STS, 8 de Mayo de 1992
| Ponente | MIGUEL PASTOR LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:1992:12011 |
| Fecha de Resolución | 8 de Mayo de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.546.-Sentencia de 8 de mayo de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Miguel Pastor López.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Aprobación Plan General de Ordenación Urbana de Motrico (Guipúzcoa).
Clasificación de terrenos litigiosos como no urbanizables, frente a la clasificación anterior como
suelo urbano, ius variandi de la Administración.
NORMAS APLICADAS: Art. 78 de la Ley del Suelo. Art. 21 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico. Arts. 3.°, 47, 48 y 49 de la Ley del Suelo .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 1981, 24 de febrero de 1984, 6 de febrero y 3 de abril de 1990.
DOCTRINA: Del cómputo de pruebas practicadas no se desprende que deba necesariamente
considerarse el terreno litigioso como suelo urbano. En consecuencia la Administración al aprobar
definitivamente el Plan general se limita a ejercitar la potestad innovadora o ius variandi que le corresponde conforme a la Ley del Suelo , facultad que es inherente a la función reglamentaría y planificadora, en cuanto la misma es dinámica y debe adaptarse a las exigencias cambiantes de la realidad, aun partiendo del principio de vigencia indefinida de los planes urbanísticos que consagra el art. 45 de la Ley del Suelo .
En la villa de Madrid, a ocho de mayo de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso de apelación interpuesto por doña Daniela , doña Rosa , doña Clara , doña María , doña María Teresa , don Domingo , doña Luz , don Bruno , doña Carina y don Alberto , representados por el Procurador don Luis Pulgar Arroyo y dirigidos por Letrado; siendo partes apeladas la Diputación Foral de Guipúzcoa, representada por el Procurador señor Suárez Migoyo y dirigida por Letrado, y el Ayuntamiento de Motrico, representado por el Procurador don Santos de Gandarillas Carmona y defendido por Abogado; y estando promovido contra la Sentencia dictada en 24 de mayo de 1990, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra (sede en Pamploma); en recurso sobre aprobación del Plan General de Ordenación Urbana de Motrico .
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Miguel Pastor López, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra (sede en Pamplona) se siguió el recurso núm. 698/87, promovido por doña Daniela , don Alberto , doña Rosa , doña Clara , doña María , doña María Teresa , don Domingo , doña Luz , don Bruno y doña Carina yen el que ha sido parte demandada la Diputación Foral de Guipúzcoa y coadyuvante el Ayuntamiento de Motrico, sobre aprobación del Plan General de Ordenación Urbana de Motrico.
Dicho Tribunal Superior dictó Sentencia con fecha 24 de mayo de 1990 , en la que aparece el fallo que dice así: «Fallamos: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de doña Daniela y consortes -relacionados en el encabezamiento de esta Sentencia y cuya enumeración se da aquí por reproducida- contra el acuerdo del Consejo de Diputados de la Diputación Foral de Guipúzcoa de 27 de mayo de 1986 y la desestimación presunta por silencio administrativo de la reposición intentada respecto al mismo; resoluciones ambas que confirmamos por hallarse ajustadas al ordenamiento jurídico. Sin costas.»
El anterior fallo se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: «1.° Planteada en el presente contencioso la pertinencia de que determinados terrenos ubicados al lado norte de la carretera de descongestión al barrio de Sanmikolla, construida en término municipal de Motrico, sean clasificados como suelo urbano, modificando al respecto la clasificación de suelo no urbanizable que les han otorgado los señalamientos del "Plan General de Ordenación Urbana de Motrico" aprobado por acuerdo del Consejo de Diputados de la Diputación Foral de Guipúzcoa de 27 de mayo de 1986; procede analizar la cuestión en estas dos perspectivas: En primer lugar, desde la realidad fáctica constituida tanto por la ubicación de dichos terrenos como por las características con que los describen las actas de reconocimiento judicial y los distintos documentos obrantes en el expediente y en los autos; y, en segundo término, en línea con la normativa legal aplicable. 2° En torno a la primera cuestión, es de advertir que se trata de terrenos situados al norte de la carretera y que si dicha vía "dividió en dos la finca", como señalaba de modo harto gráfico la parte recurrente en su recurso de reposición, también ha supuesto una línea de razonable delimitación del suelo por cuanto en modo alguno puede ser considerada un "vial urbano" dadas sus características. Obsérvese que, aun estando próxima a ella la zona de edificación consolidada donde se acogen centros neurálgicos de la localidad como la parroquia y el Ayuntamiento, esta zona aparece ubicada en un área extrema del núcleo construido y habitado cuyo contorno se enfrenta, a escasa distancia, con límites orográficos que, si no lo impiden, por lo menos dificultan el ensanche en esa dirección (confrontan: Tanto los planos acotados como la fotografía panorámica aérea, unidos a los autos). Ello explica que se hayan modificado las determinaciones del anterior Plan General de 18 de mayo de 1957 prescindiendo de considerar ciudad jardín los metros cuadrados que a tal denominación se acogían y que para calificar el suelo se haya tomado como línea divisoria la barrera constituida por la recién construida carretera que, en cuantas ocasiones se menciona es citada, significativamente, como de "descongestión". Por otra parte, tampoco puede prescindirse de considerar que lo actuado encaja en los aspectos discrecionales o de oportunidad de la Administración, porque "en el ámbito de la calificación de los terrenos las facultades (de aquélla) son más amplias al estar en función de la valoración que se haga de las necesidades sociales, conveniencia u oportunidad del destino del suelo y de la armonización con los más variados intereses comunitarios... por lo que ha de presumirse, mientras no se pruebe lo contrario, que la actividad administrativa se ajusta al ordenamiento jurídico y se dirige a satisfacer las exigencias del bien común, en aras de un mejor servicio a la sociedad" ( Sentencia del Tribunal Supremo -Sala Cuarta-, 18 de julio de 1988 ). 3.° Junto a las anteriores consideraciones, han de ponderarse: a) El informe del Arquitecto señor Millán , emitido en el contencioso núm. 171/84 y aportado por los recurrentes, que señala: "Los terrenos a que hace referencia... se pueden considerar dotados de los servicios de agua, evacuación de residuos, energía eléctrica, servicio telefónico y acceso rodado. En el supuesto de una hipotética edificación, puede estar dotada, en condiciones normales, de dichos servicios". Ahora bien, una correcta interpretación del transcrito informe obliga a recordar que el recurso núm. 171/84 se entabló en torno al justiprecio de la porción expropiada para construir la carretera -integrada obviamente por terrenos colindantes con los ahora en debate, pero no por éstos- y una rigurosa lectura conduce también a reconocer que una cosa es que los terrenos "puedan considerarse dotados" y otra bien distinta que efectiva y realmente "lo están"; y, en la misma línea discursiva, que tal expresión ambivalente pudo ser aplicable a los terrenos en aquel momento aludidos por razón de la proximidad de la parcela a otros suelos urbanos dotados por esa condición de los enunciados servicios, pero que a los terrenos actuales, distanciados por causa de la franja expropiada, únicamente podrá serles atribuida tal dotación de servicios en razón inversa de su alejamiento; b) la certificación de la señora Secretaria del Ayuntamiento de Motrico acredita en 26 de septiembre de 1988 que, según los Servicios Técnicos Municipales "en los aludidos terrenos no se ha producido acción urbanizadora alguna, no contando con red municipal de abastecimiento de aguas, ni con saneamiento ni energía eléctrica, constituyendo el único elemento urbanizador existente la carretera de descongestión a Sanmikolla, a la que afronta por uno de sus vértices de mayor pendiente, carretera que carece de encintado de aceras y alumbrado público"; c) el acta de reconocimiento judicial practicado en el período de prueba de los contenciosos acumulados núms. 319 y 320/82, aunque no hace referencia concreta a los terrenos tal como actualmente se hallan configurados, apunta que -entonces: 23 de mayo de 1983- se trataba "de una pista de suelo de tierra..., que discurre por la ladera de un monte con mucha pendiente..., el núcleo de población queda a la derecha y mucho más bajo... la pista atraviesa una zona visiblemente rural, tomandoeste término en el sentido de que está cubierto de praderío o arbolado, etc."; d) el reconocimiento judicial llevado a cabo en el período de prueba del presente procedimiento por el titular del Juzgado de Primera Instancia e Instrucción de Bergara en 27 de septiembre de 1988, señala que "la porción del terreno delimitada por los actores es terreno de monte que linda con una carretera..., se encuentra sin cultivar y cubierto de maleza denotando abandono desde hace tiempo..., hay terraplenes..., una chabola (y) sobre el terreno discurre una línea de tendido telefónico, no apreciándose la existencia de ningún otro servicio: En concreto electricidad o saneamiento..., en la carretera no existe acera para peatones ni (tampoco) en los terrenos próximos"; y a interés de la parte actora hace constar "que a la derecha de esa finca hay otra que tiene una construcción... que no parece dedicada a vivienda... y a la izquierda la finca linda con tres edificios..., al parecer destinados a vivienda... (pues)... en el balcón de uno hay ropa tendida", y e) no cabe extrapolar la afirmación contenida en la Sentencia de esta Sala de 18 de febrero de 1986, recurso núm. 171/84 sobre existencia de servicios de agua, desagües y energía eléctrica en la zona de expropiación segundo de los fundamentos de Derecho-, pretendiendo que se predicó de toda la parcela que hoy se intenta clasificar como suelo urbano. Ya en aquel momento fue tenido en cuenta "que no existía desarrollo urbanístico... o Plan parcial, así como que el terreno acusa una fuerte pendiente" y que en ese resto al que aquí venimos aludiendo "existía un depósito de aguas semienterrado" -cuarto fundamento de Derecho-; circunstancia que ahora se cita con esa literalidad para evidenciar en qué motivo asienta la parte actora su reiterada afirmación de que la finca cuenta con abastecimiento de agua. 4.° Respecto a la normativa legal aplicable, correspondiendo a los "Planes Generales de Ordenación" la clasificación del suelo ( art. 77 de la "Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril y art. 19 del "Reglamento de Planeamiento Urbanístico", Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio ) es también claro que "constituirán el suelo urbano: a) Los terrenos a los que el Plan incluya en esa clase por contar con acceso rodado, etc. o por estar comprendidos en áreas consolidadas por la edificación al menos en dos terceras partes de su superficie..." [arts. 78 a) de la Ley y 21 a) y b) del Reglamento]; así como que "la definición con rango legal del suelo urbano constituye un límite de la potestad de planeamiento, pues la Ley (del Suelo ) determina que la clasificación de un terreno como tal suelo urbano depende del hecho físico de la urbanización o consolidación de la edificación... (y)... constituye un imperativo legal que no queda al arbitrio del planificador, sino que debe ser definido en función de la realidad de los hechos, con alusión incluso a la fuerza normativa de lo fáctico" ( Sentencia del Tribunal Supremo -Sala Cuarta-, 21 de septiembre de 1987 ). Y como en el caso que se contempla, los terrenos respecto de los cuales se solicita su clasificación como "suelo urbano" ha quedado de manifiesto que no encajan en ninguno de los supuestos definidos por la normativa vigente - sucintamente transcrita con precedencia-, esa misma realidad conduce a un pronunciamiento negativo. 5.° Por tanto, aceptada la clasificación que el Plan general establece; reconocido que, al construirse la nueva carretera de descongestión al barrio de Sanmikolla, se ha producido una clara diferenciación entre las parcelas situadas en una y otra parte de la misma; puesto de manifiesto que el variar la calificación que el terreno tenía en el anterior Plan General de Ordenación Urbana encaja en el ius variandi de la Adminitración actuante; y advertido que tampoco cabe asumir que los terrenos objeto de la litis cuentan con los servicos a que se ha venido haciendo cumplida referencia con anterioridad -única circunstancia que permitiría alguna apoyatura, aunque discutible, para fundamentar la pretensión de los hoy actores- procede concluir desestimando el presente recurso. 6.° Sin que haya lugar a imposición de las costas causadas en el procedimiento.»
Contra dicha Sentencia interpusieron las partes codemandadas sendos recursos de apelación, que fueron admitidos en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 24 de abril de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan los que contiene la Sentencia apelada.
Tiene su origen este proceso en la impugnación formulada por los recurrentes, ahora apelantes, contra el acuerdo de 27 de mayo de 1986, emanado de la Diputación Foral de Guipúzcoa, en cuya virtud se aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana del término municipal de Motrico, así como contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del subsiguiente recurso de reposición deducido contra aquel acuerdo, pretendiendo esencialmente la parte recurrente la anulación de dichos actos en el extremo concreto referente a la clasificación que en los mismos se determina para el terreno litigioso, perteneciente a los actores, que pasa a ser considerado como suelo no urbanizable, modificando su precedente clasificación de suelo urbano que fijaba el Plan general anterior de 1957 y que estiman los demandantes es la procedente, atendidas las características físicas y situación del inmueblerespecto del casco urbano de la población; la Sentencia apelada desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto, decretando que los actos objeto de impugnación son conformes con el ordenamiento jurídico.
Las únicas cuestiones planteadas por la parte apelante en sus alegaciones de la presente alzada, sustancialmente reiterativas de las formuladas por la misma en su escrito de demanda, son de naturaleza fáctica y quedan por-menorizadamente examinadas y acertadamente rechazadas, mediante el concluyente análisis de las alegaciones y pruebas obrantes en autos, en las consideraciones que contiene la Sentencia dictada por el Tribunal a quo, por lo que, en debido acatamiento del principio de economía procesal, no es preciso repetir aquí la valoración del resultado de dichas pruebas procesales y del contenido del expediente administrativo respecto de los extremos litigiosos, bastando con agregar, en corroboración de los argumentos en que se basa el fallo recurrido, los que seguidamente se consignan.
Aunque sea cierto que los terrenos pertenecientes a los demandantes formaban parte de una sola finca antes de abrirse la carretera de descongestión que conduce a Sanmikolla, es lo cierto que la existencia de esta vía de comunicación, construida sobre la franja de aquel predio que fue expropiada a los recurrentes, configura actualmente la realidad de la zona litigiosa como dos porciones de terreno distintas y perfectamente delimitadas, la que queda al norte de dicha vía y la que resta al sur de la misma, constituyendo la mencionada carretera el limite natural entre el casco urbano y el suelo exterior al mismo, de acuerdo con la peculiaridad topográfica y lo escarpado del terreno, de tal modo que, contrariamente a lo que alega la parte actora, resulta urbanísticamente racional y no arbitrario el clasificar el terreno que queda al interior de la repetida vía de descongestión como suelo urbano, mientras que el remanente exterior del terreno, sin edificaciones consolidadas ni servicios adecuados, se considera no urbanizable.
A más de ello, del conjunto de pruebas obrantes en el proceso no se desprende que deba necesariamente considerarse el terreno litigioso como suelo urbano, a tenor de lo preceptuado en el art. 78 de la Ley del Suelo y 21 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , puesto que se trata de un terreno totalmente agreste que no cuenta con prácticamente ninguno de los servicios adecuados a las necesidades de futuras edificaciones urbanas previstos en estos preceptos, como tampoco está ubicado en un área de edificación consolidada al menos en los dos tercios de su superficie; debiendo significarse que la parte recurrente tenía la carga procesal de demostrar cumplidamente la realidad de los supuestos de hecho de las normas que invoca como favorables, según el principio procesal de carga de la prueba consagrado en el art. 1.214 del Código Civil , de general aplicación.
En consecuencia, debe aceptarse que la Administración, al aprobar definitivamente el Plan general que es objeto de impugnación en el extremo concreto que aquí interesa, se ha limitado a ejercitar la potestad innovadora o ius variandi que le corresponde a tenor de lo dispuesto en los arts. 3.°, 47, 48 y 49 de la Ley del Suelo , con sus concordantes, facultad que es inherente a la función reglamentaria y planificadora, en cuanto la misma es dinámica y debe adaptarse a las exigencias cambiantes de la realidad (Sentencias de 24 de noviembre de 1981, 24 de febrero de 1984, 6 de febrero y 3 de abril de 1990, entre otras muchas de esta Sala), aun partiendo del principio de vigencia indefinida de los planes urbanísticos que consagra el art. 45 de la citada Ley; a lo cual alude la Sentencia apelada en su fundamento de Derecho quinto, extrayendo las debidas consecuencias para su aplicación al caso que ahora se enjuicia.
Por cuanto queda anteriormente argumentado, procede desestimar el presente recurso de apelación, confirmando la Sentencia impugnada en su integridad, sin que se estime procedente hacer especial condena al pago de las costas procesales a tenor de lo que dispone el art. 131 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.
Desestimamos el recurso de apelación deducido por la representación procesal de los demandantes doña Daniela , doña Rosa , doña Clara , doña María , doña María Teresa , don Domingo , doña Luz , don Bruno , doña Carina y don Alberto contra la Sentencia de fecha 24 de mayo de 1990, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra (sede en Pamplona ), en el recurso contencioso-administrativo núm. 698/87 de que el presente rollo dimana, confirmando dicha Sentencia íntegramente, sin hacer especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas procesales.
Y a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse los autos originales y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos,mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Miguel Pastor López.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Miguel Pastor López, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretaria certifico.-María Fernández Martínez.-Rubricado.
