STS, 21 de Febrero de 1995
| Ponente | RAMON TRILLO TORRES |
| ECLI | ES:TS:1995:9703 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 21 de Febrero de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 793.-Sentencia de 21 de febrero de 1995
PONENTE: Excmo. Sr. don Ramón Trillo Torres.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Única instancia.
MATERIA: Sindicatos. Devolución del patrimonio histórico. Procedimiento. Nulidad. Reglamentación
previa. Declaraciones de propiedad.
NORMAS APLICADAS: Art. 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, Ley de Cesión del Patrimonio Sindical de 1986 .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia del Tribunal Supremo, de 13 de diciembre de 1990.
DOCTRINA: Resuelto en la sentencia citada con efectos de cosa juzgada, los temas relativos al
principio de legalidad y libertad sindical, queda por dilucidar lo referente a vicios procedimentales no
determinantes de vulneración constitucional. A este respecto no se aprecia defecto formal
determinante de nulidad radical por omisión del procedimiento, pues se cumplieron diversos
trámites suficientemente identificados.
No implica invalidez, la inexistencia de una previa reglamentación que discipline el procedimiento
para la aplicación de lo ordenado en la Ley. La adjudicación individualizada de cada bien, podrá ser
objeto de reclamación, sin olvidar los eventuales remedios ante la jurisdicción civil de las
declaraciones de propiedad realizadas por la Administración.
En la villa de Madrid, a veintiuno de febrero de mil novecientos noventa y cinco.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los Excmos. Sres. anotados al final, el recurso contencioso-administrativo que en única instancia y con el núm. 1.017/1987 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Confederación Nacional del Trabajo, representada por la Procuradora doña María José Millán Valero, contra la denegación presunta por silencio administrativo de reclamación al Consejo de Ministros y contra los acuerdos del Consejo de Ministros relativos al Patrimonio Histórico de los Sindicados UGT y CNT. siendo parte demandada la Administración del Estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado y como coadyuvante de la Administración se persona la Unión General de Trabajadores, representada y defendida por el Letrado don Rafael Nogales Gómez-Coronado, y la cuantía del recurso indeterminada.
Antecedentes de hecho
Por la Procuradora doña María José Millán Valero, en nombre y representación de la Confederación Nacional de Trabajo (CNT) se ha interpuesto recurso contencioso-administrativo, contra la denegación presunta por silencio administrativo de reclamación al Consejo de Ministros y contra los acuerdos del Consejo de Ministros relativos al Patrimonio Histórico de los Sindicatos UGT y CNT, que fue admitido por la Sala, motivando la publicación del anuncio prevenido por la Ley y reclamado el expediente que, una vez recibido se puso de manifiesto al actor para que formalizara la demanda, lo que verificó con el oportuno escrito en el que exponía como hechos cuanto estimaba oportunos en orden al recurso planteado y citaba como fundamentos de Derecho los que consideraba de aplicación para terminar suplicando a la Sala dicte sentencia por la que, con estimación de la demanda, se declaren nulos de pleno Derecho, la totalidad de los actos administrativos recurridos, condenando a la Administración a que ejecute en definitiva los actos necesarios para que, las cantidades entregadas a UGT, el 25 de septiembre de 1986 y consignadas en la Caja General de Depósitos a favor de CNT, sean devueltas al Ministerio de Hacienda.
Dado traslado al Abogado del Estado por veinte días para que conteste a la demanda, lo evacúa por medio de escrito en el que termina suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se desestime este recurso. Por medio de otrosí solicita el recibimiento a prueba del procedimiento; que fue acordado por Auto de fecha 30 de abril de 1991, abriéndose la oportuna pieza.
Personado el Letrado don Rafael Nogales Gómez Coronado en nombre y representación de la Unión General de Trabajadores, como coadyuvante de la Administración del Estado, se le dio traslado para que contestara a la demanda, verificándolo por medio de escrito en el después de alegar cuanto consideró procedente a su Derecho, suplicó a la Sala dicte sentencia por la que; a) Se declare la falta de legitimación de la CNT para instar el proceso administrativo, b) O, alternativamente, se declare la excepción de cosa juzgada en virtud de lo resuelto por Sentencia de la Sala Tercera, Sección Novena, del Tribunal Supremo, de 13 de diciembre de 1990 y del Auto de la Sala Segunda del Tribunal Constitucional de 18 de julio de 1991, y c) Subsidiariamente, se desestime el recurso interpuesto y se declare la validez y legalidad de los actos impugnados. Por medio de otrosi solicitó el recibimiento del pleito a prueba, acordándose en providencia de 20 de enero de 1992, estar a lo acordado en el Auto de 30 de abril de 1991, sobre su procedencia.
No estimándose necesaria la celebración de vista, se acuerda emplazar a las partes para que formulen sus conclusiones sucintas, con el resultado que consta en autos.
Conclusas las actuaciones, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 30 de septiembre de 1994, habiéndose observado todas las prescripciones legales salvo la del plazo para dictar sentencia.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Ramón Trillo Torres, Magistrado de esta Sala.
Fundamentos de Derecho
La Confederación Nacional del Trabajo interpuso recurso contencioso-administrativo contra la denegación presunta, por silencio administrativo, de la petición que había dirigido al Consejo de Ministros, el 3 de octubre de 1986, en el sentido de que fuesen declarados nulos de pleno Derecho los Acuerdos del propio Consejo de 28 de junio de 1986. sobre reintegración y compensación pecuniaria del patrimonio histórico sindical, así como que le fuesen notificados en legal forma y que se le permitiera pleno acceso a la documentación, antecedentes y procedimiento que habían precedido a la decisión administrativa, por la que se habían reintegrado a la Unión General de Trabajadores numerosos inmuebles y entregado más de
4.000.000.000 de ptas y se había acordado el depósito en el Banco de España de 248.000.000 a disposición de CNT. ambas cantidades en concepto de compensación económica por parte de los bienes que les fueron incautados dichas entidades sindicales en virtud de la Ley de Responsabilidades Políticas de 9 de febrero de 1939 . dando así cumplimiento a lo dispuesto en la disposición adicional 4.º.2 de la Ley 47/1986 de 8 de enero, de Cesión de Bienes del Patrimonio Sindical .
Sobre el mismo contenido, la parte demandante ha ejercitado una pretensión de amparo por el cauce especial y sumario de la garantía contenciosa-Administrativa de los derechos fundamentales, regulada en la Ley 62/1978 , que ha sido resuelta por Sentencia de esta Sala de 13 de diciembre de 1990 en la que se contienen las siguientes afirmaciones de relevancia, en orden al pronunciamiento que debamos hacer en este proceso: 1,° Que los acuerdos impugnados son el resultado de unos expedientes que se ajustaron a los trámites de la citada disposición adicional, sin que haya duda de que se cumplieron en las fechas en ellos consignadas y de que la diferente intervención que se dio a la CNT en los expedientes, comparada con la que tuvo UGT, es razonable pensar que obedeció a la contienda existente en aquellasfechas acerca de cuál de los dos sectores enfrentados del Sindicato ostentaba el legítimo derecho a presentarse como representante de la CNT, lo que determinó que los contactos con este sindicato se manifestasen por cauces alejados de los formalmente seguidos para las comunicaciones entre la Administración y la UGT, sin que aparezcan vulneraciones determinantes de indefensión con alcance constitucional, porque además de no ser invocable el art. 24 de la Constitución en un procedimiento no sancionador, la indefensión "difícilmente podría considerarse existente cuando consta que la Ley actora ha tenido, en definitiva, acceso a los expedientes y posibilidad de acudir en defensa de sus derechos a los Tribunales"; 2.º Que tampoco puede apreciarse una vulneración de los arts. 14 y 28.1 de la Constitución , que la parte actora había fundado en una injerencia injustificada del poder público en su libertad de acción sindical, por la desproporción del trato dado a los sindicatos afectados, frente a lo que la sentencia afirma que las medidas impugnadas sólo habían introducido una diferencia cuantitativa suficientemente justificada, pues en uno y otro caso los actos surgieron en aplicación de una misma normativa -la Ley 4/1986 y su disposición adicional cuarta- y la compensación pecuniaria acordada se efectuó con arreglo a unos mismos esquemas formales e idénticos criterios de reparto y en función de una valoración efectuada por una misma empresa privada, obedeciendo la diferencia en las cuantías de la compensación a la diferente actividad realizada por uno y otro sindicato para la aportación de pruebas sobre la anterior titularidad de los bienes, mucho más amplia de la UGT que de la CNT, o incluso por la instrucción probatoria realizada de oficio por la propia Administración, que por razones notorias, relacionadas con las diferentes modos de acción de los dos sindicatos a lo largo de la historia, ha podido ser mucho más amplia con referencia al primero que respecto del segundo, al tener a su alcance mayor número de datos sobre titularidades jurídicas, debiendo, además, añadirse, que la actuación enjuiciada no cierra el proceso de reintegración del patrimonio histórico sindical, pues como en ella se expresa, tiene carácter parcial, por lo que nada impide que en el futuro el sindicato actor pueda plantear nuevas reclamaciones y solicitudes de compensaciones de bienes de su titularidad.
Resuelto en dicha sentencia, con valor de cosa juzgada, el tema relativo a una eventual vulneración del principio de legalidad y del Derecho fundamental a la libertad sindical, lo que nos veda entrar ahora nuevamente en su examen, sin embargo esta circunstancia no es predicable de la alegación relativa a los vicios procedimentales en primer lugar, porque la propia sentencia nos indica que las garantías constitucionales enumeradas en el art. 24 de la Constitución no son aplicables a los procedimientos administrativos no sancionadores, salvo, naturalmente, el derecho a la tutela judicial efectiva, derecho que la parte ha ejercitado al promover el proceso seguido por el cauce previsto en la Ley 62/1978 , resuelto por la sentencia que citamos y así mismo, al interponer el recurso ordinario que ahora nos toca resolver; y, en segundo lugar, porque -no obstante la anterior declaración de principio- la sentencia hace unas someras apreciaciones y valoraciones sobre los aspectos formales del expediente, pero exclusivamente en función de una hipotética dimensión constitucional relacionada con los derechos fundamentales, lo que nos permite en este proceso atender a la posibilidad de que alguna de las infracciones formales denunciadas pudiera incidir en los supuestos de nulidad de pleno Derecho descritos en el art. 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , al ser éste el concepto expresado por la entidad actora en la demanda y el precepto expresamente citado como fundamento jurídico de su pretensión en el escrito de conclusiones. Pero siendo obviamente impertinentes al caso los apartados a) y b) únicamente habremos de examinar la posible vulneración del c) en el que se consideran nulos de pleno Derecho los actos de la Administración dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.
Ninguna de las alegaciones formuladas permiten aceptar que haya concurrido este supuesto ni, desde luego, el de la vía de hecho, a que la parte se refiere también en la demanda. Como afirmábamos en la Sentencia de 13 de diciembre de 1990, hubo un acuerdo de la Subsecretaría del Ministerio de Trabajo ordenando la incoación, incorporación de documentos anteriores, examen individualizado de bienes, expediente individual para cada uno de ellos, trámite de audiencia, informe del ministro de Economía y Hacienda y propuesta del ministro de Trabajo, a los que seguían las diligencias relativas a la comunicación de los acuerdos a los sindicatos destinatarios y trámites hacendísticos para que pudieran cobrar efectividad las disposiciones presupuestarias que se decretaban. Ante estas circunstancias, es evidente que no resulta de ningún modo admisible que la decisión haya sido tomada con omisión absoluta del procedimiento legalmente previsto.
Tampoco es reconducible a esta idea que el procedimiento administrativo se haya desarrollado en parte con anterioridad a la promulgación del Reglamento del 1 de agosto de 1986, dictado en ejecución de la Ley de Cesión de Bienes del Patrimonio Sindical , porque cumplidos por la Administración unos trámites idóneos para alcanzar la finalidad legal perseguida, no es condición sine qua non para desacreditar su regularidad y suficiencia formal el que no exista previamente una disposición reglamentaria que discipline y fije cada uno de los pasos a dar por la Administración para resolver conforme a lo ordenado en la Ley.
Finalmente, señalaremos que tanto en la Ley como en el Reglamento, la decisión administrativa sobrelos bienes del Patrimonio Sindical Histórico se configura como una reintegración o una compensación pecuniaria que debe resolverse caso por caso y en relación con cada bien afectado, de modo que normalmente habrá de ser con respecto a cada uno de ellos que la entidad interesada tendrá que formular sus objeciones o la solicitud de que le sea reintegrado o compensado, sin olvidar, por supuesto, los eventuales remedios ante la jurisdicción civil de las declaraciones de propiedad realizadas por la Administración.
No ha lugar a especial declaración sobre costas.
Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Confederación Nacional del Trabajo (CNT), contra los Acuerdos del Consejo de Ministros de 28 de junio de 1986 sobre reintegro y compensación pecuniaria del patrimonio sindical histórico. Sin costas.
ASI. por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Enrique Cáncer Lalanne. Ramón Trillo Torres. Vicente Conde Martín de Hijas. Gustavo Lescure Martín. Luis Antonio Burón Barba. Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Ramón Trillo Torres, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Séptima, del Tribunal Supremo, de lo que como Secretario, certifico.
