STS, 12 de Mayo de 1995
| Ponente | MARIANO DE ORO PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:1995:9364 |
| Fecha de Resolución | 12 de Mayo de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.165.-Sentencia de 12 de mayo de 1995
PONENTE: Excmo. Sr. don Mariano de Oro Pulido López.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Licencia de construcción de naves. Clasificación urbanística.
NORMAS APLICADAS: Ley del Suelo, Texto Refundido de 1976 .
DOCTRINA: Tanto a través de la normativa del plan como de la respuesta gráfica facilitada por el
Cabildo Insular, se llega a la conclusión de que los terrenos en cuestión están incluidos en la zona
de reserva urbana industrial, situación que por otra parte se corresponde con el "área residencial,
servicios, industrial, jardín» a que se refiere el nuevo Plan Insular de Lanzarote de 9 de abril de
1991.
En la villa de Madrid, a doce de mayo de mil novecientos noventa y cinco.
Visto por la Sección Quinta de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados anotados al final, los recursos de apelación interpuestos por el Ayuntamiento de San Bartolomé de Lanzarote, representado por el Procurador don José Carlos Caballero Ballesteros y por la entidad "Hoesca, S. L.», representada por el Procurador don Carlos Navarro Gutiérrez, ambos bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada don Benedicto , doña Aurora , doña Laura , don Ismael , doña Marí Trini y doña Daniela , representados por la Procuradora doña Matilde Marín Pérez, bajo la dirección de Letrado; y estando promovidos contra la Sentencia dictada el 31 de octubre de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias , en recurso sobre licencia de construcción de naves.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Mariano de Oro Pulido López, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, se ha seguido el recurso núm. 170/1989, promovido por don Benedicto y otros y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de San Bartolomé de Lanzarote y coadyuvante la entidad "Hoesca, S. L", sobre concesión de licencia para construcción de naves industriales.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 31 de octubre de 1990, con 2. la siguiente parte dispositiva: "Fallo: En atención a lo expuesto, la Sala, ha decidido: 1.° Rechazar las causas de inadmisibilidad del recurso, formuladas por el Ayuntamiento demandado; 2.° Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Benedicto , doña Aurora , doña Laura , don Ismael , doña Marí Trini y doña Daniela contra el Acuerdo de la Comisión Municipal del Gobierno del Ayuntamiento de SanBartolomé de Lanzarote, adoptado en su sesión de 2 de octubre de 1987, por el que se concedió a la entidad "Hoesca, S. L." licencia municipal para la edificación de diez naves industriales; acuerdo que anulamos por ser contrario al Ordenamiento jurídico; 3.° No imponer las costas del recurso».
Contra dicha sentencia el Ayuntamiento de San Bartolomé de Lanzarote y la entidad "Hoesca, S. L.», interpusieron sendos recursos de apelación, que fueron admitidos en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 3 de mayo de 1995, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
La sentencia apelada, después de rechazar las causas de inadmisibilidad, alegadas por el Ayuntamiento demandado, estimó el recurso contencioso-administrativo deducido contra el acuerdo del Ayuntamiento de San Bartolomé de Lanzarote, por el que se concedió a la entidad mercantil "Hoesca, S. L.» licencia municipal para la edificación de diez naves industriales y, en consecuencia, anuló el referido acuerdo por su disconformidad con el Ordenamiento jurídico. La referida resolución jurisdiccional es recurrida tanto por el Ayuntamiento otorgante de la licencia, como por el titular de la misma.
De las dos causas de inadmisibilidad aducidas en primera instancia se insiste por los ahora apelantes en la relativa a la interposición extemporánea del recurso de reposición, abandonando la anteriormente sostenida sobre la misma causa por anticipación del recurso jurisdiccional, habida cuenta, según expresamente se razona, "de que no consta que el Ayuntamiento dictara acto expreso resolutorio del recurso de reposición».
Para rechazar la excepción que se sigue manteniendo en esta alzada, la resolución recurrida entendió que el escrito que los actores presentaron ante el Ayuntamiento de San Bartolomé de Lanzarote el día 16 de marzo de 1988 tenía la consideración de recurso de reposición, basándose para ello tanto en el principio pro actione, derivado del art. 24 de la Constitución , como en lo establecido en el art. 114.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo sobre error en la calificación del recurso por parte del recurrente. El Ayuntamiento apelante critica, sin éxito, la argumentación de la sentencia apelada, insistiendo en negar el carácter de recurso de reposición de aquel escrito, por considerar que el mismo tan sólo pretendía la paralización de las obras litigiosas y tal pretensión, entiende, fue satisfecha por la Comunidad Autónoma de Canarias en su Resolución de 29 de junio de 1988, dictada al amparo del art. 186.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo . Dejando incluso al margen el contrasentido que supone tratar de ampararse en una resolución de otra Administración, de la que abiertamente se discrepa -ver recurso núm. 413/1988 seguido ante la misma Sala Jurisdiccional- que, en todo caso, responde a muy distinta petición, es lo cierto que el referido escrito de 16 de marzo de 1988, en cuanto, de una parte, denuncia la ilegalidad de unas obras realizadas en suelo no urbanizable por no haberse seguido el procedimiento previsto en el art. 43.2 de la Ley del Suelo -por remisión del art. 85.1.2 y de otra, anuncia "desde ahora -y para el caso de que continúen las obras- la interposición del recurso contencioso-administrativo correspondiente», no puede merecer otra consideración que la otorgada por la sentencia apelada, dado que, en definitiva, lo único que pretendía es que se deje sin efecto la licencia que amparaba dichas obras, y ello aunque no se utilice la expresión "recurso» o no se califique éste de "reposición», pues, como señala la Sentencia de esta Sala de 28 de octubre de 1991, los escritos -los actos del administrado- son los que son en razón de su contenido, independientemente de la calificación que se les atribuya. Por otra parte debe recordarse que el recurso de reposición no tiene más finalidad que facilitar a la Administración la posibilidad de rectificar su decisión, evitando, de esta forma, un pronunciamiento adverso, y tal objeto se cumple sobradamente con el escrito de constante referencia en cuanto pone en conocimiento de la Administración municipal la ilegalidad cometida en el acto de concesión de la licencia que amparaba las obras litigiosas, permitiéndole su rectificación y posibilitando su actuación conforme a la Ley. No será ocioso tampoco recordar, conforme a reiterada doctrina jurisprudencial, que el principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el Ordenamiento jurídico opera con una especial intensidad en el campo de los derechos fundamentales que reclaman un entendimiento de las normas que les afectan en el sentido más favorable a su efectividad, lo que más concretamente en el terreno procesal -derecho a la tutela judicial- proporciona base para un criterio restrictivo en el ámbito de la inadmisibilidad y, por tanto, favorable al enjuiciamiento del fondo del asunto.
Conformes los interesados, en relación con el fondo del asunto, en que la ordenación urbanística del municipio de San Bartolomé de Lanzarote, el tiempo en que se dictó el acto administrativo impugnado en las presentes actuaciones, se encontraba establecida en el llamado Plan Insular del Lanzarote, aprobado, por Orden Ministerial de 29 de noviembre de 1973 , la cuestión litigiosa queda limitadaa determinar la clasificación urbanística atribuida por dicho plan a los terrenos en los que se levantan las naves industriales denunciadas. La sentencia de instancia entendió que dichos terrenos tenían la consideración de rústicos y, consiguientemente, anuló la concesión que autorizaba aquella edificación. La anterior conclusión la obtiene la sentencia apelada del hecho de que la citada resolución aprobatoria del citado Plan Insular de Lanzarote tan sólo considera como suelo de reserva urbana, según su art. 2.a) y b) los terrenos delimitados como tales en los planos de ordenación que figuran con la enumeración III-1/30 a III-1/34, ambos inclusive, además de -por exclusión- los terrenos calificados por las normas urbanísticas de Planeamiento para la Isla de Lanzarote como zonas afectadas por su art. 17, referidos a ordenaciones de tipo residencial o turístico, o para ordenamientos que traten de aspectos de defensa paisajística -que no es el supuesto que nos ocupa.
Los apelantes entienden, por el contrario, que la referida Resolución de 29 de noviembre de 1973 no clasificó los terrenos afectados por la licencia como suelo urbano, sino que mantuvo la clasificación de suelo de reserva urbana, uso industrial, que le otorgaba el plan aprobado provisionalmente por el Cabildo Insular, ya que a su juicio, dicha resolución no afectó para nada al suelo de uso industrial, limitándose los cambios introducidos por la aprobación definitiva, exclusivamente, al suelo de reserva urbana residencial, razón por la cual en dicha resolución no se mencionaba dicho tipo de suelo.
Con el fin de resolver la discrepancia apuntada, la Sala acordó dirigirse al Cabildo Insular de Lanzarote a fin de que remitiese copia autentificada de los documentos del Plan Provincial de Ordenación Urbana de dicha isla, aprobado por Orden de 29 de noviembre de 1973, a los que, según el penúltimo párrafo de la expresada orden, fueron incorporadas las modificaciones del plan referidas en dicho párrafo o, caso de no existir los referidos documentos, se reflejase en un plano por los Servicios Técnicos de dicho Cabildo las zonas de reserva urbana industrial existente tras la aprobación llevada a cabo por la antes indicada orden, señalando, en su caso, la ubicación de los terrenos ahora cuestionados. La respuesta gráfica facilitada por el Cabildo Insular no deja lugar a dudas en orden a la delimitación de la zona de reserva urbana industrial, así como de la inclusión en la misma de aquellos terrenos; situación que, por otra parte, se corresponde con el "área residencial, servicios, industrial, jardín» a que se refiere el nuevo Plan Insular de Ordenación Territorial de la Isla de Lanzarote, aprobado el 9 de abril de 1991.
A no otra conclusión -existencia de zona urbana industrial en el plan que nos ocupa- se llega a través del examen de la normativa del plan. Así, por ejemplo, la exclusión de aprobación contenida en la tan citada Orden de 29 de noviembre de 1973 en relación con el párrafo segundo del art. 25, abona la vigencia de los párrafos primero y tercero, relativo aquél a la zona de reserva urbana con fines industriales. En la misma línea, los arts. 7.° -sobre estructura urbana insular, en la que se incluye el suelo de uso industrial-, 12 -sobre características de las zonas industriales- y 13 - sobre normas de zonificación del suelo de reserva urbana para uso industrial- no dejan de ser otras tantas manifestaciones de la existencia de dicha zona. Desde otra perspectiva, los propios servicios urbanísticos existentes en el área de que se trata confirman la misma interpretación por la vía del art. 2.° del Real Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre .
Procedente será por consecuencia la estimación de los recursos de apelación interpuestos por el Ayuntamiento de San Bartolomé de Lanzarote y la entidad mercantil "Hoesca, S. L.», sin que en aplicación de los criterios establecidos en el art. 131 de la Ley Jurisdiccional, exista base para una expresa imposición de costas.
Vistos los artículos que se citan y los demás de general aplicación.
Que con estimación de los recursos de apelación deducidos por los Procuradores don José Carlos Caballero Ballesteros y don Carlos Navarro Gutiérrez, en nombre y representación del Ayuntamiento de San Bartolomé de Lanzarote y la entidad mercantil "Hoesca, S. L.", repectivamente, contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, de 31 de octubre de 1990 , debemos revocar y revocamos dicha resolución, y en su lugar y con desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Benedicto y otros contra los acuerdos del referido Ayuntamiento que concedieron licencia a la citada entidad mercantil "Hoesca, S. L.» para la construcción de diez naves industriales en dicho municipio, debemos declarar y declaramos la conformidad a Derecho de dichos acuerdos. Sin expresa imposición de costas en ninguna de las instancias.
ASI, por esta nuestra sentencia que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Mariano de Oro Pulido López. Jaime Barrio Iglesias. Pedro Esteban Álamo. Rubricados.Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Mariano de Oro Pulido López, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria, certifico.-María Fernández.-Rubricado.
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