STS, 9 de Abril de 1992
| Ponente | ALVARO GALAN MENENDEZ |
| ECLI | ES:TS:1992:11678 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 9 de Abril de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.233.-Sentencia de 9 de abril de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Alvaro Galán Méndez.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Única instancia.
MATERIA: Concesión demanial. Caducidad.
NORMAS APLICADAS: Real Orden de 29 de abril de 1913. Real Orden de 19 de febrero de 1922. Ley de Obras Públicas de 13 de abril de 1877. Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio. Ley de Costas 28/1968, de 26 de abril. Arts. 34 y 38 de la Ley Hipotecaria .
DOCTRINA: Caducidad por incumplimiento de las condiciones de la concesión demanial.
Inaplicación al caso de los arts. 34 y 38 de la Ley Hipotecaria . Tenemos reintegrados a la zona
marítimo-terrestre por quedar sometidos a los efectos de las mareas y filtraciones de las aguas del
mar.
En la villa de Madrid, a diez de abril de mil novecientos noventa y dos.
Visto por la Sala, constituida según se expresa al final, el recurso contencioso-administrativo núm. 691/1988 de los que ante ella pende, interpuesto por los recurrentes:
Don Franco , con domicilio en Colindres (Cantabria), calle ALAMEDA000 , núm. NUM000 , de profesión industrial, y Don Carlos Alberto , domiciliado en Colindres (Cantabria), Barrio DIRECCION000 , núm. NUM001 , igualmente industrial.
Ambos litigando derechos propios, defendidos por el Letrado don Juan Antonio Elguero López- Doriga y representados por el Procurador don Rafael Torrente Ruiz.
Habiendo sido parte demandada la Administración General del Estado, defendida y representada por su Abogacía.
Teniendo por objeto el recurso los acuerdos del Consejo de Ministros de fechas 3 de julio de 1987 y 29 de abril de 1988, esta última desestimatoria del recurso de reposición contra el primero formulado, referentes tales resoluciones a la caducidad parcial de la concesión demanial otorgada a don Juan Alberto por Real Orden de 29 de abril de 1913 , para sanear y aprovechar ocho marismas en Treto, términos municipales de Voto y Barcena de Cicero (Cantabria), concretando tal caducidad a las marismas no desecadas (núms. 1, 3 y 4).
Antecedentes de hecho
Por Real Orden de 29 de abril de 1913 , se otorga concesión demanial a don Juan Alberto para sanear y aprovechar ocho marismas en Treto, términos municipales de Voto y Barcena de Cicero(Cantabria), con las prescripciones que en dicha concesión constan.
A medio de Real Orden Comunicada, de fecha 19 de febrero de 1922, se dispuso que seguía subsistente la concesión otorgada a don Juan Alberto por la anteriormente citada Real Orden de 29 de abril de 1913 y se legalizan las obras ejecutadas con sujeción a las condiciones que se establecen.
La marisma núm. 3, de las de la anteriormente reseñada concesión demanial, fue comprada por don Franco y su esposa, doña Marí Luz , con fecha 21 de febrero de 1979, y a medio de escritura pública, a la Entidad «Construcciones y Contratas, S. A.», y luego vendida por dichos cónyuges, a medio de escritura pública de fecha 30 de noviembre de 1982, a la «Sociedad Cooperativa Limitada de Trabajo Asociado Ría de Treto»; inscribiéndose ambos contratos en el Registro de la Propiedad de Santoña (Cantabria).
La marisma núm. 4, de las de la misma concesión demanial, fue comprada por don Juan María , a medio de escritura pública, con fecha 2 de enero de 1947, siendo el vendedor don Gabriel , sin que su título figurase inscrito en el Registro de la Propiedad; siendo objeto de transmisión hereditaria, la referida marisma núm. 4, a favor, entre otros, del hoy recurrente don Carlos Alberto ; procediéndose a su inscripción en el Registro de la Propiedad de Santoña (Cantabria).
Con fecha 25 de marzo de 1981, la Dirección General de Puertos y Costas (Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo) acordó autorizar a la Jefatura de Puertos y Costas de Santander la incoación del expediente de caducidad de la concesión otorgada a don Juan Alberto por Real Orden de 29 de abril de 1913 para el cierre de ocho marismas en la Ría de Treto, en los términos municipales de Voto y Barcena de Cicero (Santander), con audiencia al interesado.
Tramitado el referido expediente, el mismo fue resuelto a medio de acuerdo del Consejo de Ministros, de fecha 3 de julio de 1987, en el sentido de: Declarar la caducidad parcial de la concesión otorgada a don Juan Alberto , por Real Orden de 29 de abril de 1913 , para sanear y aprovechar ocho marismas en Treto, términos municipales de Voto y Barcena de Cicero, concretando tal caducidad a las marismas no deseadas (núms. 1, 3 y 4).
Recurrido en reposición el anterior acuerdo, dicho recurso fue desestimado a virtud de nuevo y definitivo acuerdo, en vía administrativa, del mismo Consejo de Ministros, de fecha 29 de abril de 1988.
Tales acuerdos del Consejo de Ministros determinaron la interposición del presente recurso contencioso-administrativo el día 12 de julio de 1988 y a la formalización de la demanda con fecha 3 de abril de 1989, en la cual, con base en los hechos y en los fundamentos de Derecho que creyeron del caso, con especial cita de los arts. 609 y 1.250 del Código Civil; de los arts. 1.°, 34, 38, 40, 41 y 42 de la Ley Hipotecaria; de la Ley de Puertos de 1980; del art. 22 de la Instrucción de 20 de agosto de 1883; de la Ley de 21 de julio de 1918, sobre Auxilios para la desecación de marismas y lagunas; del art. 5.3 de la Ley de Costas de 26 de abril de 1969 , así como de diversas Sentencias del Tribunal Supremo, los recurrentes concluyeron con la pretensión de que se dicte una Sentencia por la que, estimándose el recurso se declare como no conformes a Derecho las resoluciones y actos recurridos, revocándolos y dejándolos sin efecto alguno, con declaración de no haber lugar a la caducidad acordada, con todo lo demás que sea procedente.
A medio de los correspondientes otrosíes se solicitó tanto el recibimiento del proceso a prueba como el trámite de conclusiones escritas.
Dado traslado de la demanda a la Abogacía del Estado, por ésta se formuló la correspondiente contestación, alegando en ellas los hechos y los fundamentos de Derecho que estimó del caso, con especial cita del art. 104 de la Ley General de Obras Publicas de 13 de abril de 1877; arts. 55 y 58.6 de la Ley de Puertos de 7 de mayo de 1880; arts. 3.4 de la Ley de 24 de julio de 1918, de Desecación de Lagunas, Marismas y Terrenos Pantanosos; de los arts. 1.° y 5.3 de la Ley de Costas 28/1969, de 26 de abril; del art. 132 de la Constitución, así como los arts. 3.°, 4.2, 78, 79 y disposición transitoria 2.a de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio , para concluir con la petición de que se dicte Sentencia desestimando en todos sus puntos la demanda presentada de contrario, por ser los actos administrativos impugnados totalmente ajustados a Derechos.
A medio de otrosí manifestó que no consideraba necesario el recibimiento del proceso a prueba.
Recibido el proceso a prueba se practicó la documental en la forma pedida por los demandantes, el resultado de cuya prueba, en cuanto la misma guarde relación con el fallo, será objeto deexamen y valoración en los correspondientes fundamentos de Derecho.
Habiéndose dado a los autos el trámite de conclusiones, ambas partes, por su orden, presentaron las suyas para afirmarse y ratificarse en sus previas alegaciones y pretensiones.
El Tribunal señaló para la votación y fallo del recurso el día 3 de abril de 1992; acto que tuvo lugar en la fecha acordada.
En la sustanciación del juicio no se han quebrantado las formalidades esenciales que su tramitación requiere.
Visto siendo Ponente el Excmo. Sr. Magistrado don Alvaro Galán Méndez.
Fundamentos de Derecho
Básica cuestión a decidir en la presente litis es la referente a si las resoluciones recurridas son o no ajustadas a Derecho cuando por ellas se declara la caducidad de la concesión demanial otorgada a don Juan Alberto por Real Orden de 29 de abril de 1913 , en cuanto la misma afecta a las marismas núms. 1, 3 y 4 de las ocho a que se contrae la referida concesión, todas ellas sitas en Treto, términos municipales de Voto y Barcena de Cicero (Cantabria).
Así conocido el objeto de la controversia que nos ocupa, de ella queda excluido lo referente a la marisma núm. 1, al no ser la misma materia del actual proceso al no haber sido impugnados los actos administrativos en este concreto punto de sus pronunciamientos.
En lo que el litigio alcanza a la marisma núm. 3, se aprecia la circunstancia de que a quien la Administración actuante considera como interesado en el procedimiento administrativo del caso, al estimarse que la resolución del mismo puede afectar a sus derechos, es decir, a don Franco , ya en vía administrativa (y luego en esta jurisdiccional: Hecho cuarto de la demanda y fundamento de Derecho primero de los relacionados como de fondo del asunto), él mismo puso de manifiesto que con notable antelación a las fechas de las resoluciones que se impugnan había transmitido la marisma núm. 3 que ahora nos ocupa (aportando al efecto copia del contrato de compraventa afectante a dicha parcela, formalizado en escritura pública de fecha 30 de noviembre de 1982) a la «Sociedad Cooperativa Limitada de Trabajo Asociado Ría de Treto», la cual, a su vez, procedió a la inscripción de tal contrato en el Registro de la Propiedad de San toña (Cantabria) con fecha 8 de febrero de 1983, esto sentado, resulta manifiesto, por una parte, la procedencia de acoger la invocada falta de legitimación pasiva de don Franco , en el procedimiento administrativo que precedió al presente recurso jurisdiccional, y, por otro lado, que convocada a comparecer en autos la «Sociedad Cooperativa Limitada de Trabajo Asociado Ría de Treto», y practicada en debida forma tal diligencia, la referidad Entidad nunca compareció en este recurso, lo que determina que, respecto de esta marisma núm. 3, con independencia de lo que luego se dirá con carácter general, improcedente resulta la estimación de la demanda en cuanto al fondo de lo en ella pedido, por falta de legitimación de quien la promueve, dada su alegada y probada carencia de interés al efecto; y sin que tampoco quepa acordar la nulidad de actuaciones así administrativas como jurisdiccionales al no haber solicitado tal pretensión quien por ellas realmente resulta afectada; la «Sociedad Cooperativa Limitada de Trabajo Asociado Ría de Treto», no obstante haber sido expresamente llamada ajuicio.
En torno a la marisma núm. 4, de la cual resulta titular don Carlos Alberto , al objeto de la adecuada resolución del litigio que le concierne, es necesario retener, en principio, que básico título a valorar es el concesional, reflejado en la Real Orden de 29 de abril de 1913 , en cuya prescripción 8.a específicamente se imponen al concesionario tres obligaciones:
1 ª Ejecutar las obras de cerramiento de la misma.
-
Sanear la marisma, y
-
Ponerla en condiciones de poder destinarla a la explotación agrícola.
Exigencias que fueron renovadas por la Real Orden de 19 de febrero de 1922 que, al declarar subsistente la concesión otorgada a don Juan Alberto por Real Orden de 29 de abril de 1913 , estableció, entre otras que ahora no interesan, las siguientes condiciones:
3.ª Queda subsistente la obligación del cumplimiento de la condición 8.ª de la concesión de sanearlas marismas y ponerlas en condiciones de poderlas destinar a la explotación agrícola...
6.ª El concesionario queda obligado a la buena conservación del saneamiento.
7.ª La concesión será definitivamente caducada por no cumplirse alguna de estas condiciones.
Debiendo de completarse lo dicho con lo dispuesto en el capítulo VIII de la Ley de Obras Públicas de 13 de abril de 1877 , capítulo éste vigente no sólo a la fecha de otorgarse la concesión que nos ocupa, sino también al momento y ocasión de dictarse las resoluciones administrativas que ahora se impugnan, puesto que sólo fue derogado expresamente por la disposición derogatoria 1.a de la Ley 22/1988, de 28 de julio, sobre Costas; dentro de cuyo capítulo VIII se encuadran los arts. 103 y 104 de dicha Ley , a cuyo tenor:
Art. 103. El concesionario podrá transferir su concesión o enajenar las obras libremente; pero entendiéndose que el que le sustituya en sus derechos le sustituye también en las obligaciones que le imponen las cláusulas de la concesión, y quedando subsistentes las garantías que han de hacer efectiva su responsabilidad.
De la enajenación o transferencia de los derechos correspondientes al concesionario se dará cuenta al Ministerio de Fomento o a la Corporación que hubiese otorgado la concesión a los efectos oportunos.
Art. 104. Hecha la concesión, corresponde a la Administración vigilar por el exacto cumplimiento de las cláusulas estipuladas, así durante la ejecución de las obras como durante su explotación.
Así conocida la normativa reguladora de la concesión demanial que nos ocupa, de la prueba practicada en el proceso, y muy singularmente de la de reconocimiento judicial al efecto realizada, es palmario que las marismas del caso son objeto de invasión por el agua marina al tener rotas en distintos puntos las iniciales defensas de fábrica, sin que existan aprovechamientos agrícolas o de otra naturaleza en las fincas del caso; tomándose con ocasión de dicho reconocimiento judicial las correspondientes fotografías plenamente ilustrativas de la situación real de las marismas que nos ocupan y singularmente de la núm. 4 ahora objeto de particular atención, cuya situación física, por otra parte, es objeto de especial consideración en el III fundamento de Derecho de la Sentencia firme de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de fecha 18 de enero de 1990 (recurso núm. 277/1989 de los de dicha Sala), en donde se concluye: «... es lo cierto que estamos en presencia de una marisma inundada por aguas marinas, que superan el obstáculo constituido por el talud de tierra sobre el que discurre la vía férrea, infiltrándose bajo aquél y anegando el terreno debatido».
Ante cuyas indubitadas circunstancias fácticas queda patente la total infracción de las cláusulas de la concesión demanial de las tres marismas del caso y de su normativa reguladora en cuanto tanto en general como en particular respecto de la marisma núm. 4:
Ni se han conservado las obras de cerramiento.
Ni se han conservado el obligado saneamiento.
Ni las mismas son destinadas a la explotación agrícola.
Incurriéndose así en la caducidad de la concesión prevista para caso de incumplimiento de las condiciones al efecto establecidas; y sin que tal conclusión pueda ser destruida por el juego de los preceptos de la Ley Hipotecaria , porque:
El título que dio lugar a la primera inscripción de las fincas (marismas) en el Registro de la Propiedad era un título administrativo (el concesional) que no civil; con la consecuencia de que el mismo no podía ser novado sin el consentimiento y voluntad concurrente de la Administración otorgante de la concesión.
En concreto, en cuanto a la marisma núm. 4 que ahora específicamente nos ocupa, el actual titular de la misma, don Carlos Alberto , no la adquirió de su predecesor registral, don Juan María , a título oneroso, sino lucrativo, a medio de adjudicación hereditaria; siendo así que, a su vez, don Juan María la había adquirido mediante compra a don Gabriel , cuyo título no estaba inscrito en el Registro de la Propiedad, a tenor de las constancias recogidas en la propia escritura pública de compra de fecha 2 de enero de 1947, razón por la cual no es de aplicación al caso el art. 34 de la Ley Hipotecaria , máxime si constando, al menos, en la primera inscripción registral la circunstancia de tratarse de terrenos sometidos a concesión administrativa, respecto de tal publicidad registral no puede alegarse desconocimiento a los efectos de labuena fe adquisitiva inspiradora de la especial protección que otorga el citado art. 34 de la Ley Hipotecaria .
Tampoco puede aplicarse el art. 38 de la misma Ley Hipotecaria y sus concordantes con los efectos queridos por los actores, al ser la presunción en él establecida iuris tantum y quedar la misma desvirtuada por las probanzas practicadas en el proceso y a las cuales ya se hizo mención, en el sentido de que se ha producido la caducidad de la concesión demanial originadora del derecho inscrito.
Teniendo en cuenta que la presente contradicción del derecho inscrito procede de un acto administrativo cual es el de la declaración de la caducidad de la concesión que tal inscripción originariamente causó, de ahí que con base en la firmeza de aquel acto, la Administración deba ejercitar las acciones tendentes a hacer concordar el Registro de la Propiedad con la realidad jurídica derivada de la declarada caducidad de la concesión demanial de constante referencia.
Todas cuyas conclusiones vienen notablemente reforzadas por una segunda circunstancia coadyuvante de la alcanzada caducidad de la concesión demanial en estudio, cual es la de que estamos a presencia de terrenos reintegrados a la zona marítimo-terrestre por quedar sometidos a los efectos de las mareas y filtración de las aguas del mar, deviniendo así de dominio público tanto a tenor del art. 1.° de la Ley 28/1969, de 26 de abril; Ley de Costas , como del art. 3.1 a) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, en la actualidad vigente .
Todo lo cual determina, en definitiva, la desestimación del recurso con la paralela confirmación de las resoluciones recurridas por su conformidad a Derecho.
Que no hay circunstancias que aconsejen la especial condena en costas a ninguna de las partes.
Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por:
Don Franco , y
Don Carlos Alberto .
Contra los acuerdos del Consejo de Ministros de fechas 3 de julio de 1987 y 29 de abril de 1988, este último desestimatorio del recurso de reposición contra el primero formulado, a que las presentes actuaciones se contraen, debemos:
Confirmar y confirmamos tales acuerdos por su conformidad a Derecho.
Sin expresa imposición de costas a ninguna de las partes.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Carmelo Madrigal García.-Ángel Alfonso Llórente Calama.-José María Morenilla Rod.-Alvaro Galán Méndez.-José Luis Ruiz Sánchez.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. don Alvaro Galán Méndez, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que como Secretario certifico.
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