STS, 11 de Mayo de 1995
| Ponente | JAIME BARRIO IGLESIAS |
| ECLI | ES:TS:1995:9237 |
| Fecha de Resolución | 11 de Mayo de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.144.-Sentencia de 11 de mayo de 1995
PONENTE: Excmo. Sr don Jaime Barrio Iglesias.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Suspensión de obras.
NORMAS APLICADAS: Ley de la Jurisdicción contenciosa-Administrativa .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 4 de mayo de 1993 y 16 de mayo, 2 de septiembre y
28 de noviembre de 1994.
DOCTRINA: En casos especiales como en la Ley de Carreteras, de 29 de julio de 1988 , se sustraen las obras de realización de carreteras a previa licencia de los Ayuntamientos por cuyos
términos municipales discurren, pero ello es sólo una excepción a la regla general de otorgamiento de licencias por los Ayuntamientos.
En la villa de Madrid, a once de mayo de mil novecientos noventa y cinco.
Visto por la Sección Quinta de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados anotados al final, el recurso de apelación interpuesto por la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado; y, siendo parte apelada el Ayuntamiento de Algeciras, con la representación del Procurador don Argimiro Vázquez Guillen, bajo la dirección de Letrado; y, estando promovido contra la Sentencia dictada el 1 de diciembre de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía , en recurso sobre suspensión de obras.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Sevilla, se ha seguido el recurso núm. 1.394/1989, promovido por la Administración General del Estado, y, en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Algeciras, sobre suspensión de obras.
El Tribunal Superior de Justicia de Andalucía dictó Sentencia con fecha 13 de diciembre de 1990 , con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Que desestimamos el recurso contenciosoadministrativo formulado por la Administración del Estado contra el Decreto de la Alcaldía de Algeciras de 21 de abril de 1989, que consideramos ajustado al Ordenamiento jurídico. Sin costas».
La referida sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: "1.° El Iltmo. Sr. Alcalde-Presidente del Excmo. Ayuntamiento de Algeciras (Cádiz), por Decreto de 21 de abril de 1989, suspendió con carácter preventivo e inmediato, las obras que se estaban ejecutando en el relleno efectuadojunto al muelle pesquero de dicha ciudad, suspensión que comportaba el cese inmediato de las obras que se realizaban sin Licencia municipal y sin observancia de lo dispuesto en el art. 180 de la Ley del Suelo (LS ), siendo notificado dicho decreto al Sr. Presidente de la Junta del Puerto de Algeciras La Línea y al Excmo. Sr. Ministro de Obras Públicas y Urbanismo e Iltmo. Sr. Director General de Puertos y Costas. El 28 del mismo mes y año el Abogado del Estado, en representación de la Administración Estatal, formuló recurso contencioso-administrativo ante esta Sala contra dicho decreto, al amparo del art. 66 de la Ley de Bases del Régimen Local, de 2 de abril de 1985 (LBRL), en relación con el art. 216 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales de 28 de noviembre de 1985 . Solicita sentencia por la que se declare que dicho decreto de la Alcaldía de Algeciras es nulo al suponer menoscabo de las competencias estatales, interfiriendo su ejercicio y suponiendo un exceso de la propia competencia municipal, al tratarse de obras consecuencia de la operación denominada "Paseo del 2.144 Estrecho 1989». El Excmo. Ayuntamiento de Algeciras solicita, en la contestación a la demanda, sentencia por la que se declare la inadmisibilidad del recurso al no reunir la impugnación planteada los requisitos exigidos por el art. 66 LBPL o, en su caso, declare la desestimación del recurso planteado, confirmando el acto impugnado en todos sus términos. 2.° El art. 57 LS establece que "los particulares, al igual que la administración, quedarán obligados al cumplimiento de las disposiciones sobre ordenación urbana contenidas en la presente Ley y en los planes y normas aprobados con arreglo a la misma, si bien la aprobación de tales planes no limitará las facultades que correspondan a los distintos departamentos ministeriales para el ejercicio, de acuerdo con las previsiones del plan, de sus competencias, según la legislación aplicable por razón de la materia. La Constitución ha consagrado la autonomía municipal en el art. 137 si bien ha de contenerse en los límites de "la gestión de sus respectivos intereses», lo que ha modificado sustancialmente el ámbito de las potestades de fiscalización del Estado en lo que respecta a los actos de las entidades locales, como han venido señalando diversas Sentencias del Tribunal Constitucional (núm. 4/1981, de 2 de febrero, núm. 14/1981, de 29 de abril y núm. 25/1981 de 14 de julio ). El Tribunal Supremo la declara (Sentencias de 30 de marzo y 3 de abril de 1984, 2 de enero de 1985 y 3 de junio de 1986 ) al decir que a partir de la Constitución los Ayuntamientos gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, autonomía que debe coordinarse al principio de unidad y supremacía del interés de la nación que consagra aquélla en su art. 2° y que es compatible con la exigencia de un control por parte de la Administración Central sobre la legalidad del ejercicio de las competencias atribuidas a los municipios, control éste que ha de constreñirse a los acuerdos municipales que afecten directamente la competencia estatal o invadan ámbitos ajenos al propiamente local. Ello implica una previa valoración sobre la índole de la actividad pública, contemplada de acuerdo con las competencias que le son propias y en el marco de las competencias concurrentes, a fin de determinar a cual de ellas (estatal o local) corresponde el ejercicio de la actuación preferente. 3.° La Junta del Puerto de Algecirasb La Línea, en sesión de 7 de marzo de 1989, adoptó el acuerdo de aprobar económicamente el Proyecto de habilitación de superficies en la dársena pesquera, consistente en asfaltado de cinco centímetros de la zona para facilitar la ordenación de los miles de vehículos que la utilizan en la temporada de verano, red de abastecimiento de aguas con bocas de riego utilizables para bomberos y red de evacuación de pluviales, construcción de cinco servicios sanitarios de 25 plazas cada una, e instalación de módulos desmontables para servicios sanitarios (Cruz Roja) y sociales. Dicha Junta del Puerto mantiene que las obras han sido acometidas por régimen excepcional declarándolas de emergencia, siendo las razones tenidas en cuenta mejorar las condiciones higiénico-sanitarias generales y disminuir los riesgos relativos a la seguridad de las personas y posibles alteraciones de orden público presumibles en grandes aglomeraciones como las que se producen en el puerto de Algeciras cada verano, habiéndose atendido las sugerencias y recomendaciones de la Dirección General de Puertos y Costas y de la Dirección General de Protección Civil. De la iniciación de estas obras tuvo conocimiento oficial el Ayuntamiento de Algeciras el día 21 de abril de 1989 por denuncia de la policía municipal al realizarse sin la correspondiente licencia, dictándose por la Alcaldía, el mismo día Decreto suspendiendo las obras de acuerdo con el art. 184.1 LS .
4.° La licencia urbanística es un acto administrativo de autorización por cuya virtud se lleva a cabo un control previo de la actuación proyectada, verificando si se ajusta o no a las exigencias del interés público urbanístico tal como están plasmadas en la ordenación vigente, licencia que tiene naturaleza rigurosamente reglada y que necesariamente debe otorgarse o denegarse según que la actuación pretendida se adapte o no a la ordenación aplicable, conforme al art. 178.2 Ley del Suelo (LS) y jurisprudencia interpretativa (Sentencias 19 de enero de 1987, 8 de julio, 16 de octubre y 13 de noviembre de 1989, 29 de enero, 19 de febrero y 10 de abril de 1990). El art. 179 LS establece como principio o norma general que la competencia para otorgar las licencias corresponde al Ayuntamiento, salvo en los casos previstos por esta Ley, con lo que se considera sujetos a licencia todos los actos relacionados en el art. 178 aunque sean promovidos por órganos del Estado o entidades de Derecho público que administren bienes estatales. De este modo y en virtud de las citadas normas y de los arts. 8.° y 9.° del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , todo organismo o persona física o jurídica viene obligado a solicitar la oportuna licencia de obras del Ayuntamiento en cuyo término municipal hayan de realizarse, cuyo otorgamiento debe producirse de acuerdo con las previsiones de la Ley del Suelo, de los planes de ordenación urbana, programas de actuación urbanística y en su caso, de las normas complementarias y subsidiarias de planeamiento. Comoha destacado la jurisprudencia y la doctrina del Consejo de Estado, dice la Sentencia del tribunal Supremo de 2 de noviembre de 1989 , si todo el territorio estatal está dividido en términos municipales y no en dichos términos por un lado y en terrenos de dominio público por otro, las competencias de los Ayuntamientos en el campo urbanístico se extiende incluso a las zonas especiales comprendidas en el término municipal, como son las de los puertos y las marítimo-terrestres. Bien es cierto que en los casos especiales, como la Ley de Carreteras de 29 de julio de. 1988 , se sustraen las obras de realización de carreteras a previa licencia de los Ayuntamientos por cuyos términos municipales discurren, pero ello sólo es una excepción a la regla general. Ciñéndonos al supuesto de autos, reiterada jurisprudencia (Sentencias de 2 de octubre de 1967, 24 de enero de 1974, 7 de julio de 1973, 17 de marzo y 28 de junio de 1980 y 3 de diciembre de 1982), declara que las obras en dominio marítimo exigen licencia municipal, lo que vuelve a afirmar la Sentencia de 4 de febrero de 1987, dictada en revisión, que declara que cuando los terrenos ganados al mar pasan a formar parte de la zona marítimo-terrestre, desde este momento hay que observar la ordenación urbanística, tanto para los actos de edificación como para los usos del suelo, siendo desde entonces exigible la licencia municipal correspondiente (véase también las Sentencias de 19 de junio de 1987 y 4 de abril de 1990). 5.° La propia LS, en su art. 180.2, establece un procedimiento a través del cual, en el supuesto de que razones de urgencia o interés público lo exijan, se posibilite la realización de obras disconformes con el ordenamiento urbanístico en vigor a través de la modificación o revisión de éste último, pero se exige que el Ministro competente, por razón de la materia, acuerde la remisión al Ayuntamiento correspondiente del proyecto de que se trate, para que en el plazo de un mes notifique la conformidad o disconformidad del mismo con el planeamiento urbanístico en vigor. Obviamente, la Administración Estatal, no ha cumplido lo que establece este precepto. Ya el Tribunal Constitucional en Sentencia de 13 de mayo de 1986 señaló que sólo dentro del marco del art. 180.2 LS podía ejercer el Estado sus propias competencias exclusivas siempre que concurran los presupuestos en el mismo previstos, es decir, la urgencia o excepcional interés público, que son los que posibilitan la facultad extraordinaria que tal precepto contiene; interpretación hecha de acuerdo con la distribución de competencias que establece la Constitución Española y señalando el carácter preconstitucional de la Ley del Suelo, lo que permite que el Estado pueda ejercer competencias de contenido distinto de lo urbanístico pero que requieren para su ejercicio una proyección sobre el suelo de un término municipal. De este modo, ha sido la Administración Estatal la que ha obrado al margen de lo establecido en el art. 180.2 de la Ley del Suelo , y ni ha remitido al Ayuntamiento el correspondiente proyecto ni ha justificado las razones de urgencia o excepcional interés público que le permitían hacer uso de la facultad excepcional del tan citado precepto de la Ley del Suelo. 6.° El art. 66 de la Ley 7/ 1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , regula un supuesto de impugnación jurisdiccional de los actos y acuerdos de las entidades locales por la Administración del Estado y por las Comunidades Autónomas por razones de competencia, esto es, cuando aquéllos menoscaben sus competencias, interfieran su ejercicio o excedan de las competencias de dichas entidades. Ya hemos consignado la competencia del Ayuntamiento en orden a las licencias de obra y la inobservancia, por parte de la Administración, bien de la solicitud de la misma por considerar ordinarias las obras, bien del cumplimiento de lo preceptuado en el art. 180 LS de considerar que concurrían los presupuestos del ejercicio de la facultad excepcional que contiene. Ello nos ha llevado a entrar en el fondo del asunto, razón por la que lo procedente es la desestimación del recurso planteado y la confirmación del acto impugnado. 7.° No se dan circunstancias legales, art. 131 de la Ley Jurisdiccional 2.145 de lo Contencioso-Administrativo , para imponer costas".
Contra dicha resolución la parte actora interpuso recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 27 de abril de 1995, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
Los de la sentencia apelada, que se aceptan, y además:
En el presente recurso de apelación, el Abogado del Estado se ha limitado en su escrito de alegaciones a transcribir el art. 32 del Real Decreto 7/1989, de 29 de diciembre , relativo a la exención del Estado del pago del Impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras por las obras realizadas y directamente destinadas, entre otros fines, a puertos, y a remitirse a las razones expuestas en su día en la demanda, sin expresar, puede decirse, razón jurídica alguna, no ya de la procedencia de su pretensión de instancia, sino de la procedencia de la que en esta alzada sustenta, simplemente la estimación del recurso de apelación, al no argumentar en Derecho en momento alguno los motivos por tos que él considera desacertada la sentencia recurrida y solicita su revocación, así como ha de ser el sentido de la pronunciada en su sustitución, forma de proceder con la que se ha colocado en la misma situación que si no hubieseformulado alegaciones y ante la cual la consecuencia no puede ser otra que la de rechazar su apelación y confirmar la sentencia apelada, según es reiterada doctrina de esta Sala, patentizada, entre otras, en sus Sentencias de 11 de octubre de 1990, 4 de mayo de 1993 y 16 de mayo, 2 de septiembre y 28 de noviembre de 1994. Y máxime cuando dicha sentencia, no sólo aparentemente ante la inhibición del apelante, se presenta como fundada y aceptable, sino que, estudiada en relación con la situación en que se pronuncia, aparece enteramente suscribible por su exacta apreciación de los hechos y correcta aplicación del Derecho al caso que en ella se enjuicia, sin que a sus acertados razonamientos quepa añadir alguno más sin incurrir en superfluidad.
No es de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de la imposición de costas, prevista para en su caso en el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción contenciosa-Administrativa .
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la Administración General del Estado contra la Sentencia dictada el 13 de diciembre de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en los autos núm.
1.394/1989 y, en consecuencia, confirmamos la misma en todos sus extremos; sin hacer expresa imposición de las costas causadas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Mariano de Oro Pulido López. Jaime Barrio Iglesias. Pedro Esteban Álamo. Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretaria certifico.- María Fernandez Martínez.- Rubricado.
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Anclaje constitucional de las entidades locales: la autonomía local como fundamento de su potestad normativa
...en juego en cada materia, o en cada función pública que afecte a cada materia80. Y es que, como manifiesta la sentencia del Tribunal Supremo de 11 de mayo de 199581, toda esta situación constitucional, «implica una previa valoración sobre la índole de la actividad pública, contemplada de ac......