STS, 3 de Abril de 1992

PonenteJOSE MARIA REYES MONTERREAL
ECLIES:TS:1992:11793
Fecha de Resolución 3 de Abril de 1992
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

Núm. 1.145.-Sentencia de 3 de abril de 1992

PONENTE: Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal

PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.

MATERIA: Intereses por demora correspondientes a pago de servicios de limpieza pública.

NORMAS APLICADAS: Art. 94.2 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales .

DOCTRINA: El tipo de interés de demora, en el pago de servicios públicos, aun tratándose de

Corporaciones locales, es el interés legal vigente en cada momento y período de un pago; tipo

cambiante

que viene reiteradamente sancionado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo y que

debe ser el aplicable, aunque en el Pliego de Condiciones se estipula el 4 por 100.

En la villa de Madrid, a tres de abril de mil novecientos noventa y dos.

Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Valencia, representado por el Procurador Sr. Pulgar Arroyo, bajo la dirección de Letrado, siendo parte apelada la «Sociedad Anónima Agricultores de la Vega», representada por el Procurador Sr. Suárez Migoyo, bajo la dirección de Letrado, y «Fomento de Obras y Construcciones, S. A.», representada por el Procurador Sr. Pardillo Larena, bajo la dirección de Letrado, y estando promovido contra la Sentencia dictada en 14 de marzo de 1988 por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Valencia , en recurso sobre pago de intereses de demora por servicios de limpieza y recogida de residuos y limpieza de mercados.

Antecedentes de hecho

Primero

Ante la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Valencia se ha seguido el recurso núm. 1.546/83 y 1.614/84, acumulados, promovido por «Fomento de Obras y Construcciones, S. A.», y en el que ha sido parte demandada «S. A. Agricultores de la Vega de Valencia», sobre reclamación de intereses de demora correspondientes a servicios de limpieza pública.

Segundo

Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 14 de marzo de 1988, en la que aparece el fallo que dice así: «Que estimando el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por "S. A. de Agricultores de la Vega de Valencia", contra los acuerdos del Ayuntamiento de Valencia de 21 de abril de 1983 y 20 de octubre del mismo año, así como el promovido por "Fomento de Obras y Construcciones, S. A.", frente a los respectivos de 20 de octubre de 1983 y 12 de julio de 1984, acerca del devengo de la obligación de pagar intereses de demora y la cuantía del mismo; debemos declarar y declaramos nulos estos actos por no ser conformes a Derecho, así como el reconocimiento del derecho de los actores al cobro de intereses de demora al tipo de interés legal vigente en cada momento y para cada período de pago en los términos razonados en la Sentencia, a contar desde los tres meses de la expedición de las certificaciones, condenando al Ayuntamiento a liquidar y abonar las correspondientes cantidades que serán concretadas, en ejecución de Sentencia, sin expresa imposición de costas.»

Tercero

La referida Sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: «1.° Un cuidadoso examen de la jurisprudencia y de la más reciente legislación relacionada con el tema, a las que se alude en esta Sentencia, mueven a la Sala a considerar el caso de los intereses de demora para situarlo conforme al ordenamiento legal aplicable, que además, es coincidente con la equidad, siempre deseable en todo tipo de relaciones y negocios jurídicos. 2.º En el presente recurso se debaten dos cuestiones distintas. Una de las cuestiones es la de plazo de carencia que ha de transcurrir para que se produzca la situación de mora y la consiguiente obligación de pago de intereses. La otra cuestión que se discute es la del tipo de interés aplicable, una vez producida la mora por falta de puntualidad en los pagos. 3.° La primera de las cuestiones enunciadas ya ha sido resuelta en Sentencias de ambas Salas de lo Contencioso-Administrativo de esta Audiencia Territorial núm. 38 de 26 de febrero de 1986, de la Sala Segunda, y núm. 259 de 17 de abril de 1986, de la Sala Primera , en el sentido de que se incurre en mora, se devengan los consiguientes intereses una vez transcurrido el plazo convenido en el pliego de condiciones para proceder al pago, pero computándose tal plazo desde la prestación de los servicios y libramiento de las respectivas certificaciones, pues desde ese momento los servicios prestados se adeudan y deben ser pagados por haber sido devengados ya, con independencia del momento en que las certificaciones se aprueban por la Administración, ya que dependiendo la fecha de la aprobación de la libre y discrecional voluntad de la Administración deudora, no puede ello traducirse en inseguridad jurídica del acreedor legítimo, contraviniendo lo establecido en los arts. 1.115 y 1.256 del Código Civil , según los cuales cuando el cumplimiento de la condición dependa de la exclusiva voluntad del deudor, la condición sería nula. Por consiguiente, la única interpretación racional del art. 28 del Pliego de Condiciones en el presente caso, al referirse al cómputo del plazo de noventa días para el pago de las certificaciones y servicios, es que dicho plazo de gracia, o de carencia para proceder al pago, debe ser contado desde el libramiento de las certificaciones, y no desde su aprobación, pues los servicios se deben desde que han sido prestados y certificados, y así fue declarado también, tanto por esta Audiencia, como por la Sala Cuarta del Tribunal Supremo en respectivas Sentencias de 25 de octubre de 1980 y 9 de diciembre de 1982 , y así resulta también, por aplicación analógica de la regla 45.2 de la Instrucción de Contabilidad de las Haciendas Locales de 4 de agosto de 1952, en relación con la disposición final del Reglamento de Haciendas Locales de dicha fecha, según cuya regla los pagos de obras contratadas se justificaran con certificación o liquidación expedida por el Técnico director competente, lo cual significa que la obligación de pago existe desde que la certificación ha sido librada por haber sido ya prestado el servicio o realizada la obra, adeudándose ya su importe desde entonces. Debe, por ello, ser reputada como nula, conforme a los arts. 1.115 y 1.256 del Código Civil , la condición expresada en el art. 28 del Pliego de Condiciones de la concesión sobre necesidad de aprobación de las certificaciones para el cómputo inicial del período de carencia, pues basta para ello con que los servicios hayan sido efectivamente prestados y certificados. 4.° En cuanto a la segunda de las cuestiones planteadas en este recurso, o sea, la del tipo de interés de demora aplicable, es necesario considerar la evolución legal del tema que se ha venido produciendo con rapidez después de un largo estancamiento. Ante todo, debe ser considerada la finalidad teleológica del interés de demora, que no es otra que la justa compensación al acreedor del perjuicio que le ocasiona la morosidad del deudor en los pagos a que viene obligado. Pues bien, lo que en algún momento pudo ser compensación justa, deja de serlo cuando la variación de las circunstancias económico-sociales operada en el tiempo se traduce en que el mantenimiento de un bajo interés de demora se convierte en beneficio del deudor moroso y acicate del incumplimiento de las obligaciones, con la contrapartida de que para el acreedor deja de ser compensación justa para convertirse en burla y fraude de ley, cosa que a los Tribunales corresponde impedir, conforme al art. 7.° del Código Civil , y hasta tal punto es ello cierto que la propia Ley 22/1984, de 29 de junio , dice en su preámbulo o exposición de motivos que "la permanencia del 4 por 100, como tipo de interés legal del dinero, resulta obsoleta respecto a la realidad social, discriminatoria frente a la que rige para los derechos y obligaciones de la Hacienda pública y favorecedora de toda clase de incumplimientos". 5.° La Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977 señaló en sus arts. 45 y 35.2 , como interés de demora en obligaciones y créditos de la Hacienda pública, el básico del Banco de España, o sea, entonces el 8 por 100, conforme a la Orden de 23 de julio de 1977. Así lo decidió el legislador, consciente de que el antiguo interés del 4 por 100 carecía ya de todo realismo. A tal efecto, dijo el Tribunal Supremo en el considerando penúltimo de la Sentencia de su Sala Cuarta, de 18 de octubre de 1984, que "un elemental principio de igualdad, no consiente que un precepto de un Reglamento aprobados el año 1953, quizá olvidado por el legislador en el momento de realizar las actuaciones legales, imponga un trato desigual para obligaciones de naturaleza esencialmente idéntica, como son las de la Administración central y las de la Administración local, y así forzoso es declarar que ese tipo de interés que dicho Reglamento señala debe ceder, a la vista de lo dispuesto en el art. 3.1 del Código Civil y ante lo dispuesto en el citado art. 36.2 de la Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977 , debiendo por lo tanto aplicarse de acuerdo con el mismo, y lo establecido en la Orden ministerial de 23 de julio de 1977 , el tipo de interés de demora del 8 por 100", y en el mismo considerando se dijo también que "el tipo del 4 por 100 que establece el art. 94.2 del Reglamento citado -el de contratación de las Corporaciones locales- es totalmente incompatible con la realidad económica de nuestro tiempo y notoriamente inadecuado para cumplirmínimamente el fin de resarcimiento a que responde el interés de demora por incumplimiento de obligaciones dinerarias, como así ha entendido y sancionado el legislador en los arts. 36.2 de la Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977 y 931 bis de la Ley de Enjuiciamiento Civil , al señalar un tipo de interés de demora más acorde con las exigencias económicas y financieras actuales". Abunda en el mismo criterio la Ley 22/1984, de 29 de junio , a cuyo preámbulo hemos aludido, y se recogen en el fundamento 4.° de esta Sentencia, así como la Sentencia de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo de 27 de febrero de 1985 , en la cual se declara que «el art. 53 de la Constitución dispone la vinculación de todos los poderes públicos, entre ellos los Tribunales, a respetar los derechos ciudadanos garantizados en el título I, capítulo II, entre ellos el de igualdad de los españoles ante la Ley, por lo cual, como quiera que la posición jurídica del acreedor es la misma para el español que ostenta el crédito frente a la Hacienda pública, en cuanto figura fiscal de la Administración General del Estado, que para aquel que lo posea frente a una Corporación local, el tipo de interés del 4 por 100 no puede prevalecer frente al superior reconocido polla Ley para los acreedores de la Hacienda estatal, cuya diferencia no encuentra otro fundamento que el del privilegio protector de las Corporaciones locales a costa del igual trato ante la Ley de acreedores por obras o servicios, cuya material igualdad de prestación tampoco autoriza a discriminar bajo este aspecto a quien contrata con el Estado o con una Corporación local, en orden a los intereses legales, todo ello, conforme a los arts. 4.1 y 3.1 del Código Civil sobre aplicación analógica e interpretación conforme a la realidad social del tiempo en que han de ser aplicados, así como teniendo en cuenta el principio de igualdad ante la Ley garantizado por el art. 14 de la Constitución . 6.º El interés de demora del 4 por 100 que se indica en el art. 94 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 9 de enero de 1953 , sin más razón para ello que la de ser entonces el interés legal, ha quedado ya sin efecto al dejar de ser aquel el interés legal en virtud de la evolución legislativa operada en el tiempo y de la que son destacados ejemplos las ya citadas Leyes Generales Presupuestarias de 4 de enero de 1977; 22/1984 del Estado para . 1985 y 1986, respectivamente; 50/1985, de 30 de diciembre, y 46/1985. de 27 de diciembre; pero es que además, según el art. 109. regla 1.ª. del Real Decreto legislativo 3046/1977, de 6 de octubre , los contratos cuyo objeto directo sea la ejecución de obras y la gestión de servicios públicos a cargo de las Entidades locales tienen el carácter de administrativos y se regirán por las normas de dicho Decreto y sus disposiciones reglamentarias, y supletoriamente, polla Ley de Contratos del Estado y las restantes normas del Derecho privado. Según la tabla de preceptos incorporada a dicho texto articulado del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, sólo quedaba vigente lo que no se opusiera al mismo. Tal declaración ha sido recogida todavía con mayor precisión en el art. 5.° b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las Bases del Régimen Local, en cuyo apartado C) se dispone que "los contratos, concesiones y demás formas de prestación de los servicios públicos se regirán por esa Ley y por la legislación del Estado". Lo cual se reitera en el art. 112 del Real Decreto legislativo 78/1986, de 18 de abril , al declarar que los contratos de las Entidades locales se rigen por la legislación del Estado y por los principios comunes a la contratación del Estado, incluyendo entre tales contratos aquellos cuyos objetos directos sea la ejecución de obras y la gestión de servicios públicos a cargo de las Entidades locales, los cuales tienen el carácter de Administrativos y se regirán por dicha Ley, así como la restante legislación del Estado, supletoriamente por las demás normas del Derecho administrativo y, en su defecto, las de Derecho privado. Merece resaltarse que esas normas no son de nuevo establecimiento, sino refundición de las preexistentes, lo cual abona su valor retrospectivo. 7.° Remitiéndose la normativa legal anteriormente citada a la legislación de contratos del Estado, vemos que los arts. 47 y 91 de la Ley, según Texto articulado aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril, y arts. 219 y 264 de su Reglamento, aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre , disponen que la demora en los pagos obliga al abono del interés legal de las cantidades debidas, lo que es imperativo trasladar a la contratación local en fuerza a los preceptos legales citados en esta Sentencia y al haber perdido virtualidad y vigencia en cuanto al tipo de interés de demora, el que se citaba en el art. 94 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 9 de enero de 1953 y sustituido a todos los efectos por el interés legal vigente en cada momento y su período de impago, tal como también sucede en la contratación del Estado y a cuyos principios y normas queda igualmente sujeta la contratación local.»

Cuarto

Contra dicha Sentencia la parte demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

Quinto

Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 24 de marzo de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal , Magistrado de esta Sala.

Vistos: La Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955; el Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 9 de enero de 1953; la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958; la de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y demás disposiciones de pertinente aplicación.Fundamentos de Derecho

Se aceptan los de la Sentencia apelada.

Primero

A pesar de que, sin duda por conocer la apelante las numerosas Sentencias de este Alto Tribunal que, en relación con los intereses de demora derivados de la prestación de servicios como el que es objeto de este proceso, muestra su conformidad con que se venga aplicando a aquéllos el tipo «cambiante» que, en función del legal, se ha venido aplicando también por el Tribunal a quo, dicha parte considera que no debe tenerse en cuenta en casos, como el presente, en el que existe una cláusula en el Pliego de Condiciones por la que expresamente se estipuló el tanto por ciento por el que se habían de computar.

Segundo

No hay duda de que, por lo mismo que el art. 94.2 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales dispone que, cuando la Corporación no hubiera fijado el tanto por ciento en cuestión, se entenderá fijado en el 4 por 100, la Entidad local tiene facultades para consignarlo del modo que tenga por conveniente, sea superior o inferior a aquél; pero no autoriza a que, cuando se consigna, precisamente, ese 4 por 100, por tanto coincidente con el previsto en el texto reglamentario, se pueda pretender que, por el hecho de ser expresamente establecido, no le sea de aplicación el criterio jurisprudencial tan reiterado, el cual -como bien sabe la Administración apelante- se fundamenta en que, si en la fecha en que el citado Reglamento el interés se fijó en el 4 por 100 fue sólo porque éste era el legal que regía y, por consiguiente, aquel tipo «cambiante» a que aquélla se refiere se aplicaba al que, por legal en cada año, estuviera vigente mientras la demora existía, en cumplimiento de lo establecido por las Leyes presupuestarias, y el cumplimiento de éstas no puede eludirse por el procedimiento de consignación expresa por parte de la Corporación en idéntico porcentaje al subsidiariamente fijado; entre otras razones porque, al facultarse a la Corporación para fijarlo, entendiéndolo de otro modo, se legitimaría la producción de un perjuicio económico para quien, como contratista, no tiene otra opción que aceptar las condiciones que se les impongan por la Administración o desistir de contratar.

Tercero

Como en la Sentencia apelada se ha seguido el expresado criterio jurisprudencial, es procedente la confirmación de la misma, sin que se aprecien méritos determinantes de una expresa imposición de costas.

FALLAMOS

Declarando no haber lugar al recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Valencia, debemos confirmar y confirmamos la Sentencia dictada, con fecha 14 de marzo de 1988, por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de dicha capital , en los autos de que aquél dimana, anulatoria de los acuerdos de citada Corporación municipal a que tal Sentencia se contrae, la cual declaramos firme, sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes.

Y, a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo de la Sala de su procedencia.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. -Julián García Estartús.- Jorgue Rodríguez Zapata Pérez.- José María Reyes Monterreal .-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal , Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.

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