STS, 23 de Abril de 1992

PonenteANGEL MARTIN DEL BURGO Y MARCHAN
ECLIES:TS:1992:11321
Fecha de Resolución23 de Abril de 1992
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

Núm. 1.373.-Sentencia de 23 de abril de 1992

PONENTE: Excmo. Sr. don Ángel Martín del Burgo y Marchan.

PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.

MATERIA: Suspensión administrativa ejecución multa. Carácter del acto: Acto definitivo o acto

trámite.

NORMAS APLICADAS: Art. 82 c) de la Ley Jurisdiccional , en relación con el art. 37 de la misma

Ley.

DOCTRINA: Al acuerdo de suspender la ejecución de forma cautelar de la multa impuesta, en nada

se asemeja a los supuestos que la jurisprudencia viene señalando como «actos trámite» (actos de

iniciación del procedimiento de instrucción y ordenación, de documentación y de aportación de

documentos). Los actos trámite son aquellos carentes de sustantividad en materia decisoria

transcendental, como simples eslabones del procedimiento, sin individualidad propia, al ser

absorbida por la unidad del mismo.

En el caso presente, el acuerdo de suspender la ejecución de la multa, aunque sea medida cautelar y provisional, no deja de tener, dentro de esa provisionalidad, unos efectos materiales como son los

de suspender materialmente una prestación.

En consecuencia, el mencionado acto es susceptible de recurso contencioso-administrativo.

En la villa de Madrid, a veintitrés de abril de mil novecientos noventa y dos.

Visto el recurso de apelación interpuesto por el Letrado del Estado, en representación y defensa de la Administración General del Estado, y por Letrado de la Generalidad de Cataluña, en representación y defensa de dicha Generalidad, siendo parte apelada el Ayuntamiento de Prat de Llobregat, representado por el Procurador Sr. Morales Price, y dirigido por Letrado, y estando promovido contra Sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con fecha 30 de marzo de 1990 , en pleito sobre suspensión de la ejecución de multa impuesta.

Antecedentes de hecho

Primero

Ante la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña se ha seguido el recurso núm. 185/88, promovido por el Ayuntamiento de Prat de Llobregat, en el que recayó Sentencia, confecha 30 de marzo de 1990, en la que figura la siguiente parte dispositiva: «Que declaramos no haber lugar a la causa de inadmisibilidad alegada por la parte demandada. Que estimamos el recurso interpuesto a nombre del Ayuntamiento de Prat de Llobregat contra la resolución de 23 de enero de 1987 del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalitat de Catalunya que suspendió, de forma cautelar, la ejecutividad de la resolución de la Dirección General de Urbanismo de 13 de octubre de 1986, por virtud de la que se acordó imponer una multa de 13.779.590 pesetas a la Dirección General de Infraestructura del Transporte, en calidad de promotora, y subsidiariamente, a la Dirección del Aeropuerto de Barcelona, dependiente del Organismo autónomo "Aeropuertos Nacionales" hasta que se dicte resolución por la que se hace referencia a los recursos de alzada interpuestos contra la precitada resolución, del tenor explicitado con anterioridad.

Y estimando la demanda articulada, anulamos el acto referido por no ser conforme a Derecho. Sin efectuar especial pronunciamiento sobre costas.»

Segundo

Contra dicha Sentencia, los demandados interpusieron recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

Tercero

Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 10 de abril de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Ángel Martín del Burgo y Marchan, Magistrado de esta Sala.

Fundamentos de Derecho

Primero

De los dos pronunciamientos que contiene el fallo de la Sentencia apelada, puede anticiparse la procedencia de confirmar el primero de ellos, en el que se rechaza la causa de inadmisibilidad del proceso, esgrimida por las Administraciones demandadas, en base a lo previsto en el art. 82 c), en relación con el 37 de nuestra Ley Jurisdiccional, esto es, a considerar que la resolución residenciada en esta litis, del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, de 23 de enero de 1987, es puro acto de trámite, al reducirse a suspender de forma cautelar la resolución de 13 de octubre de 1986 de la Dirección General de Urbanismo, que impuso una multa de 13.799.590 pesetas a la Dirección General de Infraestructura del Transporte, en calidad de promotora, y subsidiariamente, a la Dirección del Aeropuerto de Barcelona, dependiente del Organismo autónomo «Aeropuertos Nacionales», hasta que se dicten las resoluciones pendientes, en los recursos de alzada interpuestos contra el acuerdo sancionador.

Segundo

Ciertamente, el problema que ha suscitado la resolución recurrida, sobre si la misma está adornada de las cualidades y condiciones de los actos administrativos, susceptibles de impugnación ante nuestra Jurisdicción, a tenor del concepto definitorio establecido en el art. 37 de la citada Ley Procesal, proviene del hecho de responder a un tipo de acto que no encaja por completo en ninguno de los dos presentados en dicho art. 37: Actos definitivos, frente a actos de trámite.

Se trata, pues, de una dificultad presentada por la normativa aplicable al caso, motivo principal del surgimiento de la presente litis; que no se da todos los días, pero que tampoco debemos considerarla como insólita, ya que el ordenamiento jurídico, como toda obra humana, no está libre de imprevisiones, de lagunas y de medidas no del todo acertadas. Correspondiendo en estos casos a los Tribunales la misión de superar la deficiencia normativa, subsumiendo el supuesto concreto en el concepto en que mejor encaje, atendiendo principalmente al sentido teleológico de la norma y a la ratio legis de establecer tal diferenciación entre uno y otro tipo de actos.

Tercero

En esta labor depuradora, metodológicamente aparece como más conveniente empezar el análisis con la exposición de las principales características tipificadoras de los llamados actos de trámite, puesto que si la resolución que nos ocupa no corresponde a ninguna de ellas, la solución del problema casi nos viene dada, por la vía del diagnostico por exclusión.

Cuarto

El método elegido muy pronto nos descubre que el acuerdo de suspender la ejecución, de una forma cautelar, de la multa de que se trata, de cierta Entidad, en nada se asemeja al conjunto de supuestos que a lo largo del tiempo la doctrina y la jurisprudencia vienen presentando como casos paradigmáticos de los actos de trámite: Actos de iniciación del procedimiento, de instrucción y de ordenación, de documentación y de aportación de documentos. En resumen, los actos de trámite son todos aquellos carentes de sustantividad en materia decisoria trascendental, como simples eslabones delprocedimiento, sin individualidad propia, al ser absorbida por la unidad del mismo.

Quinto

Por el contrario, el acuerdo recurrido, no porque el mismo contenga una medida cautelar y provisional, deja de tener, dentro de esa provisionalidad, unos efectos materiales, como son los de suspender temporalmente una prestación, en ocasión gravosa y hasta altamente perturbadora en la economía -pensando en la economía de ciertos particulares-; suspensión que puede llegar a la desaparición de la obligación respectiva, si ésta, al final, se declara improcedente.

Demostración de lo dicho nos la ofrece las formalidades a que se ve sometida la suspensión de los acuerdos administrativos recurridos ante nuestra Jurisdicción (arts. 122 y siguientes de su Ley reguladora), y el que lo resuelto sobre el tema por los Tribunales inferiores, en pieza separada, pueda llegar a conocimiento y enjuiciamiento por este Alto Tribunal.

Sexto

Sin embargo, nuestra conformidad con el pronunciamiento del Tribunal a quo, sobre el rechazo de la examinada causa de inadmisibilidad, no se extiende al segundo de su fallo, anulatorio de la citada resolución de 23 de enero de 1987, del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, al considerar que la misma es conforme a Derecho, puesto que con su medida cautelar, suspensiva de la efectividad de la multa de que se trata, lo que en realidad perseguía era atenuar un conflicto entre distintas Administraciones públicas: Local, autonómica de Cataluña y Estatal; dentro de la legitimación que le confería la posición jerárquica del órgano autor de la resolución: El citado Departamento de Política Territorial y Obras Públicas, respecto del que había impuesto la repetida multa el 13 de octubre de 1986 la Dirección General de Urbanismo.

Séptimo

Por último, la no prestación de caución suficiente por los promotores de los recursos de alzada contra dicha resolución de 13 de octubre de 1986, esto es, por la Dirección General de Infraestructura del Transporte y por la Abogacía del Estado, peticionarios de la medida suspensiva que nos ocupa, se ve justificada por lo establecido, respectivamente, por el art. 50.1 de la Ley Catalana 9/1981, de 18 de noviembre, y por el art. 57 del Reglamento Orgánico de los Abogados del Estado, de 27 de julio de 1943 ; respecto del primero, porque la exigencia de garantizar en forma debida el importe de la multa, no tiene razón de ser frente a Entes públicos de solvencia incuestionable; y en cuanto al segundo, porque expresamente se libera a dichos Abogados del Estado de garantizar mediante depósito o caución el ejercicio de acciones o la interposición de recursos «aunque por Ley se hallen sujetos a dicha formalidad».

Octavo

Por todo lo expuesto procede estimar los presentes recursos de apelación, y revocar, por consiguiente el segundo pronunciamiento de la Sentencia recurrida, por no conforme a Derecho. Sin que existan motivos suficientes para una especial imposición de costas.

FALLAMOS

Que estimando en lo sustancial los recursos de apelación del Abogado del Estado y del Letrado de la Generalidad de Cataluña, frente a la Sentencia de la Sección Tercera, de la Sala de la Jurisdicción, del Tribunal Superior de Justicia de dicha Comunidad Autónoma, de 30 de marzo de 1990 , debemos revocar y revocamos la misma, por no ser conforme a Derecho; declarando la validez de la resolución recurrida de 23 de enero de 1987, del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de dicha Generalidad. Y sin imposición de costas.

Y, a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse los autos originales y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Ángel Martín del Burgo y Marchan.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Ángel Martín del Burgo y Marchan, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretaria certifico.

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