STS, 10 de Marzo de 1995

PonenteELADIO ESCUSOL BARRA
ECLIES:TS:1995:9819
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución10 de Marzo de 1995
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

Núm. 1.158.-Sentencia de 10 de marzo de 1995

PONENTE: Excmo. Sr don Eladio Escusol Barra.

PROCEDIMIENTO: Ordinario. Única instancia.

MATERIA: Sanciones. Caja Rural. Culpabilidad. Principio de legalidad. Indefensión.

NORMAS APLICADAS: Art. 25 de la Constitución, Ley 52/1974; Ley 30/1980; 1 158 Decreto 2860/1978; Decreto-Ley 15/1967 .

JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia del Tribunal Constitucional, 42/1987, 3/1988; Sentencia del Tribunal Supremo y de 29 de septiembre de 1988 .

DOCTRINA: No cabe hablar de indefensión porque no se admitiera determinada documental, pues

las actuaciones demuestran que no eran necesarias al estar suplidas por otra documental. Además

en fase judicial pudo probar el actor lo que estimó oportuno.

Es irrelevante el alegato de atribuir al Consejo Rector de la Caja la culpa de los hechos, pues está

probada la culpabilidad personal del sancionado. Se trata de una norma preconstitucional a la que

dio cobertura la Ley 52/1974 .

En la villa de Madrid, a diez de marzo de mil novecientos noventa y cinco.

Visto por la Sección Tercera de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal Supremo, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Clemente , representado por la Procuradora doña Dolores Moreno Gómez, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de febrero de 1987, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra el también Acuerdo del Consejo de Ministros, de 21 de marzo de 1986, que impuso al recurrente, Director General de la Caja Rural La Mancha (Villarrobledo), las sanciones de destitución con inhabilitación para el desempeño de funciones iguales o asimiladas en cualquiera de los establecimientos de crédito a que se refiere el art. 26 del Decreto-ley 15/1967, de 27 de noviembre y multa de 1.600.000 ptas.

Es parte recurrida la Administración General del Estado.

Antecedentes de hecho

Primero

Por Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 21 de marzo de 1986, se impuso a don Clemente , Director General de la Caja Rural de La Mancha, las siguientes sanciones: Destitución con inhabilitación para el desempeño de funciones iguales o asimiladas en cualquiera de los establecimientos de crédito y multas de 500.000 ptas., 500.000 ptas., 200.000 ptas., 200.000 ptas y 200.000 ptas., por las infracciones cometidas. Dichas sanciones fueron confirmadas por el Consejo de Ministros, por resolución defecha 27 de febrero de 1987, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra el primer acuerdo dicho.

Segundo

La representación procesal de don Clemente , mediante escrito de fecha 14 de mayo de 1993, formuló la correspondiente demanda solicitando lo siguiente: La revocación del acto sancionador y que se declare su Derecho a ser restituido en su cargo o en un cargo similar en la Caja Rural de Albacete, con efectos de 21 de marzo de 1986, y que se declare el derecho a todas las percepciones económicas derivadas de tal cargo y dejadas de percibir de haber continuado en el mismo. Por medio de otrosí, solicitó el recibimiento del pleito a prueba.

Tercero

El Abogado del Estado, contestó a la demanda, mediante escrito de fecha 7 de junio de 1993, negando los hechos contenidos en el escrito de demanda en cuanto se opongan o contradigan los que resulten del expediente administrativo. Y tras sus razonamientos jurídicos, solicitó lo siguiente: Que se desestime la demanda y que se declare que las resoluciones impugnadas son conforme a Derecho, y sean confirmadas. Por otrosí, el Abogado del Estado se opuso al recibimiento a prueba del pleito por entender que los extremos indicados por la parte demandante a que la prueba ha de contraerse carecen de indudable trascendencia para la resolución del pleito, conforme a lo establecido en el art. 74 de la Ley Jurisdiccional.

Cuarto

Por Auto de fecha 28 de junio de 1993, se acordó recibir el pleito aprueba, Habiéndose practicado toda la prueba propuesta por el demandante.

Quinto

Mediante escrito de fecha 12 de noviembre de 1993, la representación del demandante formuló escrito de conclusiones, interesando que se dicte sentencia conforme a los pedimentos de su demanda.

Sexto

El Abogado del Estado, mediante escrito de 25 de noviembre de 1993, formuló escrito de conclusiones, dando por reproducidas sus alegaciones del escrito de contestación a la demanda.

Séptimo

Por Diligencia de Ordenación de fecha 2 de diciembre de 1993, se declararon conclusas las actuaciones y quedaron pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno le correspondiere.

Octavo

Por providencia de fecha 12 de enero de 1995, se señaló para votación y fallo el día 2 de marzo de 1995, y se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr don Eladio Escusol Barra. La deliberación, votación y fallo, tuvo lugar en dicha fecha 2 de marzo de 1995.

Visto, siendo Ponente el Excmo. Sr don Eladio Escusol Barra.

Fundamentos de Derecho

Primero

Compete al Banco de España ejercer las funciones relativas a la disciplina e inspección de las entidades de crédito y ahorro en él registradas y cualesquiera otras que le encomienden las Leyes ( art. 3.°, párrafo 1 °, último inciso de la Ley 30/1980 de 21 de junio ). Por ello, el Consejo Ejecutivo del Banco de España en fecha 16 de noviembre de 1984, como consecuencia de la inspección practicada a la Caja Rural de La Mancha (Villarrobledo), instruyó y tramitó el expediente sancionador, que terminó con la imposición por parte del Consejo de Ministros (Acuerdo de fecha, 21 de marzo de 1986) a don Clemente , Director General de dicha Caja, de las siguientes sanciones: Sanción de destitución con inhabilitación para el desempeño de funciones iguales o asimiladas en cualquiera de los establecimientos de crédito a que se refiere el art. 26 del Decreto-ley 15/1967, de 27 de noviembre, de ordenación económica y art. 8.°1, f) del RD 2860/1978, de 3 de noviembre (por los hechos siguientes: Presentar la entidad Caja Rural de La Mancha (Villarrobledo) un déficit patrimonial de 171.000.000 de ptas., en la rúbrica "Deudores en mora, litigio o de cobro dudoso»; por las inexactitudes apreciadas en la contabilidad, balance y cuenta de resultados, de suerte que refleja como resultados provisionales la cifra 27.100.000 de ptas., ocultando la verdadera situación patrimonial y financiera de la entidad; y deficiencias en las declaraciones prestadas a la central de información de riesgos, de suerte que en mayo de 1984 existían riesgos no declarados por un importe, como mínimo de 68.700.000 ptas., respecto de un total de 402.000.000, así como figurando acreditados que tenían imputados riesgos superiores a los reales por 79.700.000 y otros riesgos inferiores a

43.400.000) y las sanciones económicas siguientes, como consecuencia de la mala gestión impartida y de una política de crédito imprudente: Multa de 500.000 ptas., por la concesión a la "Sociedad Cooperativa Quesera y Agrícola de La Mancha» (COQUEYA) y otra multa de 500.000 ptas., por la concesión a la sociedad "Agromancha, S. Coop., Litda», por concesiones de créditos directos y a través de personas interpuestas entre las que figuraban miembros del Consejo Rector e Interventores de Cuentas de la entidad, concesiones crediticias de riesgo; tres multas de 200.000 ptas., por concesión de crédito, con resultadonegativo para la Caja a don Francisco González Blanco, a don Andrés Albadalejo Albadalejo y al grupo familiar Díaz del Amo.

Segundo

La Caja Rural de La Mancha, sociedad cooperativa de Crédito de Villarrobledo, inscrita con el núm. 37, sección A) en el Banco de España, en el Ministerio de Trabajo, con el núm. 13.922 y en el Ministerio de Hacienda con el núm. F-02-00472 se constituyó al amparo de la Ley General de Cooperativas, su Reglamento y disposiciones reguladoras de las cooperativas de crédito (art. 1.° de los Estatutos Sociales de dicha entidad), siendo de consignar que dicha entidad quedó comprendida en lo prevenido en el art. 26 del Decreto-ley 15/1967, de 27 de noviembre de 1967, de Ordenación Económica.

Tercero

Del análisis de los escritos de demanda y de conclusiones del actor, y del análisis del expediente administrativo y del proceso, se desprende con claridad que el demandante no cuestiona los hechos por los que fue sancionado, ni la tipificación de los mismos en las normas legales y reglamentarias que la Administración aplicó. Cuestiona el actor su responsabilidad señalando que no es culpable de los hechos. En defensa de esta precisión, alega: a) Que en el Consejo Rector de la Caja que dirigía, tenía voz pero no voto; que a gran cantidad de las Juntas del Consejo Rector no asistió y en las que asistió expuso simplemente su oposición en los asuntos en los que tenía competencia; que en los asuntos de cierto relieve tenía que ser autorizado por el Consejo Rector, y que cree que el resto de los sancionados han abusado de su persona, b) Que en el Expediente existe ausencia de contradicción, c) Que las imputaciones son genéricas, incluso en la imputación de inexactitudes en la contabilidad, salvo que se derive de ello una conducta ilícita y san-cionable. Y d) Que existe falta de cobertura legal, porque ni la Ley 52/1974, ni la Ley 30/1980, prestan cobertura legal al RD 2860/1978 . Finalmente, en la demanda, el actor era un simple mandatario subordinado totalmente al Consejo Rector de la Caja.

Cuarto

La demanda y el escrito de conclusiones formulados por la representación procesal del demandante, analizados debidamente en función del expediente y del proceso y teniendo en cuenta, también, los alegatos del Abogado del Estado, obligan a la Sala a hacer las siguientes consideraciones:

  1. Es hecho cierto que el demandante don Clemente durante el período de tiempo en que se cometieron los hechos al mismo imputados y por los que fue sancionado, era el director General de la Caja Rural de La Mancha, sociedad cooperativa de Crédito de Villarrobledo.

  2. Es también hecho cierto, que dicha Caja se constituyó al amparo de la Ley General de Cooperativas, su Reglamento y el RD 2860/1978, de 3 de noviembre, por el que se regularon las cooperativas de crédito , y que dicha entidad quedó comprendida en lo prevenido en el art. 26 del Decreto-ley 15/1967, de 27 de noviembre de 1967, de Ordenación Económica .

  3. La Caja Rural de La Mancha, sociedad cooperativa de Crédito de Villarrobledo, con personalidad jurídica plena, debía actuar, siempre, de acuerdo con la legislación vigente (art 3°1 de sus Estatutos Sociales). Su director, además de los deberes dimanantes de su contrato que le vinculaba a la Caja (art. 50 y 51 de los Estatutos), debía desempeñar su cargo con diligencia, como corresponde a un representante legal y ordenado gestor, siendo responsable frente a la sociedad y a sus miembros del daño causado por malicia, abuso de facultades o negligencia grave (art. 52 de los Estatutos Sociales).

  4. Los Estatutos Sociales de la Caja Rural de La Mancha, en lo referente a la responsabilidad del director (en el caso que resolvemos del demandante), refleja fielmente lo dispuesto en el art. 35 de la Ley 52/1974, de 19 de diciembre, Ley General de Cooperativas y en el art. 65 de su Reglamento (RD 2710/1978 ). Por ello, el director es responsable si desempeña sus funciones sin la debida diligencia y con abuso de sus facultades con malicia o negligencia grave. Como esa responsabilidad se expresa en la norma legal Ley 52/1974 y en las reglamentarias ( RD 2710/1978 y 2860/1978 ), resulta que la Ley arranca la potestad sancionadora que en este caso ejercitó la Administración, por la mala gestión de los intereses confiados a la responsabilidad del hoy demandante; el ejercicio de la potestad sancionadora que arranca de la Ley tiene su indispensable complemento en las otras normas sancionadoras, en las que se expresan los tipos de infracciones y sus sanciones. Más adelante nos referiremos a esto, por seguir ordenadamente los planteamientos de la demanda.

  5. El demandante, sin cuestionar las infracciones que refleja el expediente ni sus sanciones parte en el centro de su demanda de tres aspectos, a los que hay que dar respuesta, así:

  1. En primer lugar -como ya se ha consignado- niega que sea responsable de los hechos porque no es culpable de los mismos. Es evidente que el reproche que la sanción comporta, sólo tiene sentido en el caso de que la conducta infractora pueda ser atribuida a su autor a título de dolo o culpa. En este punto es bien expresiva la Ley en el presente caso aplicable, Ley 52/1974 , que a propósito de la responsabilidad deldirector la de malicía, abuso de facultades y negligencia grave. Y en su defensa, el deman-dante argumenta que las imputaciones que le hacen son genéricas, incluso en lo referente a la imputación de inexactitudes en la contabilidad, y que en el expediente hubo ausencia de contradicción: Con estos alegatos de defensa aportados en vía jurisdiccional, obliga al Tribunal al examen detallado del expediente, puesto que, en rigor, al hilo de predicar su falta de culpabilidad, está indicando que estuvo indefenso. El examen objetivo del expediente, pone de relieve lo siguiente:

    1. Que no hubo falta de contradicción. Se formuló por la Administración el correspondiente pliego de cargo, al que respondió el hoy demandante, resumidamente así: Aceptar que los débitos en mora, litigio o de cobro dudoso ascendía a 37.100.000 ptas.,porque asu juicio, el resto de los débitos no eran exigibles; que siguió las directrices del Consejo Rector; que no intervino en la política de créditos; que las inexactitudes de contabilidad no es de su responsabilidad, y que la Administración, en orden a las declaraciones a la Central de información, lo refleja de manera general y abstracta lo que le sitúa en indefensión.

    2. Aparte lo que el demandante aceptó, es lo cierto que las infracciones que se le imputan por haber realizado una labor de gestión como director claramente vulneradora de lo dispuesto en el art. 35 de la Ley 52/1974 , las especificó la Administración en términos claros y preciso con indicación delas normas reglamentarias complementadoras de la Ley en este punto en que aquellas infracciones y acusaciones están comprendidas.

    3. Y no cabe hablar de indefensión, por el hecho de que la Administración no admitiera como prueba documental actas del Consejo Rector, porque no eran necesarias -como el acto impugnado expresa- ya que numerosas actas las suficientes y relevantes si están en el expediente en el que el interesado tuvo audiencia y formuló alegaciones que están reflejadas en los actos impugnados. Además, en vía judicial, el demandante pidió que se recibiera el pleito a prueba, y así se acordó y se practicó la propuesta claramente referida a su alegada falta de culpabilidad.

    4. Pero resulta, que del examen del expediente analizado a la luz de las infracciones imputadas resulta que existen elementos relevantes que son clara atribución de la culpabilidad al hoy demandante: Por una parte en lo referente a la rúbrica "Deudores en mora, litigio o de cobro dudoso», que aceptó en parte, pero no probó que el resto de los delitos no fueran realmente exigibles, ni se ha preocupado en probarlo en vía judicial; por otro lado el alegato de atribuir la culpa al Consejo Rector de la Caja, no le exime de su propia y probada negligencia en los hechos concretos imputados y que tan específicamente se expresan en el acto originariamente impugnado, avalados por prueba documental obrante en el expediente; y finalmente, por lo que hace referencia a inexactitudes contables que ocultaron la verdadera situación patrimonial y financiera, así como las deficiencias en las declaraciones prestadas a la Central de Información de riesgos, tampoco puede ser aceptado, puesto que v gr el expediente refleja que en el año 1984 existían riesgos no declarados por importe de 68.700.000 ptas de un total de 402.000.000 de ptas., figurando además acreditados otros riesgos (por 79.700.000 y 43.400.000 ptas.).

  2. Siendo pues el director de la entidad el encargado de la gestión de la misma, es responsable por malicia, abuso de facultades y negligencia grave, de todas las infracciones que teniendo su arranque definitorio en la Ley, se especificaron, completando a la Ley con las disposiciones reglamentarias.

Quinto

En la consideración cuarta del anterior fundamento de Derecho, hemos dicho que más adelante nos ocuparíamos del ejercicio de la potestad sancionadora. Este es el momento, toda vez que en el último alegato del demandante expresa que, a su juicio, existe falta de cobertura legal. Veamos:

  1. En el caso que nos ocupa las infracciones administrativas que se imputan al demandante derivan de la mala gestión realizada por don Clemente , mala gestión que aparece prohibida por la Ley, que exige responsabilidad por actuar maliciosamente, con abuso de facultades o negligencia grave, actuación claramente imputable al demandante, y de cuya actuación derivaron objetivamente las infracciones que sin novedad alguna se explicaban en la norma reglamentaria. En el Derecho Administrativo sancionador lo relevante no es la desobediencia genérica a la Ley o al reglamento, sino que lo que importa es la precisión de la violación de las obligaciones -en este caso expresadas en la Ley- y concretadas en la normas reglamentarias: Y es que la Ley establece el marco, pero las infracciones en la materia a que se refieren las actuaciones las constituyen múltiples ilícitos engarzados al mandato legal, sin sobrepasar éste.

  2. Se ha solido estudiar el principio de legalidad, en el ámbito del Derecho Administrativo sancionador, teniendo en cuenta el principio de legalidad en el Derecho Penal Pero el estudio del tema, obliga a señalar:a) Que el principio de legalidad penal, exige reserva absoluta de Ley: La definición de los delitos y de las penas exige una Ley.

  1. El principio de legalidad en el Derecho Administrativo sancionador, en las normas preconstitucionales, que en este caso son las aplicables, queda salvaguardado por estas razones:

  1. Porque, como precisó la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 1990 , tratándose de situaciones de sujeción especial -como es el caso que nos ocupa- el RD 2860/1978, de 3 de noviembre, goza de la cobertura de la Ley General de Cooperativas 52/1974, de 19 de diciembre , en orden a la imposición de sanciones, sin merma del principio de reserva de Ley.

  2. Hoy, la tipificación de infracciones y sus sanciones, en la materia que nos ocupa, quedan recogidas en la Ley 3/1987, de 2 de abril General de Cooperativas, Ley que derogó a la Ley 52/1974, su reglamento y cuantas normas se opongan a dicha Ley 3/1987, salvo lo dispuesto en la disposición transitoria sexta . Pero debe tenerse en cuenta que si bien la potestad sancionadora de la Administración, hoy, encuentra en el art. 25.1 de la CE el límite consistente en el principio de legalidad que determina la necesaria cobertura de la potestad sancionadora en una norma de rango legal ( Sentencias del TC 42/1987 y 3/1988 ), no es posible, cuando estamos en situación en que hay que aplicar normas preconstitucionales, exigir la reserva de Ley de manera retroactiva para anular disposiciones reguladoras de materias y de situaciones respecto de las cuales tal reserva no existía de acuerdo con el Derecho anterior a la Constitución y, más específicamente, por lo que se refiere a materias sancionadoras, el principio de legalidad que se traduce en la reserva absoluta de Ley, no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del Derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada ( Sentencias del TC de 8 de abril de 1981 y 7 de mayo de 1981). Este criterio del Tribunal constitucional, fue recogido por la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de septiembre de 1988 (A 7.280), y fue reiterado por el propio Tribunal Constitucional en su Sentencia 219/1991, de 25 de noviembre , precisando esta sentencia que a partir de la entrada en vigor de la Constitución, toda remisión a la potestad reglamentaria para la definición de nuevas infracciones o la introducción de nuevas sanciones carece de virtualidad y eficacia.

Sexto

Todo lo razonado, conduce a la desestimación en todos sus extremos, del presente recurso contencioso-administrativo, ya que los actos impugnados son ajustados a Derecho.

Séptimo

Dados los términos del art. 131 de la Ley Jurisdiccional, la Sala no aprecia méritos para hacer pronunciamiento condenatorio sobre las costas.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que, debamos desestimar y desestimamos en todos sus extremos, el recurso contenciosoadministrativo interpuesto por don Clemente , contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 27 de febrero de 1987, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra el también Acuerdo del Consejo de Ministros, de 21 de marzo de 1986, que impuso al recurrente las sanciones expresadas en esta sentencia. Declaramos que los actos impugnados son conformes a Derecho. Sin costas.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Carmelo Madrigal García. Eladio Escusol Barra. Pedro José Yagüe Gil. Fernando Cid Fontan. Benito Santiago Martínez Sanjuán. Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr don Eladio Escusol Barra, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretaria, certifico. Palencia Guerra. Rubricados.

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