STS, 14 de Julio de 1992
| Ponente | MARIANO DE ORO PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:1992:15333 |
| Fecha de Resolución | 14 de Julio de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.535.-Sentencia de 14 de julio de 1992
PONENTE: Excmo. Sr don Mariano de Oro Pulido López.
PROCEDIMIENTO: Ordinario.
MATERIA:
Obra en finca.
NORMAS APLICADAS: Arts. 181 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de . 1976 y 10 del Reglamento de Disciplina Urbanística .
DOCTRINA: La intervención de la Administración en orden a la realización de obras de ejecución
necesarias para mantener a un edificio en condiciones de seguridad no puede condicionarse a la
mera alegación de la indeterminación de la propiedad.
En la villa de Madrid, a catorce de julio de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Procurador don Samuel Martínez de Lecea Ruiz, en nombre y representación de la DIRECCION000 de Madrid, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid, representada por el Procurador don Eduardo Morales Price, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la Sentencia dictada en 16 de mayo de 1990, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , en recurso sobre obras en finca.
Antecedentes de hecho
Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso núm. 1/1989, promovido por la DIRECCION000 de esta capital, y en el que ha sido parte demandada la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid, sobre realización de determinadas medidas de seguridad y obras de reparación en el citado edificio.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 16 de mayo de 1990, con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto en representación de DIRECCION000 de Madrid, contra las resoluciones de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid de 20 de febrero y 14 de marzo de 1989, desestimatorias de sendos recursos de reposición interpuesto contra las resoluciones de la propia Gerencia de 19 de septiembre de 1988, en la que se ordena a los propietarios la realización de determinadas medidas de seguridad y obras de reparación en el citado edificio, y de 24 de octubre de 1988, en la que se acuerda la ejecución subsidiaria de tales obras requiriendo a los propietarios el ingreso cautelar de la cantidad de 3.500.000 ptas., por ser conforme a Derecho las referidas resoluciones, sin hacer pronunciamiento en materia de costas procesales.»
El anterior fallo se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: "1.° A fin de centrar desde ahora las cuestiones objeto de debate, resulta obligado destacar que, pese al considerable número de actuaciones administrativas y escritos de alegaciones de que hay constancia en el expediente, la presente impugnación se dirige únicamente contra las Resoluciones de la Gerencia Municipal de Urbanismo de 19 de septiembre de 1988 (confirmada en reposición, el 20 de febrero de 1989) y de 24 de octubre de 1988 (confirmada en reposición, el 14 de marzo de 1989). Ambos grupos de resoluciones constituyen sendas manifestaciones del elenco de potestades que tiene atribuidas la Administración Municipal, en orden a velar por la seguridad y buen estado de conservación de las edificaciones. Así, mientras la Resolución, de 19 de septiembre de 1988, confirmada por la de 20 de febrero de 1989, ordena a la Comunidad de Propietarios la ejecución de determinadas obras en el edificio, estableciendo al efecto plazos diferentes para la realización de medidas de seguridad (cinco días) y de obras de reparación (un mes), la Resolución de 24 de octubre de 1988, confirmada en reposición el 7 de marzo de 1989, ordena la ejecución subsidiaria con carácter urgente de determinadas medidas de seguridad previamente ordenadas y no ejecutadas por la propiedad. 2.° En cuanto a la primera de las resoluciones impugnadas, aduce la comunidad de propietarios recurrente que la misma es disconforme a derecho, si bien sólo en lo relativo a la orden de construir un nuevo muro de cerramiento de los aseos situados en el patio del inmueble. Partiendo del hecho de que la necesidad de construir un nuevo muro surge como consecuencia de la declaración de ruina inminente y subsiguiente orden demolición del edificio colindante, se alega en la demanda que la titularidad del citado muro está aún por determinar y que, por tanto, no puede imponerse la obligación de reconstruirlo a persona o personas determinadas sin que previamente haya sido dilucidada aquella titularidad, cuestión ésta sobre la que no puede pronunciarse la autoridad municipal por carecer de competencia para ello. No le falta razón a la comunidad recurrente cuando señala que la Administración carece de atribuciones para resolver una cuestión de titularidad dominical. Sin embargo, el hecho de que la resolución de la Gerencia Municipal, de 20 de febrero de 1989 (desestimatoria del recurso de reposición) haga referencia, en términos ciertamente no muy afortunados, a cuestiones tales como la titularidad del muro y la existencia, y eventual extinción de un derecho de servidumbre, no implica por sí mismo que la Administración se ha excedido de sus normales atribuciones invadiendo las que corresponden a la Jurisdicción Civil, ni determina, en consecuencia, que sus resoluciones deban ser anuladas por este motivo. En efecto, sentado ya que la Administración no puede entrar a resolver cuestiones de propiedad, es indudable que para el ejercicio de sus atribuciones en materia urbanística la autoridad municipal debe tomar como dadas las situaciones de hecho y las apariencias de titularidad existentes a fin de residenciar en personas determinadas los requerimientos que procedan, conforme a los arts. 181 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 10 del Reglamento de Disciplina Urbanística , en orden al buen estado de conservación y a la seguridad de las edificaciones. Es claro que la actuación administrativa en este campo se entiende sin perjuicio de las cuestiones de titularidad que puedan entablarse ante la Jurisdicción Civil, cuyas resoluciones podrán determinar, en su caso, un cambio de destinatario en los requerimientos de la Administración o, incluso, una acción de repetición entre particulares cuando aquellos requerimientos se hubieren dirigido y hubieren sido atendidos por quien luego resultare no ser el propietario. De este modo, la actuación administrativa debe ser considerada conforme a Derecho siempre que el requerimiento aparezca dirigido contra persona o entidad que reúna aquella "apariencia de titularidad". Pues bien, esto precisamente sucede en el caso presente dado que en el patio del edificio de la comunidad requerida existe una dependencia de servicios directamente adosada sobre el muro, lo que permite presumir, con fundamento en el art. 573, apartado 4, y párrafo último del Código Civil , que dicho muro es propiedad de la comunidad recurrente. Para enervar o paralizar la acción administrativa basada en aquella razonable apariencia y presunción de titularidad no puede considerarse bastante la mera alegación de que la propiedad del muro está por determinar, más aún cuando no hay constancia de que se hubiere entablado siquiera el correspondiente litigio ante la Jurisdicción Civil. De admitirse el argumento dado por la recurrente, cualquier propietario podría eludir indefinidamente sus obligaciones con sólo repetir la misma alegación cada vez que la Administración lo requiera para que realice obras de conservación o para que adopte medidas de seguridad en el edificio. Por todo ello, y no existiendo otros motivos de impugnación respecto de este primer requerimiento, resulta procedente desestimar el recurso dirigido contra la Resolución que lo contiene, dictada con fecha 19 de septiembre de 1988, y confirmada el 20 de febrero de 1989. 3.° En cuanto a la segunda de las resoluciones impugnadas, dictada el 24 de octubre de 1988, y confirmada en reposición el 14 de marzo de 1989, ya se ha visto que constituye una derivación o consecuencia de la examinada en el apartado anterior. Si anteriormente se había ordenado a la comunidad recurrente la realización de obras de conservación y la adopción de medidas de seguridad, la Resolución de octubre de 1988, no hace sino ordenar la ejecución sustitutoria de medidas de seguridad que los propietarios no habían realizado y que se consideran urgentes, requiriendo al propio tiempo el ingreso cautelar del importe estimado de las mismas. Dado que el primer requerimiento, según hemos visto, sólo se cuestionaba en lo referente a la reconstrucción del muro, resulta contradictorio que la parte actora no circunscriba a este mismo aspecto la impugnación que dirige contra la orden de ejecución sustitutoria y el requerimiento de ingreso cautelar. En todo caso, visto ya que el requerimiento para la ejecución de obras y medidas de seguridad, incluido el extremo relativo a la reconstrucción del muro, es conforme a Derecho,también debe considerarse conforme a Derecho la decisión de llevar a cabo en ejecución sustitutoria, por razones de urgencia, determinadas medidas de seguridad comprendidas en aquel requerimiento y no realizadas por los propietarios. Podría objetarse que, aun habiendo requerido al propietario para que realice las obras, la Administración no puede ordenar directamente la ejecución sustitutoria una vez transcurrido el plazo de requerimiento, pues, conforme al art. 10.2.º del Reglamento de Disciplina Urbanística , debe previamente tramitar y resolver un expediente sancionador en el que, además de imponer la multa que proceda, se conceda al propietario un nuevo plazo para la ejecución de las obras. Sin embargo, debe tenerse presente que la orden de ejecución sustitutoria aquí recurrida no se refiere a la generalidad de las "obras de reparación y conservación" ordenadas en aquel requerimiento sino, tan sólo, a determinadas "medidas de seguridad", cuya realización se considera de urgencia. Siendo ello así, no resulta exigible la previa tramitación de expediente sancionador y puede acordarse directamente la ejecución sustitutoria, conforme al art. 26.2.° del citado reglamento. 4.° En virtud de todo lo expuesto, es procedente desestimar íntegramente el presente recurso, sin que se aprecien razones para imponer las costas procesales a alguna de las partes, de conformidad con lo previsto en el art. 131 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción.»
Contra dicha sentencia la DIRECCION000 , interpuso recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 2 de julio de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.
En la tramitación de este proceso se han observado las prescripciones legales y ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr don Mariano de Oro Pulido López.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan sustancialmente los de la sentencia apelada y
Se impugnan en estos autos las resoluciones de la Gerencia Municipal de Urbanismo de Madrid por las que se ordena a la DIRECCION000 -ahora apelante- la realización de una determinada medida de seguridad -construcción de un muro de cerramiento- así como la posterior orden de ejecución subsidiaria ante el incumplimiento de aquella primera resolución.
La facultad del Ayuntamiento -y, en su caso, del órgano urbanístico creado al efecto por aquél- para ordenar la ejecución de obras necesarias para mantener los edificios en condiciones de seguridad, está reconocida en el art. 181 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y desarrollada en el art. 10 del Reglamento de Disciplina Urbanística , y ello, sin duda, con la finalidad de evitar riesgos a personas y cosas. En este marco debe ser analizada la orden de ejecución aquí recurrida, en cuya impugnación no se cuestiona la habilitación de la Administración Municipal para ordenar la realización de la referida medida de seguridad, sino la propiedad del muro de cerramiento, y consecuentemente, el sujeto responsable de su ejecución.
La sentencia de instancia, reconociendo que la Administración no puede resolver cuestiones de propiedad, admite, sin embargo, que para el ejercicio de sus atribuciones en materia urbanística debe partir de las situaciones de hecho y de las apariencias de titularidad existentes a fin de residenciar en personas determinadas los requerimientos que procedan, conforme a los citados arts. 181 de la Ley del Suelo y 10 del Reglamento de Disciplina Urbanística , de suerte que dicha actuación será conforme a Derecho siempre que el requerimiento se dirija contra la persona que reúna aquella "apariencia de titularidad», sin perjuicio de las cuestiones de propiedad que puedan entablarse ante la jurisdicción civil. En el supuesto litigioso y dado que en el patio del edificio de la comunidad recurrente existe una dependencia directamente adosada sobre el muro litigioso, la sentencia apelada llega a la conclusión de que el mismo es propiedad de la comunidad ahora apelante, y ello en base a lo dispuesto en el art. 573, apartado 4 y párrafo último del Código Civil .
La comunidad apelante insiste en esta segunda instancia en que el cuestionado muro de cerramiento no es de su propiedad, sino de un tercero, el propietario de la DIRECCION000 , y que, en todo caso, al tratarse de una propiedad dudosa, no cabe actuación administrativa alguna hasta tanto no se dilucide aquélla por vía civil. Estos argumentos han sido ya debidamente rechazados por la Sala de Instancia, por lo que es suficiente en estos momentos recordar que la intervención de la Administración en orden a la realización de obras de ejecución necesarias para mantener a un edificio en condiciones de seguridad no puede condicionarse a la mera alegación de la indeterminación de la propiedad, siempre que aquella actuación esté fundamentada en una apariencia y presunción de titularidad, máxime si, como ocurreen el presente caso, ni siquiera consta el ejercicio de la pertinente acción ante la jurisdicción civil para determinar la titularidad del tan cuestionado muro. En el supuesto litigioso, como se resalta en la sentencia apelada, existe un signo exterior -el previsto en el núm. 4 del art. 573 del Código Civil - contrario a la servidumbre de medianerías y favorable al dominio exclusivo del muro, y aunque tal cuestión pertenece al ámbito del derecho privado, su extensión al orden administrativo se realiza con el limitado alcance de prejudicialidad permitido en el art. 10.1.º de la Ley Orgánica del Poder Judicial y art. 4.° de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y a los solos efectos de enjuiciar una actuación de la Administración por razones de seguridad autorizada en los arts. 181 de la Ley del Suelo y 10 del Reglamento de Disciplina Urbanística, y por tanto, sin perjuicio de que aquella cuestión no administrativa pueda ser revisada por la jurisdicción correspondiente -art. 4.º.2.º de la Ley Jurisdiccional -.
Procedente será, por consecuencia, la desestimación del presente recurso de apelación, sin que en aplicación de los criterios establecidos en el art. 131 de la Ley Jurisdiccional exista base suficiente para una expresa imposición de costas.
Vistos los artículos que se citan y los demás de general aplicación.
Que con desestimación del recurso de apelación deducido por el Procurador don Samuel Martínez de Lecea Ruiz, en nombre y representación de la DIRECCION000 de Madrid, contra la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 16 de mayo de 1990 , dictada en los autos -núm. 1 de 1989- de los que dimana el presente rollo, debemos confirmar y confirmamos la indicada sentencia, sin hacer especial declaración en cuanto a costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Mariano de Oro Pulido López.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr don Mariano de Oro Pulido López, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario, certifico.-María Fernández.-Rubricado.
