STS, 16 de Mayo de 1995

PonenteGUSTAVO LESCURE MARTIN
ECLIES:TS:1995:9558
Fecha de Resolución16 de Mayo de 1995
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

Núm. 2.228.-Sentencia de 16 de mayo de 1995

PONENTE: Excmo. Sr. don Gustavo Lescure Martín.

PROCEDIMIENTO: Casación.

MATERIA: Administración local. Modificación de Estatutos de la MUNPAL.

NORMAS APLICADAS: Orden del Ministerio para las Administraciones Públicas de 9 de diciembre de 1986 .

JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia de 17 de mayo de 1988.

DOCTRINA: El recurrente sólo tenía una expectativa a disfrutar, en su día, de dos pensiones a

cargo de la MUNPAL; la incompatibilidad de prestaciones que la Orden establece se sitúa dentro

del planteamiento general de la Ley 53/1984 de 26 de diciembre , que no supone expropiación de

derechos, según reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Constitucional; no hay

discriminación respecto al recurrente al no ser igual su situación de mera expectativa que la de

aquéllos que vengan percibiendo doble pensión de la MUNPAL.

En la villa de Madrid, a dieciséis de mayo de mil novecientos noventa y cinco.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los Magistrados anotados al final, el recurso de casación que con el núm. 7.478 de 1993 ante la misma pende de resolución, interpuesto por don Imanol , representado por el Procurador don Alfredo Babillo Martín y dirigido por Letrado, contra la Sentencia dictada, con fecha 2 de junio de 1992, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) de la Audiencia Nacional, en recurso núm. 55.778 , sobre impugnación de la Orden del Ministerio para las Administraciones Públicas de 9 de diciembre de 1986 , por la que se modifican los Estatutos de la MUNPAL; siendo parte recurrida la Administración del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes de hecho

Primero

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor literal: «Fallamos: Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Imanol , en su propio nombre, contra la Resolución del Subsecretario para las Administraciones Públicas, dictada por delegación, de 12 de junio de 1987, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Orden del Ministerio para las Administraciones Públicas, de 9 de diciembre de 1986 , por la que se modifican determinados preceptos de los Estatutos de la Mutualidad Nacional de Previsión de la Administración Local, por ser dichos actos, en los extremos examinados, conformes con el Ordenamiento jurídico. Y todo ello sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes procesales».

Segundo

Notificada la anterior sentencia, presentó el demandante escrito manifestando la intención de interponer recurso de casación, que la Sala sentenciadora tuvo por preparado, remitiendo los autos a este Tribunal Supremo previo emplazamiento de las partes.

Tercero

Recibidas las actuaciones en esta Sala, la representación del Sr. Imanol presenta escrito formalizando la interposición del recurso de casación, con exposición de los motivos en que se ampara y suplicando a la Sala dicte sentencia en la que se declare estimado el recurso y, por ello, se case, anule y revoque la sentencia impugnada, aceptándose los pedimentos que se postularon en la demanda formulada por mi mandante.

Cuarto

Personado el representante de la Administración recurrida y admitido el recurso, formula el Abogado del Estado escrito de oposición al mismo, suplicando a la Sala declare la inadmisibilidad de los motivos 1.°, 2.° y 3.° y, subsidiariamente para esos motivos, y en todo caso, para los restantes declare no haber lugar al recurso por no ser procedente en Derecho ninguno de los motivos invocados al efecto confirmando íntegramente la sentencia de instancia.

Quinto

Conclusas las actuaciones, se señaló para deliberación y fallo el día 4 de mayo de 1995, en cuya fecha tuvo lugar su celebración.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Gustavo Lescure Martín, Magistrado de esta Sala.

Fundamentos de Derecho

Primero

La sentencia de instancia ha desestimado el recurso promovido por el hoy recurrente contra la Orden del Ministerio para las Administraciones Públicas de 9 de diciembre de 1986 , por la que se modifican determinados preceptos de los Estatutos de la Mutualidad Nacional de Previsión de la Administración Local, centrándose especialmente el recurso en la nueva redacción que el art. 5.° de la Orden Ministerial da al art. 42.1 de los Estatutos , estableciendo que es incompatible la percepción simultánea de dos o más pensiones a cargo de la mutualidad causadas en su favor o en el de sus familiares por una misma persona.

El recurrente, que había venido simultaneando sus servicios como funcionario del Ayuntamiento de Getafe con los prestados a la MUNPAL, con doble afiliación a la mutualidad, obligatoria y voluntaria, respectivamente, por tales actividades, y las correspondientes cotizaciones, hasta el 4 de marzo de 1984, en que pasó a la situación de excedencia voluntaria como funcionario de la MUNPAL, suplicó en la demanda que se declarara nula la orden impugnada y, alternativamente, que se le respetara a través de una norma de Derecho transitorio el derecho adquirido a percibir, en su día, doble pensión de la MUNPAL, o, en su defecto, que se le reconozca el derecho a la devolución de las cuotas abonadas con los intereses correspondientes, pretensiones que la sentencia ha rechazado.

Segundo

El primer motivo de casación se ampara en el art. 95.1.3 de la Ley de la Jurisdicción , por infracción del art. 359 de la ley de Enjuiciamiento Civil , al no haberse pronunciado la sentencia recurrida sobre la alegada eficacia retroactiva de la orden impugnada, incongruencia que, se dice, se pone también de manifiesto cuando la sentencia resuelve la petición de devolución de cuotas con la afirmación de que, «actualmente será prácticamente imposible deslindar concretamente las cantidades abonadas en concepto de cuotas con anterioridad a la entrada en vigor de la orden impugnada», aseveración que, a juicio del recurrente, carece de fundamento y desconoce el sistema contable de la mutualidad o desconfía de él.

Como señala el Abogado del Estado, de existir el vicio de incongruencia denunciado, el precepto infringido no sería el citado de la Ley de Enjuiciamiento Civil, sino el art. 43 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contenciosa-Administrativa , que es el que regula la congruencia de la sentencia en el proceso contencioso-administrativo, lo que a juicio del representante de la Administración constituye causa de inadmisibilidad del motivo.

Efectivamente, la errónea cita del precepto que se invoca como infringido bastaría no para inadmitir el motivo, pues eljo no sería factible en este momento procesal, sino para desestimarlo. Pero aún en la hipótesis de que no se hubiera incurrido en tal error, lo cierto es que la supuesta incongruencia carece de fundamento. En efecto, según reiterada doctrina de este Tribunal Supremo, declarada, entre otras, en Sentencias de 21 de enero de 1971, 5 de febrero de 1973, 10 de junio de 1987 y 13 de marzo, 4 y 5 de junio de 1991 , la congruencia que la Ley exige, entre pretensiones y pronunciamientos no supone una mayor o menor correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción de las sentencias, sino que éstas se pronuncien categóricamente sobre las pretensiones que enjuician, de suerteque no quepa duda ni menos aún la convicción de que han dejado de decidir alguna cuestión traducida en una petición. En definitiva, como se declara en la citada Sentencia de 4 de junio de 1991, la congruencia exige que el Juez decida todas y cada una de las cuestiones controvertidas, explícitamente en principio o al menos implícitamente, si en uno y otro caso la respuesta judicial es además nítida y categórica, sin oscuridad ni ambigüedad. Pues bien, en el presente caso, la alegación de indebida retroactividad de la orden impugnada se halla implícitamente rechazada por el Tribunal de instancia al desestimar en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida la pretendida existencia de derechos adquiridos, retroactividad que, por lo demás, no existe ya que el recurrente no ha acreditado que hayan resultado afectados derechos anteriores reconocidos.

Y en cuanto a la declaración de la sentencia recurrida acerca de la imposibilidad de determinar las cantidades abonadas en concepto de cuotas con anterioridad a la orden impugnada, se podrá discrepar del fundamento de tal afirmación, pero es claro que ello no supone incidir en incongruencia.

Tercero

En el motivo 2.°, al amparo del art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción , se denuncia infracción, por inaplicación, de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, sentada en las Sentencias de 21 de mayo de 1987 y 14 de mayo de 1992 , sobre el contenido que deben tener las Leyes de Presupuestos Generales del Estado como vehículo de dirección y orientación de la política económica del Gobierno, por entender el recurrente que el mandato contenido en la Disposición Adicional 6.2 y en la Disposición Final Sexta de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1985 , del que, a su juicio, es cumplimiento la orden impugnada, está afectado de inconstitucionalidad por cuanto se refiere a materias ajenas y extrañas al contenido propio de una Ley de Presupuestos.

Considera el Abogado del Estado que este motivo también debe ser declarado inadmisible dado que las sentencias del Tribunal Constitucional no constituyen "jurisprudencia", por hallarse reservada esta expresión a la doctrina reiterada emanada del Tribunal Supremo.

No podemos aceptar la tesis del representante de la Administración, pues, con arreglo a lo dispuesto en el art. 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , la jurisprudencia del Tribunal Constitucional es invocable en casación, pero ello no significa que el motivo deba prosperar puesto que, declarando como declara la sentencia recurrida que la orden impugnada no se ampara en las citadas disposiciones de la Ley 50/1984 , no se ve por qué razón la sentencia ha incurrido en la infracción que se denuncia.

Cuarto

En el motivo 3.°, también al amparo del art. 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional , se denuncia infracción por inaplicación del art. 103.3 de la Constitución , que reserva a la Ley la regulación del Estatuto de los funcionarios públicos, exigencia que, alega el recurrente, la sentencia recurrida desconoce cuando afirma que la normativa comprendida en las Disposiciones Adicional Sexta y final Sexta de la Ley 50/1984 , no supone una reserva de rango normativo en la materia, pues dicha reserva «no existía con anterioridad, ni la citada Ley trata de establecerla».

No se trata de la simple cita del art. 103.3 de la Constitución , como supone el Abogado del Estado, por lo que carece de fundamento la inadmisibilidad en que, a su juicio, incurre el motivo, pero tampoco puede prosperar el mismo, toda vez que la "materia" a que la sentencia se refiere, como se deduce claramente del párrafo que precede al que el recurrente destaca, es la relativa a la modificación de los Estatutos de la MUNPAL que, naturalmente, no se hallan sujetos a la reserva de Ley, antes ni después de la Ley 50/1984 . Por otra parte, al negar el Tribunal de instancia que las tan repetidas disposiciones de dicha Ley sean cobertura de la orden impugnada, la cuestionada afirmación de la sentencia constituiría en cualquier caso un simple obiter dicta contra el que, por tanto, no se da la casación.

Quinto

El motivo 4.°, al amparo del mismo ordinal 4 del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción , se fundamenta en la infracción del art. 13 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y del art. 47.1.a) de la Ley de Procedimiento Administrativo , al ser incompetente el Ministerio para las Administraciones Públicas para dictar la orden impugnada, habida cuenta de que tanto la Disposición Adicional 6.2, como la Disposición Final Sexta, de la Ley 50/1984 , a quien autorizan es al Gobierno para acomodar y homologar el sistema de previsión de funcionarios locales y el de prestaciones de la MUNPAL, a la nueva normativa en materia de clases pasivas.

El motivo debe ser desestimado, pues según declara la Sentencia de la antigua Sala Quinta de este Tribunal de 17 de mayo de 1988, recaída en recurso contra la misma disposición ministerial, «la orden impugnada no pretende la total homologación del sistema de provisión de funcionarios locales al régimen propio de los funcionarios civiles del Estado, ni, por ende, regula la integral acomodación, sino que exclusivamente incorpora puntuales modificaciones para ajustar la normativa propia de la MUNPAL a los dictados de las Leyes de Presupuestos del Estado de general aplicación, al objeto de hacer realidad, enmuy concretos particulares, la igualdad en el sistema de previsión de los funcionarios públicos, modificaciones que ciertamente no excluyen la adaptación o acomodación a que aluden las Disposiciones Adicional 6.2 y Final Sexta de la Ley 50/1984 , y que se residencia en el Gobierno». Por consiguiente, al no ampararse la orden impugnada en las mencionadas Disposiciones de la Ley 50/1984 , y tener el mismo rango de la disposición que modifica, no puede decirse que el Ministerio para las Administraciones Públicas carezca de competencia para dictarla.

Cierto es que el Tribunal de instancia sigue una distinta vía argumental para negar que la orden recurrida encuentre cobertura en las referidas Disposiciones de la Ley 50/1984 , pero ello no excluye que llegue a la misma correcta conclusión de apreciar la competencia de dicho Ministerio.

Sexto

Por último, en el motivo, igualmente al amparo del núm. 4 del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción , se alega la infracción de la jurisprudencia que la propia sentencia cita sobre la protección de los derechos adquiridos, así como la vulneración por falta de aplicación de los arts. 33.3 y 14 de la Constitución .

No existe infracción de la mencionada jurisprudencia porque el recurrente sólo tenía una expectativa a disfrutar, en su día, de dos pensiones a cargo de la MUNPAL; tampoco existe vulneración del art. 33.3 de la Constitución , puesto que la incompatibilidad de prestaciones que la orden establece se sitúa dentro del planteamiento general de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre , que no supone expropiación de derechos, según reiterada jurisprudencia, tanto del Tribunal Constitucional como de este Tribunal Supremo, de innecesaria cita; ni, finalmente, la sentencia discrimina al recurrente al no ser igual su situación de mera expectativa que la de aquéllos que vengan percibiendo doble pensión de la MUNPAL, término de comparación que, por cierto, no se acredita, y en cuanto a la alegada discriminación frente a los funcionarios civiles del Estado, a los que la Disposición Transitoria Segunda del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987 , reconoce doble pensión si con anterioridad a la Ley de Incompatibilidades de 1984 hubieren simultaneado dos puestos en el sector público, mal puede incurrir en desigualdad la sentencia cuando el término de comparación es posterior a la orden impugnada.

También debe decaer, pues, este quinto y último motivo.

Séptimo

Al no estimarse procedente ninguno de los motivos alegados, deben imponerse las costas a la parte recurrente, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 102.3 de la Ley de la Jurisdicción .

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación de don Imanol contra la Sentencia, de fecha 2 de junio de 1992, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) de la Audiencia Nacional, en recurso núm. 55.778 , con expresa imposición de las costas de este recurso extraordinario a la parte recurrente.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Enrique Cancer Lalanne. Gustavo Lescure Martín. Luis Antonio Burón Barba. Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Gustavo Lescure Martín, Magistrado Ponente de esta Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, estando celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, certifico.-La Secretaria.-Rubricado.

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