 215 del Reglamento meritado , para el inicio del cómputo de los dos meses para interponer el recurso contencioso-administrativo, por tanto si no se señaló el plazo, como sucede en el supuesto de autos, ha de entenderse que al faltar un requisito esencial en el requerimiento se ha de tener como no realizado, no quedando más posibilidad que la impugnación directa, art. 215.5, en el plazo de dos meses, y al haber transcurrido este exceso se debe tener por extemporáneo el recurso contencioso-administrativo interpuesto. De todo lo anterior se deriva la inadmisibilidad del presente, lo cual impide entrar sobre el fondo, si bien el propio Excmo. Ayuntamiento de El Viso del Alcor en la contestación a la demanda parece plegarse a las pretensiones actuadas, reconociendo implícitamente su irregular proceder, y da a entender no haber procedido conforme al art. 184 de la Ley Jurisdiccional y "requerir la legalización más adelante, cosa que luego el propio recurso contencioso ha paralizado de hecho". Cuarto: No se aprecia mala fe ni temeridad que conllevaría la condena en costas».
Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, 19 habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 20 de diciembre de 1991, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
Los de la sentencia apelada, que sustancialmente se aceptan, y además:
Sin poner objeción alguna a los razonamientos de la Sala de instancia en los dos primeros fundamentos de derecho de su sentencia y aceptándolos por ello implícitamente, sin tener en cuenta que los mismos también conducían a la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo, total en un caso y parcial en otro, el Abogado del Estado apelante reduce su escrito de alegaciones a mantener su tesis de que la falta de consignación de plazo en el requerimiento para que la coorporación local anule el acto nace entrar en juego la doctrina del silencio administrativo y, por tanto, el plazo de un año para interponer el recurso contencioso-administrativo, contando a partir del requerimiento. No es ello así en una correcta interpretación del régimen impugnatorio establecido en el art. 65 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local , y desarrollado en el art. 215 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre , razón por la que la apelación ha de ser desestimada a mayor abundamiento. En efecto, conforme a lo dispuesto en los expresados artículos, la Administración del Estado, o la de la Comunidad Autónoma, a la recepción de la comunicación del acto o, en su caso, de la ampliación que hubiere solicitado, puede optar entre impugnarlo directamente en el plazo de dos meses ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, o requerir a la entidad local para que lo anule. Pues bien, en este segundo supuesto el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo, también de dos meses, se inicia a partir del vencimiento del plazo señalado en el requerimiento dirigido a la entidad local o de la recepción de la comunicación de la misma rechazando el requerimiento, es decir, producido el silencio en un caso o producido acto expreso en el otro, particularidad de la que se desprende la gran importancia del señalamiento de plazo en el requerimiento y que hace erigir al mismo en elemento esencial de él, con la consciencia de invalidarlo su no consignación, toda vez que su falta impide, por una parte, la producción del silencio y por otra, la inexistencia de un dies a quo para el cómputo del plazo establecido para recurrir en vía Contencioso-Administrativa. Sin que este inconveniente pueda obviarse con la aplicación del plazo de un año para impugnar en los casos de desestimación presunta del recurso de reposición, tal como la representación del Estado pretende, puesto que, en primer lugar, el requerimiento no es propiamente un recurso de reposición y, en segundo término, la falta de señalamiento de un plazo para atenderlo o rechazarlo impide la producción del silencio, cosa que no ocurre en la reposición. Razones que obligaban a la Administración del Estado en este caso, por no haber consignado plazo alguno en su requerimiento, a impugnar los actos del Ayuntamiento de El Viso del Alcor conforme a la primera opción de las ofrecidas legal y reglamentariamente, y que al no haber procedido así hacen a su recurso totalmente extemporáneo y, por consiguiente, inadmisible, tal como lo entendió la Sala de instancia.
No es de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de la imposición de costas prevista para en su caso en el art. 131 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .FALLAMOS:
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado contra la Sentencia dictada el 25 de enero de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en los autos núm. 3033/1987 y, en consecuencia, confirmamos la misma en todos sus extremos; sin hacer expresa imposición de las costas causadas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Jaime Barrio Iglesias.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias, de lo que como Secretaria certifico.
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