STS, 12 de Mayo de 1995
| Ponente | MELITINO GARCIA CARRERO |
| ECLI | ES:TS:1995:9471 |
| Fecha de Resolución | 12 de Mayo de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.185.-Sentencia de 12 de mayo de 1995
PONENTE: Excmo. Sr. don Melitino García Carrero.
PROCEDIMIENTO: Casación.
MATERIA: Derechos fundamentales. Conciertos educativos.
NORMAS APLICADAS: Ley 62/1978, de 26 de diciembre .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 10 de enero, 21 de mayo de 1991 y 9 de marzo de
1992.
DOCTRINA: La doctrina jurisprudencial rechaza la tesis de la pretendida inadecuación del
procedimiento especial de la Ley de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales para
resolver cuestiones surgidas en tomo a la autorización, renovación o rescisión de conciertos
educativos tramitados con arreglo a la legislación de la LODE y el Reglamento de Conciertos
Educativos.
En la villa de Madrid, a doce de mayo de mil novecientos noventa y cinco.
Visto el recurso de casación que ante nos pende, interpuesto por la Administración del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado, contra la Sentencia de la Audiencia Nacional de 11 de mayo de 1992, dictada en recurso núm. 351/1991 , tramitado por el cauce procesal de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de Derechos Fundamentales , sobre extinción de subvención curso 1991/1992 al centro "Escuela Familiar Agraria El Salto»; en el que es parte recurrida el "Centro de Iniciativas para la Formación Agraria, S. A.", representado por el Procurador don José Luis Pinto Maraboto y asistida de Letrada.
Oído el Ministerio Fiscal.
Antecedentes de hecho
El Fallo de la sentencia recurrida dice literalmente lo que sigue: "En estimación del recurso contencioso-administrativo, formulado por la representación procesal de "Centros de Iniciativas para la Formación Agraria, S. A.", como titular del centro de Formación Profesional Agraria de primer grado, "Escuela Familiar Agraria El Salto" de Zuera (Zaragoza), frente a la Resolución del Ministro de Educación y Ciencia de 22 de marzo de 1991, por la que acordaba rescindir el concierto educativo suscrito con el mismo, con efectos del inicio del curso académico 1991/ 1992, declaramos su nulidad por vulnerar los derechos fundamentales invocados por la parte recurrente, y el reconocimiento del derecho del mismo a mantener el concierto educativo formalizado el 12 de mayo de 1989 para el indicado centro de Zuera (Zaragoza). Conexpresa imposición de costas a la Administración demandada".
Contra la citada sentencia presentó el Abogado del Estado escrito preparatorio de recurso de casación al que correspondió la resolución de la Sala de instancia de 29 de junio de 1992, que tuvo por preparado dicho recurso, ordenando la remisión de actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, en la que han comparecido, además del recurrente, el "Centro de Iniciativas para la Formación Agraria, S. A." y el Ministerio Fiscal.
La parte recurrente presentó el 15 de noviembre de 1993 escrito de interposición del recurso de casación, en el que razonadamente expone los motivos en que lo funda y suplica a la Sala que "se dicte resolución por la que, estimando este recurso, se case y anule el fallo recurrido, dictando en su lugar otro por el que sea declarada la conformidad a Derecho de la resolución administrativa".
La parte recurrida presentó escrito de oposición el 26 de julio de 1994 en el que, después de exponer los fundamentos de su pretensión, suplica a la Sala que "dicte sentencia declarando no haber lugar a dicho recurso y confirmando en todos sus pronunciamientos la sentencia de instancia con expresa imposición de costas al recurrente".
El Ministerio Fiscal presentó escrito de fecha 19 de octubre de 1994, en el que informa pormenorizadamente sobre el fundamento legal de los motivos de casación aducidos por la parte actora y concluye manifestando que "el recurso debe ser estimado".
La deliberación y fallo de este recurso tuvo lugar en la fecha del 9 de mayo de 1995.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Melitino García Carrero.
Fundamentos de Derecho
La sentencia recurrida en casación ha estimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de "Centros de Iniciativas para la Formación Agraria, S. A." como titular del centro de Formación Profesional Agraria de primer grado, "Escuela Familiar Agraria El Salto", de Zuera (Zaragoza) frente a la Resolución del Ministerio de Educación y Ciencia de 22 de marzo de 1991, por la que se acordaba rescindir el concierto educativo suscrito con el mismo, con efectos del inicio del curso académico 1991/1992, declarando nula dicha resolución como vulneradora del derecho fundamental a la educación bajo las rúbricas contenidas en los núms. 1, 4, 6 y 9 del art. 27 de la Constitución .
Invoca el Abogado del Estado los siguientes dos motivos de casación: a) Inadecuación del procedimiento, basado en el art. 95.1.2 de la Ley de la Jurisdicción, b) Violación de Ley, apoyado en el art. 95.1.4 de la citada Ley Jurisdiccional, en relación con los arts. 13,14.1 y 16 del RD 2377/1985, de 18 de diciembre .
En cuanto al motivo 1.° de casación, expone el Abogado del Estado que lo que se discute en el recurso no son sino cuestiones de legalidad ordinaria derivadas de la interpretación de normas de ese carácter, como son la LO 8/1985, 3 de julio, LODE, y el Reglamento de Conciertos Educativos aprobado por RD 2377/1985, de 18 de diciembre .
Sobre dicho extremo tenemos que recordar que la STS 3.a 9 de 5 de febrero de 1990 , citada por la parte recurrida (y otras numerosas de fechas posteriores, abundando en la misma doctrina, como las de 24-5-1990, 30-5-1990, 4-7-1990,19-7-1990, 18-10-1990,10-1-1991, 21-5-1991 y 9-3-1992), rechazan la tesis de la pretendida inadecuación del procedimiento especial de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales , para resolver cuestiones surgidas en torno a la autorización, renovación o rescisión de conciertos educativos tramitados con arreglo a la legislación anteriormente reseñada. Esta jurisprudencia ha precisado que el art. 27.4 CE proclama que la enseñanza básica es obligatoria y gratuita, y, la LODE, desarrollando en su art. 1.1 este mandato concreta su alcance a los niveles de Enseñanza General Básica y Formación Profesional de primer grado, actualmente normado en el art. 5.2 de la LO 1/1990, de 3 de octubre.(LOGSE ). Para hacer efectiva su gratuidad -en los centros privados- regula en 2.185 su título IV un régimen de conciertos educativos que ha venido a complementar el citado Reglamento de Normas Básicas de 18 de diciembre de 1985 (RD 2377/1985, en lo sucesivo el Reglamento) cuya íntima relación con la libertad de creación de centros docentes en los expresados niveles educativos, no puede ser desconocida, aunque para la iniciativa privada sea voluntario acogerse o no al régimen legal de conciertos. Y es que la financiación pública de la enseñanza básica, asumida por la LODE a través de la red de centros públicos y de centros privados concertados, no puede disociarse del derechoreconocido en el art. 27.6 CE , pues difícilmente podría ser la libertad de creación de centros docentes real y efectiva en unos niveles en que la enseñanza es obligatoria y gratuita, desconectada de un régimen de ayuda pública. Por ello el art. 27.9 del propio texto constitucional impone a los poderes públicos el deber de ayudar a los centros docentes -privados- que reúnan los requisitos que la Ley establezca, mandato que ciertamente no es absoluto -no existe un deber de ayudar a todos y cada uno de los centros, sólo por el hecho de serlo, STC 77/1985, de 27 de junio -, pero sí su desarrollo se ha traducido en el establecimiento de conciertos educativos, luego la cuestión litigiosa tiene trascendencia constitucional, aunque para su resolución tengan que manejarse normas legales o reglamentarias. (Cfr. FD 2.° STS 3.a 9, 30-V-1990 .) El motivo, por tanto, debe ser desestimado.
En cuanto al motivo 2.° del recurso es de destacar que el Abogado del Estado limítase a glosar los hechos y las apreciaciones jurídicas tal como vienen configurados en las conclusiones del pliego de cargos del expediente, pero soslaya el efectuar una valoración jurídica crítica de los fundamentos de la sentencia, en función de su pretensión casacional, limitándose a un expeditivo juicio descalificatorio en el sentido de que "los argumentos del fallo de instancia -en realidad reproducción de los contenidos en la demanda-, desconocen todos los datos que acaban de exponerse y figuran en el expediente...".
La resolución administrativa impugnada en la instancia, constituida por la Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 22 de marzo de 1991 , contiene dos pronunciamientos en su parte dispositiva, consistentes el primero en rescindir el concierto educativo en vigor con "Centro de Iniciativas para la Formación Agraria, S. A." y el segundo en disponer que, por la Administración educativa, se adopten las medidas necesarias para escolarizar a aquellos alumnos de dicho centro concertado que deseen continuar bajo régimen de enseñanza gratuita; sirviendo de fundamento a esta decisión los cuatro cargos siguientes:
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Funcionar el centro con 3 unidades a pesar de ser 2 las que tiene concertadas, con grave incumplimiento del art. 16.1 del RD 2377/1985 . b) La relación media (ratio) de las dos unidades concertadas es de 1/26,5 para el curso 1989/1990 y 1/20,5 para el curso 1990/1991, siendo la relación 1/30 la fijada por el MEC para los centros de la provincia, con incumplimiento del art. 16.2 del RD 2377/1985 . c) La aplicación práctica del sistema de alternancia, sin autorización expresa para ello, supone que sucesivamente y a lo largo del curso escolar los alumnos permanecen dos semanas en el centro y dos en la correspondiente explotación familiar, no recibiendo los alumnos las enseñanzas que en la resolución se relacionan (art. 14.1 del Reglamento), d) El citado sistema de alternancia conduce a que, de hecho, sólo funciona una unidad de las dos concertadas, aunque perciben los salarios tres profesores y los gastos de funcionamiento están previstos para dos unidades ( art. 13 RD ).
El art. 16 del Reglamento dispone que "por el concierto educativo el titular del centro se obliga a tener en funcionamiento el número total de unidades escolares correspondiente al nivel o niveles de enseñanza objeto del concierto». Pero del texto literal del precepto, de su sentido contextual a la vista de las excepciones que contiene el art. 17 y del propio comportamiento de la Administración que, según destaca la sentencia, ha consentido durante un largo período el funcionamiento de la tercera unidad no concertada no puede deducirse el rígido criterio interpretativo mantenido en la orden impugnada, ni por tanto admitirse la existencia del motivo de grave incumplimiento del concierto fundado en el citado precepto legal .
Dispone el citado art. 16, in fine, del Reglamento que, asimismo, el centro concertado "se obliga a tener una relación media alumnos/profesor por unidad escolar no inferior a la que la Administración determine, teniendo en cuenta la existente para los centros públicos de la comarca, municipio o, en su caso, distrito en el que esté situado el centro".
El Abogado del Estado invoca precedentes jurisprudenciales, señaladamente la STS 3.a 9 de 5 de febrero de 1990 , en corroboración de la legalidad de la resolución administrativa, cuestionada. Pero se ha de tener en cuenta que dicha sentencia (aparte de que rechazaba la alegación de supuesta inadecuación del procedimiento de la Ley 62/1978 , cuyo extremo no ha sido tomado en consideración por el representante de la Administración al formular el primer motivo del recurso), trata el problema de la ratio desde un planteamiento general, "visto el carácter fundamental que ha de atribuirse a tal circunstancia en una interpretación concorde con el art. 14 de la Constitución como consecuencia obligada de que el mantenimiento de la ratio profesor/alumno se exija también a los centros públicos, pues de no imponerse esa exigencia a los privados, éstos recibirían una ayuda del Estado que les permitiría impartir una enseñanza más personalizada que los públicos, al tener menor número de alumnos por clase".
Distinto es el caso del centro al que se refiere el presente recurso, dedicado a la impartición de enseñanzas especializadas de la Formación Profesional Agraria de primer grado, cuyo único término de comparación (según la resultancia de hechos de la sentencia de instancia) es un centro privado ubicado en la capital de Zaragoza, a más de 50 kilómetros de distancia y con una ratio alumnos profesor de 1/5, en tanto el centro aquí cuestionado, al que se reconoce en la resolución administrativa una ratio de 1/20,5 en elcurso 1990/1991, mantiene una línea ascendente que a tenor de las alegaciones de la parte recurrida se refleja en la ratio 1/ 22 alcanzada en el curso 1992/1993 y 1/27 en el curso 1993/1994. De ahí que, de hecho, el mandato de la Orden Ministerial recurrida consistente en que se adopten las medidas necesarias para la escolarización de los alumnos del centro expedientado que desearen continuar acogidos a la enseñanza gratuita resultaría de imposible cumplimiento, con su obligada repercusión en los derechos del alumnado, salvo que, arbitrariamente, fueran compelidos a integrarse en el susodicho centro privado situado a más de 50 kilómetros de distancia y con una ratio muy inferior al centro de su procedencia.
Hechas las anteriores precisiones y acudiendo a la exégesis del texto reglamentario, argumenta acertadamente la sentencia de instancia respecto al contenido de la obligación del centro de mantener la relación media alumnos/profesor, en el sentido de que se trata, efectivamente, de un requisito objetivo, pero no absoluto, como lo demuestran las excepciones establecidas en el siguiente art. 17 del Reglamento, en donde la obligación de mantener dicha relación media viene modulada "teniendo en cuenta la existente para los centros públicos de la comarca, municipio o, en su caso, distrito en el que esté situado el centro".
Finalmente, por lo que se refiere a los dos cargos de incumplimiento del concierto, derivado del mantenimiento del régimen de enseñanza denominado de alternancia los hechos determinantes que se invocan aparecen rotundamente contradichos en la valoración de la prueba efectuada por el Tribunal de instancia (excluida de la revisión casacional) y se concreta en las siguientes puntualizaciones: El régimen de alternancia estuvo expresamente autorizado por la Administración desde la primera autorización provisional de funcionamiento del centro el año 1975; sería factible la apreciación de la infracción "...si la Administración, a la que corresponde esa carga, acreditara que como consecuencia del funcionamiento en ese régimen de alternancia (...) no se han impartido las enseñanzas de acuerdo con los correspondientes programas y planes de estudio y con sujeción a las normas de ordenación académica en vigor", (art. 14.1 Reglamento) o que "...de hecho, sólo funciona una de las dos unidades concertadas, con percepción, sin embargo, de los gastos de ambas y esa prueba no resulta cumplida en las actuaciones".
Las consideraciones precedentes ponen en evidencia que, a través de la aplicación conjunta y arbitraria de los preceptos que han servido de base para la rescisión administrativa del concierto educativo con el mencionado "Centro de Iniciativas para la Formación Agraria, S. A." se han lesionado los derechos fundamentales y libertades apreciados en la sentencia recurrida, que afecta conjuntamente a los alumnos en cuanto titulares del derecho a la educación y a la enseñanza básica gratuita ( art. 27 núms. 1 y 4 CE ) y a los titulares del centro, en las dos vertientes de la libertad de creación (y mantenimiento) de centros docentes y de sujetos activos del derecho de ayudas, en el marco jurídico protector de la legislación en vigor.
La desestimación del recurso de casación conlleva la preceptiva imposición de costas, con arreglo al art. 102.3 de la Ley de la Jurisdicción.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución ,
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la Sentencia de la Sala de este orden jurisdiccional (Sección Primera) de la Audiencia Nacional de 11 de mayo de 1992, dictada en recurso núm. 3.128/1991 , tramitado por el cauce de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre , cuya firmeza declaramos. Con imposición de las costas al recurrente.
ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Enrique Cáncer Lalanne. Vicente Conde Martín de Hijas. Melitino García Carrero. Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma don Melitino García Carrero, en audiencia pública celebrada el mismo día de su fecha, de lo que como Secretaria de la misma, certifico.
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SAN, 7 de Noviembre de 2000
...de esos preceptos legales, tal como se ha señalado, y sin que sea de aplicación al caso de autos la doctrina contenida en la S. TS de 12 de mayo de 1995, que cita específicamente la recurrente, sentencia que tenía por objeto la resolución del Ministerio de Educación y Ciencia de 21-3-91 en ......