STS, 28 de Febrero de 1995

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso núm. 87/1989, promovido por "Urbanización del Golf», y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Las Rozas, sobre aprobación definitiva del PlanGeneral de Ordenación Urbaña del término municipal de Las Rozas (Madrid).

Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 18 de diciembre de 1990, con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Que desestimamos el recurso 87/1989 (T) interpuesto por entidad urbanística colaboradora de conservación "Urbanización del Golf" contra la Orden de 4 de agosto de 1988, de la Consejería de Política Territorial de la Comunidad Autónoma de Madrid, por la que se aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Las Rozas (Madrid) y a que se contrae la presente litis, por ajustarse a Derecho en lo que es objeto del presente recurso. Sin expresa condena en costas.»

El anterior fallo se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: "1.° La cuestión objeto del presente recurso hace referencia a si es o no ajustada a Derecho la Orden de 4 de agosto de 1988, de la Consejería de Política Territorial de la Comunidad Autónoma de Madrid, por la que se aprueba definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana del término municipal de Las Rozas (Madrid); pues la recurrente, entidad urbanística colaboradora de conservación, "Urbanización del Golf" alega que la recalificación del AR-XIII- parcelas 12,13 y 14 del Plan Parcial núm. 2, polígono 2, determinándolas como terreno construible tiene el propósito de encubrir el otorgamiento de una ilegal licencia de obra y que, además, el terreno que el Plan General actualmente aparece como edificable, figuraba en la Memoria del mismo y en la aprobación inicial como zona verde, por lo que, además de existir fraude de Ley, se vulnera lo dispuesto en los arts. 73 de la Ley del Suelo y 98 del Reglamento de Planeamiento , al romper la armonía del paisaje y limitar el campo visual la construcción de 54 viviendas. Alega también infracción de lo dispuesto en el art. 32 del Reglamento de Planeamiento , pues considera que los sectores correspondientes a cada Plan Parcial deben estar físicamente separados por espacios libres. Afirma la actora también que el Plan General aprobado, en cuanto aumenta la superficie y el volumen edificable de la zona comercial del Plan Parcial "Las Matas Grandes", aprobado en 1969, definitivamente, "deroga" dicho Plan Parcial con violación de la normativa aplicable, lo cual no puede considerarse una revisión o modificación. También mantiene la actora que el Plan Parcial "Las Matas Grandes" (Urbanización del Golf), de 1969, al haber sido de iniciativa particular, en virtud de lo dispuesto en el art. 49 de la Ley del Suelo en cuanto exige que las modificaciones se sujeten a iguales disposiciones que su formación, obliga a que el Plan General impugnado observase los requisitos del art. 53 de la Ley del Suelo para urbanizaciones de iniciativa particular, y que al no haberse observado, debe considerarse ilegal su aprobación. Por su parte, la representación del Ayuntamiento de Las Rozas alega que el Plan General citado es una revisión, no una modificación, por lo cual no son de aplicación los arts. 40 y 50 de la Ley del Suelo y 160 a 162 del RPU , sino los arts. 40 y 41 de la Ley y 126 a 135 del RPU . También alega que la eficacia derogatoria del Plan General afecta al planteamiento anterior. Niega la demandada que se pueda dar valor a los efectos pretendidos por la actora, a la mera aprobación inicial de un Plan General. 2.° Para un adecuado enjuiciamiento deben tenerse en cuenta los antecedentes que siguen: Las parcelas 12,13 y 14 del Plan Parcial núm. 2, AR XIU-2 aparecían como zona verde en la aprobación inicial el día 26 de noviembre de 1986, del Plan General de Ordenación Urbana de Las Rozas; y en la aprobación definitiva, como suelo urbano edificable, con un incremento de volumen y superficie construible para los terrenos de la zona comercial respecto de los previstos en el Plan Parcial "Las Matas Grandes"; el mismo día 24 de noviembre de 1986, el Ayuntamiento pleno acordó corregir un error padecido en la medición real del proyecto de compensación del polígono 2 del Plan Parcial 2 (AR XIII), reduciendo la superficie de la parcela núm. 1 y la núm. 16, que pasarían a tener 5.950 m2 y 102.912 m2, ajustándose así a la superficie real de todo el polígono y de las distintas parcelas. El día 15 de diciembre de 1987, en vista de las alegaciones de la Junta de Compensación de dicho sector el Ayuntamiento acordó que se mantuviera aquél en su primitiva configuración, según el Plan Parcial 2, de terrenos edificables; por lo cual pasó a figurar entre los sectores AR para los cuales no pesaba la suspensión del otorgamiento de licencias. Por ello se acordó abrir un nuevo período de información publica. El día 22 de mayo de 1987, no obstante estar entonces suspendido el otorgamiento de licencias, se otorgó una de construcción de 54 viviendas sobre dichos terrenos; no obstante lo cual el Ayuntamiento de Las Rozas acordó el 6 de noviembre de 1987, la suspensión de los efectos de dicha licencia y por el art. 118 de la Ley Jurisdiccional se dio traslado del acuerdo correspondiente a la Sala de lo Contencioso-Administrativo, habiéndose declarado ajustado a Derecho el acuerdo de suspensión y anulado el de otorgamiento de licencia en virtud de lo dispuesto en los arts. 27.3 y 226.2 de la Ley del Suelo y 54.3 del RDU . El día 6 de febrero de 1988, se presentó escrito por la entidad "Marpahe, S. A." ante el Ayuntamiento de Las Rozas en que se comunicaban a éste las peticiones de la entidad urbanística, hoy recurrente, a aquélla planteadas como condición para desistir de la presentación de alegaciones al Plan General de Ordenación Urbana de Las Rozas y que pudieran afectar a la calificación de los terrenos en dicha zona comercial de la entidad "Marpahe, S. A.". 3.° De lo anterior se desprende que efectivamente hubo error cuando el 26 de noviembre de 1986, se aprobó inicialmente el Plan General en cuanto las parcelas 12, 13 y 14 del Plan Parcial núm. 2, AR XIII-2, aparecían como zona verde, ya que si no fuera así -y si como mantiene la actora la ulterior reclasificación viniera a encubrir el otorgamiento ilegal deuna licencia el día 25 de mayo de 1987-, no tendría sentido que en la misma fecha de tal aprobación inicial se adoptase un acuerdo como el relativo a la corrección de la medición real de determinadas parcelas ubicadas en el sector y que han de entenderse edificables. Y tampoco resultaría lógico, si de una actuación fraudulenta se tratase, que una vez concedida mencionada licencia el día 22 de mayo de 1987, el día 6 de noviembre de 1987, se acordase por el mismo Ayuntamiento (una vez conocido el error padecido en la aprobación inicial), la suspensión de los efectos de aquélla con traslado a la Sala de lo Contencioso-Administrativo por la vía del art. 118 de la Ley Jurisdiccional. Además, debe tenerse en cuenta la doctrina de la STS de 7 de abril de 1986 , en cuanto considera el acto de aprobación inicial como de trámite interno en la elaboración de los planes, y por ello no recurrible. El hecho de que la Sala de la entonces Audiencia Territorial de Madrid declarase ajustada a Derecho la suspensión acordada por el Ayuntamiento y anulase el otorgamiento, pone de manifiesto sólo que el Ayuntamiento que tal proceso inició, obró de conformidad con el Ordenamiento jurídico. Y así lo ha entendido también el Tribunal Supremo, que confirmó dicho pronunciamiento, y en lo que vino a no admitir o rechazar de la sentencia de instancia fue precisamente en lo que ésta contenía de imputación al Ayuntamiento de actuación fraudulenta. En cuanto a la alegación de que el acuerdo impugnado vulnera el art. 73 de la Ley del Suelo y 98 del Reglamento de Planeamiento , habida cuenta de que no se acredita como en una zona residencial, en la que los mismos actores han visto para su urbanización incrementada la edificabilidad, la construcción de 54 viviendas limita el campo visual o rompe la armonía del paisaje, o incluso perjudica el ecosistema, según los mandantes, debe ser rechazada. En cuanto a que los sectores de cada plan parcial deban estar separados por espacios libres y el hecho de que las parcelas 12 y 13 del Plan Parcial 2, AR XIII, 3, no lo estén respecto de otras, ello no supone infracción del art. 32 del RPU , pues este precepto lo que establece es que los terrenos de cada sector tengan características urbanísticas homogéneas y su perímetro delimitado por situaciones de planeamiento existentes [es el caso, según el art. 12.2.2, d) de la Ley del Suelo ] o también por elementos naturales o espacios libres del Plan General, pero ello para que queda garantizada una adecuada inserción del sector dentro de la estructura urbanística general del Plan. En cuanto a la supuesta ilegalidad del Plan cuya aprobación se impugna en este proceso, por incrementar el uso terciario respecto del planeamiento anterior, debe precisarse que la jurisprudencia ha admitido sin reservar el isu variandi que corresponde a la Administración, habida cuenta de la naturaleza reglamentaria de los planes de urbanismo y de la necesidad de adaptación a la realidad cambiante ( STS de 23 de septiembre de 1988; 28 de febrero de 1989;17 de junio de 1989 y 4 de mayo de 1990 , etc.), por lo cual tal alegación debe rechazarse. Además, habida cuenta de que el Plan General de Ordenación Urbana cuya aprobación se recurre supone una revisión del planeamiento anterior y no una modificación del mismo, no le son de aplicación los requisitos de los arts. 49 y 50 de la Ley del Suelo, sino los de los arts. 40, 41,47 y 48 de la misma en relación con los arts. 123 a 135 y 154 a 158 del RPU , sin que el hecho de que el planeamiento parcial anterior fuese de iniciativa particular, no determina que la revisión que implica un Plan General deba seguir el procedimiento previsto en el art. 53 de la Ley del Suelo . Por todo lo cual debe 962 el recurso ser desestimado, por ajustarse a Derecho el acuerdo recurrido, sin que proceda formular especial condena en costas, según el art. 131.1 de la LJ.»

Contra dicha sentencia la "Urbanización del Golf", interpuso recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 16 de febrero de 1995, en cuya fecha tuvo lugar.

Fundamentos de Derecho

Se aceptan, sustancialmente, los de la sentencia apelada.

Fue objeto de impugnación en la primera fase de esta vía jurisdiccional, por parte de la entidad urbanística colaboradora de conservación "Urbanización del Golf», una orden de la Consejería de Política Territorial de la Comunidad Autónoma de Madrid, de 4 de agosto de 1988, publicada en el "Boletín Oficial del Estado» de 18 del mismo mes, en virtud de la cual se aprobaba definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana del Término Municipal de Las Rozas, de Madrid, debiendo entenderse desestimado por silencio administrativo el recurso de reposición entablado contra dicha Orden. Eran dos los motivos que en la demanda configuraban la oposición de la Entidad recurrente a aquella aprobación definitiva: A) Que la ampliación de la superficie y volumen edificable de la Zona Comercial del Plan Parcial "Las Matas Grandes», era nula de pleno Derecho por no haberse observado el cumplimiento de las normas aplicables para la modificación; B) Que también era nula de pleno Derecho la modificación consistente en clasificar las parcelas 12,13 y 14 del Plan Parcial núm. 2 AR-XIII-2 (que en la aprobación inicial aparecían granadas como zona verde) como terreno apto para soportar la construcción de viviendas, por haberse violado con dicha modificación en la zona, las normas de aplicación directa en el Plan de Ordenación, e igualmentehaberse omitido en la zona modificada la inclusión de los espacios libres de sector determinante de su perímetro. La sentencia de la Sala de instancia ha desestimado el recurso, con base en las siguientes consideraciones: Que efectivamente la clasificación de zona verde en la aprobación inicial del Plan General para las parcelas 12, 13 y 14 del Plan Parcial 2, obedeció a un error gráfico, reconocido y subsanado por el Ayuntamiento de Las Rozas posteriormente y patentizado, además, con su conducta suspendiendo los efectos de licencia de obras concedida; suspensión trasladada a la vía jurisdiccional por la vía del art. 118 de la Ley de la Jurisdicción; que, además, se trataba de aprobación inicial, por tanto, de trámite interno en la elaboración de los planes y no recurrible; que no ha existido vulneración alguna del art. 73 de la Ley del Suelo y 96 del Reglamento de Planeamiento ya que no se ha acreditado que la construcción de viviendas en ese lugar rompa la armonía del paisaje o limite el campo visual; que tampoco se ha probado infracción del art. 32 del Reglamento de Planeamiento respecto a la separación de espacios libres; ni que el Plan sea ilegal por aumento del uso terciario respecto al planeamiento anterior, ya que ello entra en el ius variandi de la Administración; finalmente en que este Plan General supone una revisión del planeamiento anterior y una modificación por lo que no son de aplicación los arts. 49 y 50 de la Ley del Suelo sino los 40,41, 47 y 48 de la misma en relación con los 123 a 135 y 154 a 158 del Reglamento de Planeamiento , sin que el hecho de que el Planeamiento Parcial anterior aunque fuese de iniciativa particular, determine que la revisión de un Plan General deba seguir el procedimiento previsto en el art. 53 de la Ley del Suelo .

La entidad recurrente discrepa de los razonamientos de la sentencia insistiendo en los que sustentaban su tesis en la demanda; es decir, niega que hubiese un error en esa aprobación inicial; afirma que se trataba de encubrir la ilegal licencia de construcción concedida con anterioridad a la empresa "Febrasa, S. A.» lo que dio lugar a una sentencia del Tribunal Superior de Madrid suspendiendo y anulando aquella licencia y añade que un informe de la Sita. Secretaria del Ayuntamiento de Las Rozas dijo que no había error; y que las páginas 50 y 51 de la Memoria del Plan General dicen que este espacio debe ser calificado de libre por su valor paisajístico, ecológico y natural. Tales argumentos carecen de virtualidad alguna para el efecto pretendido de revocación de la sentencia de instancia. En primer lugar, como recuerda el Ayuntamiento de Las Rozas, una Sentencia de este Tribunal de 3 de mayo de 1990, al conocer en apelación la dictada por la Sala de Madrid en 8 de junio de 1988, que es a la que se refiere la apelante y está aportada a los autos, no admitió el fundamento de Derecho cuarto, en el que se hacían tales consideraciones sobre comportamiento municipal fraudulento y de encubrimiento de edificaciones llevadas a cabo, por la empresa "Febrasa, S. A.». Precisamente en esta sentencia del Tribunal de Madrid se afirmaba en su fundamento tercero -luego estimado por esta Sala- que "los terrenos para los que se concedió la licencia estaban regulados en el Plan Parcial 2 del Polígono 2 y correspondiente proyecto de compensación, que los calificaba de edificables». Pero es que, además, en todo caso, hubo en la elaboración del Plan tras esa aprobación inicial, otra nueva información pública en los mismos medios de difusión, y tras la aprobación provisional, la definitiva clasifica esas parcelas 12, 13 y 14 del Plan Parcial como terreno apto para soportar la construcción de viviendas AR-XITí-2. El error granado quedó subsanado aunque documentalmente nunca existió ya que las siglas AR significan área remitida al planteamiento anterior, que como hemos dicho ya calificada esos terrenos como edificables. En cualquier caso es harto conocida la doctrina jurisprudencial -Sentencias de 24 de julio de 1989; 20 de noviembre de 1991 y 19 de octubre de 1993, etc.- que de los diferentes actos que integran la compleja operación urbanística de la formación de los instrumentos de planeamiento, sólo cabe atribuir la condición de acto definitivo a aquél por el que se efectúa la aprobación definitiva, en el que se plasma la potestad discrecional o ius variandi de la Administración urbanística al planificar, aunque siempre sujeta a los principios contenido en el art. 103 de la Constitución ; de tal suerte que el éxito alegatorio argumental frente al ejercicio de aquella potestad tiene que basarse en una clara actividad probatoria que deje bien acreditado que la Administración, ha incurrido en error, o al margen de aquella discrecionalidad, o con alejamiento de los intereses generales a que debe servir o sin tener en cuenta la función social de la propiedad, o la estabilidad y la seguridad jurídicas o con desviación de poder o con falta de motivación en la toma de sus decisiones; directrices todas estas condensadas en el art. 3.° en relación con el 12 del Texto refundido de 1976 (Sentencias de 30 de octubre de 1991; 30 de noviembre de 1992; 16 y 23 de febrero de 1993; 22 de febrero, 6 de abril y 19 de julio de 1994). Nada ha probado la apelante en favor de su tesis. Por el contrario el Plan General impugnado tiende a desarrollar las directrices metropolitanas aprobadas por Coplaco en 1981, referidas a los municipios de la zona Oeste de la Comunidad de Madrid en las que la actividad urbanística a desarrollar debía tener en cuenta la accesibilidad a los mismos por la carretera N-VI y el ferrocarril, con su secuela de potenciación de polígonos industriales, compatibilización de los usos terciarios con los residenciales, creación de empleo, etc.

En segundo lugar la entidad urbanística colaboradora de "Urbanización Golf, S. A.» discrepa de la sentencia en lo que se refiere a la modificación de la zona comercial del Plan Parcial "Las Matas Grandes» consistente en ampliar la superficie y el volumen edificable de la referida zona; pero aclara que la impugnación del Plan General en este punto no se hizo porque hubiese incrementado el uso terciario del planeamiento anterior, sino porque en esa modificación consistente en el referido incremento no se hanobservado las normas pertinentes, como se pedía en el suplico de la demanda. Y sigue aclarando que tanto en caso de "Modificación» como en caso de "Revisión» han de observarse las mismas disposiciones establecidas para el Plan General que se modifica o revisa; por ello como en este caso el Plan General impugnado se refería a un Plan Parcial "Las Matas Grandes» de iniciativa particular, en dicho Plan era preciso consignar "además» ( art. 53 de la Ley del Suelo ) los nombres y apellidos de los propietarios afectados los cuales serían citados personalmente para la información pública ( art. 54 de la LS ) cuya exigencia se repite en el art. 139.2 del Reglamento de Planeamiento . Tampoco esta alegación merece alcanzar éxito alguno. De los documentos aportados a los autos de instancia se desprende indubitadamente que el Plan Parcial 962 "Las Matas Grandes» (Urbanización del Golf) aprobado definitivamente el 15 de octubre de 1969, actuaba sobre terrenos regulados por el Plan General del Área Metropolitana de Madrid de 1963, y éste último es el derogado expresamente por el Plan General, aquí impugnado, cuyo ámbito de aplicación lo constituye la totalidad del término municipal de Las Rozas, quedando, además, derogadas todas las determinaciones contradictorias con las del Plan General. Pero es que, aunque ese Plan Parcial fuese un ente urbanístico solitario, como parece pretender la demandante, que no menciona sea desarrollo del Plan General Metropolitano, de esta hipotética afirmación no puede deducirse al amparo de la disposición transitoria tercera de la Ley del Suelo de 1975, que no pueda ser objeto de revisión o modificación por un Plan General posterior, que como aquí ha acaecido, se ha ajustado a los arts. 41 y 47 del Texto refundido de 1976 sin que, en modo alguno pueda aceptarse que haya habido una vulneración de los arts. 139 ó 161 del Reglamento de Planeamiento porque no son aplicables en el caso que nos ocupa.

Finalmente alega la apelante que el Plan no consigna los espacios libres de sector determinantes de su perímetro y consiguientemente las parcelas 12 y 13 del Plan Parcial separadas de otros, con lo que aunque reconoce expresamente que la franja de espacio libre creada por el aumento de edificabilidad cumple con el art. 49.2 de la Ley del Suelo , ha vulnerado el art. 32 del Reglamento de Planeamiento . Se basa para ello en un informe pericial emitido en los autos en el que la perito repite literalmente la cuestión que le había sido propuesta por la demandante, sin más extensión; pero no se pronuncia en modo alguno por los extremos de ampliación añadidos por la parte demandada, el Ayuntamiento de Las Rozas, por lo que tal informe a la luz de los criterios valorativos del art. 632 de la Ley de Enjuiciamiento Civil carece de trascendencia, puesto que no permite, en modo alguno, decidir que el art. 32 haya sido infringido, ya que este precepto lo que pretende es que en suelo urbanizable programado los sectores constituyan unidades geográficas y urbanísticas que permitan un desarrollo adecuado en Planes Parciales, y que los terrenos incluidos en cada sector tengan características homogéneas y su perímetro delimitado por diversas situaciones; circunstancias que el informe pericial, de doce líneas, no aborda.

Lo anteriormente expuesto y razonado, a mayor abundamiento si cabe de lo expuesto en la sentencia de instancia, propicia un pronunciamiento desestimatorio de la apelación entablada, y por ende la confirmación de la sentencia recurrida; si bien sin expresa condena en las costas al no apreciarse para ello circunstancias de las contempladas en el art. 131 de la Ley Jurisdiccional.

Que desestimando, como desestimamos, la apelación entablada por la entidad urbanística colaboradora de conservación "Urbanización de Golf» contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en fecha 18 de diciembre de 1990 , en el recurso 87/1989, debemos confirmar y confirmamos la meritada sentencia; sin expresa condena en las costas.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Francisco Javier Delgado Barrio. Mariano de Oro Pulido López. Pedro Esteban Álamo. Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretaria, certifico. María Fernández Martínez. Rubricado