STS, 31 de Enero de 1995
| Ponente | PEDRO ESTEBAN ALAMO |
| ECLI | ES:TS:1995:9168 |
| Fecha de Resolución | 31 de Enero de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 420.-Sentencia de 31 de enero de 1995
PONENTE: Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Contratos de los entes locales. Impuesto sobre el Valor Añadido. Contratos sujetos
anteriormente al Impuesto de Tráfico de Empresas. Normativa aplicable. Contratos pendientes de
ejecución.
NORMAS APLICADAS: Real Decreto 2444/1985 ; Real Decreto 2028/1985 .
DOCTRINA: No puede restringirse la aplicación del IVA, a los contratos que tengan cláusulas de
revisión, ese tributo ha de cobrarse a todos los contratos pendientes de ejecución en todo o en
parte el 31 de diciembre de 1985.
En la villa de Madrid, a treinta y uno de enero de mil novecientos noventa y cinco.
Visto por la Sección Quinta de la Sala Tercera de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, constituida por los Excmos. Sres al final anotados, el recurso de apelación interpuesto por la Asociación de Empresas de la Construcción de Madrid (AECOM), representada por el Procurador don Santos Gandarillas Carmona, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada el Ayuntamiento de Madrid, representado por el Procurador don Luis Fernando Granados Bravo, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la Sentencia dictada el 20 de diciembre de 1989 por la Sección Octava de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , en recurso sobre aprobación de precios de los contratos de obras municipales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr don Pedro Esteban Álamo, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sección Octava de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso núm. 1.749/1986, promovido por la Asociación de Empresas de la Construcción de Madrid (AECOM), y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Madrid, sobre aprobación de cuadro de precios aplicables a los contratos de obras municipales.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 20 de diciembre de 1989, con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Que desestimando como desestimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Manuel Ayuso Tejerizo, en nombre y representación de la Asociación de Empresas de la Construcción de Madrid (AECOM) contra la resolución dictada por el Pleno del Excmo. Ayuntamiento de Madrid el 31 de enero de 1986 que aprobó el cuadro de precios aplicables a los "contratos de obras municipales a partir de 1 de enero de 1986, sin su licitación fue anterior a esta fechay si carecían de cláusula de revisión de precios", y contra la resolución desestimatoria tácita del recurso de reposición, debemos declarar y declaramos que tales actos impugnados son totalmente conformes con el Ordenamiento jurídico y todo ello sin hacer declaración sobre las costas procesales.»
Contra dicha sentencia la Asociación de Empresas de la Construcción de Madrid, interpuso recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 19 de enero de 1995, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
Los antecedentes que configuran la cuestión que se somete al estudio y decisión de esta Sala son los siguientes: a) Con motivo de la próxima entrada en vigor del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) en 1 de enero de 1986, el Ayuntamiento de Madrid dirigió un escrito de consulta a la Secretaría de Estado de Hacienda, en fecha 5 de septiembre de 1985, solicitando un avance de la normativa que regularía el cálculo de los precios de los contratos de la Administración Pública, ya que debería precederse a una revisión de aquellos exigida, no por un mero cambio en los tipos del impuesto vigente -el General sobre el tráfico de las empresas- IGTE, sino de un cambio de impuesto; b) En su contestación la Secretaría de Hacienda remite al Ayuntamiento al art. 127 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales como primera herramienta jurídica interpretativa para mantener el equilibrio financiero; para sustituir un impuesto Por otro menciona diversos componentes del precio pactado, y para la separación entre lo que es IGTE y lo que es precio en cada uno de los componentes acude a una serie de fórmulas polinómicas con las que resolver los innumerables problemas que se plantean; c) En vista de ello el Área de Hacienda y Economía del Ayuntamiento de Madrid, sección de contratos y revisiones de precios, elabora un detallado estudio, de naturaleza primordialmente técnica, que termina con una propuesta al pleno para que aprueba una "determinación del nuevo precio o cuadro de precios aplicables a los contratos de obras municipales a partir de 1 de enero de 1986, si su licitación fue anterior a esa fecha y si carecen de cláusula de revisión de precios». El servicio de intervención general, departamento fiscal de gastos emite informe sobre la propuesta en el que dice que el Real Decreto 2444/1985 de 27 de diciembre que implanta el régimen transitorio del IGTE al IVA , plantea dificultades interpretativas que harían necesario un informe de los servicios jurídicos en virtud de lo dispuesto en el art. 93 de la Ley General Presupuestaria , ya que del preámbulo y del art. I.9 del dicho Real Decreto podría deducirse que su aplicabilidad podría extenderse no sólo a los contratos con cláusula de revisión de precios sino a todos los contratos en general, por lo que tal vez debería adoptarse acuerdo expreso caso por caso; d) Finalmente la Comisión informativa de Hacienda y Economía del Ayuntamiento eleva al Ayuntamiento pleno un dictamen y éste, en 31 de enero de 1986, "aprueba el cuadro de precios aplicable a los contratos de obras municipales a partir de l de enero de 1986 si su licitación fue anterior a esta fecha y si carecen de cláusula de revisión de precios, tomándose como cuadro, según el tipo de obra de que se trate, obras de urbanización, obras de edificación y obras de ajardinamiento, otras tantas fórmulas polinómicas que proporcionan los respectivos coeficientes 0,905 C, 0,917 C y 0,912 C.
Este acuerdo es impugnado en vía administrativa por la Asociación de Empresas de la Construcción de Madrid (AECOM) basándose en que el Real Decreto 2444/1985 le es de aplicación al Ayuntamiento de Madrid; que las fórmulas de cuadros de precios aprobadas van en contra del Real Decreto, ya que mediante ellas el Ayuntamiento de Madrid deja de pagar parte del IVA a costa del importe de la obra que realmente debe cobrar el contratista, y, finalmente, que el Real Decreto 2444/1985 es aplicable a todos los contratos tanto con cláusula de revisión como sin ella. El recurso de reposición se desestima por silencio administrativo. En la vía jurisdiccional AECOM sintetiza su oposición en el sentido de que según la Ley de Bases de Régimen Local de 1985 art. 5.9 C, a) las entidades locales se rigen por tal Ley y en cuanto a los contratos de obra por la Legislación del Estado y en su caso de las Comunidades Autónomas por lo que al Ayuntamiento de Madrid le es de aplicación el Real Decreto 2444/1985 . En cuanto al cuadro de precios, distorsiona a favor del Ayuntamiento el "precio cierto» de los contratos de obra en perjuicio de los contratistas. En el otrosí final de la demanda pide prueba sobre la obligatoria aplicación del Real Decreto 2444/1985 y sobre la incorrecta determinación del precio cierto. El Ayuntamiento de Madrid se opone a la demanda recogiendo sustancialmente el informe de su asesoría jurídica dado en el expediente al trasladársele el recurso de reposición, que se basa en tres puntos: En que según el art. 10 de la Ley General Tributaria de 1963 el cambio de impuesto de IGTE por IVA debió ser formulado a través de una Ley y no por Real Decreto; en que en todo caso el art. 4.° de este Real Decreto se refiere tan sólo a contratos que tengan cláusula de revisión de precios; finalmente que el cuadro de precios aprobado por el plenomunicipal ha tenido en cuenta los principios de equilibrio financiero y de riesgo y ventura en la celebración de los contratos, teniendo en cuenta que este último se convierte en excepcional mediante la cláusula de revisión de precios.
La sentencia de instancia ha desestimado el recurso entablado por AECOM. Su discrepancia con la sentencia se centra en que el Real Decreto 2444/1985, de 27 de diciembre es aplicable a todo contrato de obras, tenga o no tenga revisión de precios y por tanto aplicable también a los supuestos contemplados por el acuerdo municipal impugnado; buena prueba de ello son las resoluciones aclaratorias a consultas, emitidas por la Dirección General de Tributos en enero de 1986 y marzo de 1987 y por la Dirección General de servicios del Ministerio de Economía y Hacienda en marzo de 1986.
Ciertamente del examen del Real Decreto 2444/1985 se desprende una solución concordante con la que sostiene AECOM. Así en la exposición de motivos se dice que "por Real Decreto 2028/1985, de 30 de octubre que aprobó el Reglamento del IVA se establece en el art. 25 que en las entregas de bienes y prestaciones de servicios a las Administraciones Públicas y entidades gestoras de la Seguridad Social los sujetos pasivos del impuesto incluirán en sus propuestas económicas del importe del IVA, cuyo extremo habrá de hacerse constar en los correspondientes pliegos de condiciones particulares. En consecuencia el importe de todo contrato sujeto al impuesto ha de responder a la ecuación general: Precio cierto o de contrata + IVA = Precio global contractual. Añade la exposición que para los contratos pendientes de ejecución en todo o en parte en 1 de enero de 1986 la operación matemática consistiría en eliminar el precio global el importe del IGTE hallando así el precio cierto o de contrata que ha de servir de base para aplicar el IVA. Finalmente advierte que la dificultad de la transición de un impuesto "en cascadas» como el IGTE, que gravaba independientemente los diferentes elementos y fases integrantes de los bienes entregados o los servicios prestados, a un impuesto "neutral» con tipo impositivo final, como ese el IVA, tiene su adecuado tratamiento por la aplicación de la revisión de precios en los casos en que legalmente sea aplicable. Por su parte el art. 1.a del Real Decreto habla de "contratos celebrados por las Administraciones Públicas que se encuentren pendientes de ejecución en todo o en parte el día 31 de diciembre de 1985» en cuyos precios de oferta respectivos se hubiese incluido el IGTE y no se haya devengado éste de conformidad con la legislación vigente, se cumplirá abonando al contratista el precio cierto de aquellos contratos incrementado con el Impuesto del IVA calculado al tipo correspondiente a la operación gravada. A tales efectos se entendería por precio cierto el de adjudicación menos el IGTE y su recargo salvo cuando se trate de operaciones exentas del IGTE en cuyo caso el precio cierto será el importe global contratado. No es menos cierto que el art. 4.a dice que "este Real Decreto será de aplicación a los contratos celebrados por las Administraciones Públicas que contengan cláusulas de revisión de precios. Ahora bien el informe emitido por la Dirección General de Tributos del Ministerio de Economía y Hacienda para las consultas suscitadas en relación con los contratos administrativos pendientes de ejecución en parte el 31 de diciembre de 1985, dice en su punto 3.a que lo dispuesto en el art. 1.a será de aplicación a todos los contratos con independiencia de que contengan o no cláusula de revisión de precios. La resolución de la Dirección General de Servicios, de 25 de marzo de 1986, concreta en su dictamen, que el Real Decreto 2444/1985, de 27 de diciembre y, en concreto, su art. 1.a es aplicable a todos los contratos con independencia de que contengan o no cláusula de revisión de precios; y añade que "el art. 4.a del citado Real Decreto no puede dársele el significado de restringir el alcance de lo dispuesto en el propio art. 1.º sino simplemente el de contener una precisión aclaratoria en el sentido de que las disposiciones del Real Decreto son también aplicables a los contratos que contengan cláusula de revisión de precios». Finalmente la resolución de la Dirección General de Tributos de 31 de marzo de 1987, en respuesta a la consulta vinculante que formula la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Valladolid en relación con el tema en cuestión, dice que el art. 4.a del Real Decreto 2444/1985 no tiene finalidad limitativa alguna, ya que como ha dicho el dictamen de la Comisión Permanente de la Junta de Contratación Administrativa de 7 de enero de 1986 ese Real Decreto trata de resolver con carácter general la cuestión transitoria que suscita la tributación por el IVA en aquellos contratos gravados por el IGTE y tal finalidad no puede considerarse cumplida si se restringe su aplicación a los contratos que contengan cláusula de revisión, sino tan sólo si se extiende a todos los contratos pendientes de ejecución en todo o en parte el 31 de diciembre de 1985, a tenor del art. 1.a A la misma solución se hubiese llegado si no hubiese aparecido el Real Decreto 2444/1985 . Incluso una interpretación literal del repetido art. 4.a en relación con el 1.º, permite darle un sentido aclaratorio, tal vez innecesario, pero no excluyente del ámbito de aplicación general a los contratos que no tengan cláusula de revisión.
La utilización de los tradicionales criterios hermenéuticos basados en la literalidad, la sistemática y, sobre todo, la lógica, nos permiten coincidir clara y decisivamente con los manejados en las resoluciones citadas; lo que propicia una resolución estimatoria de la apelación entablada y la consecuente anulación del acto administrativo impugnado en cuanto éste se ha apartado radicalmente del Real Decreto 2444/1985 y como consecuencia, también del Real Decreto 2028/1985 de 30 de octubre instaurador del IVA .Sexto: No aprecian circunstancias de las contempladas en el art. 131 de la Ley jurisdiccional, a efectos de una condena en las costas.
Que estimando, como estimamos, la aplación interpuesta por la Asociación de Empresas de la Construcción de Madrid (AECOM) contra la Sentencia dictada por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en fecha 20 de diciembre de 1989 en el recurso 1.748/1986 , debemos revocar y revocamos la meritada sentencia, en su lugar debemos anular y anulamos el Acuerdo plenario del Ayuntamiento de Madrid de 31 de enero de 1986, objeto del presente recurso, por no ser ajustado a Derecho sin expresa condena en las costas.
ASI, por esta nuestra sentencia que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVIA,Lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Francisco Javier Delgado Barrio. Mariano de Oro Pulido López. Pedro Esteban Álamo. Rubricados.
PUBLICACION:
Leida y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Pedro Esteban Álamo, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretaria certifico. - Maria Fernández Martínez.- Rubricado.
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