STS, 11 de Abril de 1995
| Ponente | ANGEL ALFONSO LLORENTE CALAMA |
| ECLI | ES:TS:1995:8686 |
| Fecha de Resolución | 11 de Abril de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.734.-Sentencia de 11 de abril de 1995
PONENTE: Excmo. Sr. don Ángel Alfonso Llórente Calama.
PROCEDIMIENTO: Casación.
MATERIA: Tasas. Máquinas recreativas y de azar. Autoliquidadón.
NORMAS APLICADAS: Ley autonómica 14/1985, de 27 de diciembre. Decreto 21/1986, de 24 de febrero. Ley General Tributaria. Ley 8/1989, de Tasas y Precios Públicos.
DOCTRINA: El régimen jurídico de esta figura impositiva, establecido en el Real Decreto-ley 16/1977 y completado por las disposiciones posteriores, se estructura como un impuesto estatal y
en tal condición ha sido cedido a las Comunidades Autónomas por la Ley 30/1983 .
En la villa de Madrid, a once de abril de mil novecientos noventa y cinco.
Visto por esta Sección de la Sala Tercera el presente recurso de casación núm. 3.613/1993, promovido por la Procuradora doña Teresa Puente Méndez en nombre y representación de la entidad mercantil «Macrija, S. A.», contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, el 8 de febrero de 1993 , en el recurso del mismo orden jurisdiccional núm.
1.598/1992, sobre nulidad de autoliquidaciones y devolución del importe ingresado en concepto de recargo autonómico de la tasa fiscal de juego de máquinas recreativas, ejercicios 1986 a 1990, ambos inclusive, habiendo comparecido en calidad de recurrido el Letrado del Gabinete Jurídico de la Consejería de Presidencia de la Generalidad Valenciana en la representación y defensa que por su cargo ostenta.
Antecedentes de hecho
La aludida Sentencia de 8 de febrero de 1993, cuya casación se pretende, contiene en su parte dispositiva el siguiente pronunciamiento: «Fallamos: Desestimamos el recurso interpuesto por el Procurador don José Antonio Peiró Guinot, en nombre de "Macrija, S. A.", contra la Resolución del Consejero de Economía y Hacienda de la Generalidad Valenciana de 19 de mayo de 1992, sin hacer expresa imposición de costas».
Contra dicha sentencia se preparó el recurso de casación, al amparo del art. 95.1.4 de la Ley Reguladora de este Orden Jurisdiccional en la redacción dada a este precepto por la Ley 10/1992 de 30 de abril e interpuesto seguidamente, compareció como parte recurrida el Letrado de la Generalidad Valenciana, quien, una vez resuelto el incidente de inadmisión decidido en favor de la tramitación del recurso, se opuso al mismo pidiendo la confirmación de la sentencia de instancia, tras de lo cual quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo por la Sala, acto que tuvo lugar el día 5 de abril de 1995.
Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Ángel Alfonso Llórente Calama.
Fundamentos de Derecho
Para un mejor entendimiento de la cuestión planteada, conviene recordar que «Macrija, S.
A.», impugnó en la instancia los actos denegatorios de la petición de devolución del importe de las autoliquidaciones ingresado por la entidad mercantil en concepto de recargo autonómico de la llamada tasa fiscal que grava los juegos de suerte, envite o azar realizados con máquinas o aparatos automáticos.
Se acudió para ello a la vía de impugnación indirecta del art. 39.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , cuestionando la constitucionalidad de la Ley autonómica 14/1985 de 27 de diciembre y por ende la legalidad del Decreto de desarrollo 21/1986 de 24 de febrero y de la Orden complementaria de 10 de abril de 1986.
Parece innecesario subrayar que el rango normativo de la Ley 14/1985 escapa al control de este orden jurisdiccional y sólo a través del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, ya descartado en otra Sentencia anterior de esta Sala de 21 de noviembre de 1991, sería posible erradicarla, en todo o en parte de sus preceptos, del Ordenamiento jurídico.
Por su parte, el Decreto 21/1986 , exonerado de cualquier tacha de extralimitación, subsiste a pesar de los defectos que en el procedimiento de elaboración fueron alegados, en otro recurso, ante la innecesidad en tal supuesto del dictamen del Consejo de Estado.
Es por ello que habiendo sido declarada la nulidad de la orden complementaria, de 10 de abril de 1986, la parte recurrente en la instancia sitúe en su escrito de conclusiones «el nudo gordiano» de la cuestión debatida, en los efectos que la nulidad de la orden puedan tener en la invalidez de actos anteriores, al no ser independientes de ella y aplicable en consecuencia el art. 50.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo , que dice: «La invalidez parcial del acto administrativo no implicará la de las demás partes del mismo que sean independientes de aquélla», enunciado que por referirse al principio de conservación de los actos, en ningún caso permitiría aplicar la misma regla a las disposiciones generales con base en este precepto absolutamente desconectado con la cuestión.
Se pretende en suma la devolución de cantidades ingresadas porque con posterioridad ha sido declarada nula una orden complementaria del decreto regulador, dictado a su vez en desarrollo de la Ley autonómica sobre la materia.
Se advierte de lo expuesto que en el recurso de instancia, aparte de una sesgada propuesta a formular la cuestión de inconstitucionalidad de la Ley 14/1985 , las categorías inicialmente impugnatorias se reducen a la ya aludida de propugnar la devolución a causa de la nulidad de la Orden de 10 de abril de 1986 y a la supuesta desviación de poder, dado que el expediente se dilató por plazo superior a seis meses, sin haber consignado las causas que justificaron el retraso.
Sobre la base de estos antecedentes, el recurso de casación se instrumenta en primer lugar al amparo del art. 95.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , es decir en virtud del quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, puesto que ésta omitió el tratamiento de la desviación de poder alegada en contra de lo dispuesto en el art. 43.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
Ahora bien, sin perjuicio de anticipar que esta figura no encaja entre las previsiones del art. 83.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrtiva , puesto que la simple irregularidad de un retraso -cuyos efectos correctores son únicamente los que detalla el párrafo segundo del art. 61.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo - no es equiparable al ejercicio de las potestades administrativas con un fin distinto al fijado por el Ordenamiento jurídico; invocar en este caso la desviación de poder supone una alegación sin contenido, retórica e intrascendente, de respuesta tan obvia que hay que entenderla incluida en la decisión desestimatoria del recurso, sin que esta tácita integración afecte de incongruencia a la sentencia que eludió considerar explícitamente lo que más que un argumento impugnatorio discutible se propuso como una inadecuada digresión, no susceptible de alterar el sentido del pronunciamento.
Se reprocha igualmente a la sentencia, impugnada bajo el mismo motivo, el error de citar en su fundamento jurídico séptimo, como argumentos de inconstitucionalidad de la demanda, alegaciones que no se fomulan en el Fundamento de Derecho 2.° de dicho escrito, pues es en el Fundamento de Derecho 3.° del mismo donde se contienen referencias sobre este particular.
Hay que convenir al respecto que esta errática designación no introdujo confusión alguna acerca de cuáles eran los términos en que se planteaba la contienda, por lo que no pasa de ser un error mecanográfico sin influencia en el sentido de la resolución, que no por ello deja de ser congruente.Es cierto que la sentencia pone el énfasis en el tratamiento de las cuestiones relacionadas con la supuesta inconstitucionalidad de la Ley 14/1985 , pero con ello no hace más que acomodarse a las exigencias impuestas ante un tratamiento paralelo en la demanda, pues el art. 50 de la Ley de Procedimiento Administrativo se cita arbitraria y brevemente en su Fundamento de Derecho 4.°, sin detenerse a profundizar en su exégesis y el art. 120 de dicha Ley se consigna con el mismo laconismo en el escrito de conclusiones, donde se califica de «nudo gordiano» de la cuestión debatida a los efectos que sobre la pretensión de la parte pueda tener la nulidad de la Orden de 10 de abril de 1986, pretensión correctamente recogida en el fundamento jurídico segundo de la sentencia, que alude a la impugnación por vía indirecta de las disposiciones discutidas como medio de combatir las resoluciones denegatorias de la rectificación de las autoliquidaciones, acta de aplicación individual, confirmados a través de la desestimación del recurso en congruencia con la pretensión ejercitada. En cuanto a la cita del art. 120.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo , su texto expresa claramente la subsistencia de los actos firmes aunque se hubiera anulado la disposición general de cobertura.
Al amparo del art. 95.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por infracción de las normas del Ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, se invoca como primer motivo la vulneración del art. 133.2 en relación con el art. 157, ambos de la Constitución , por estar configurado como una tasa el tributo sobre el que recae el recargo autonómico. Este argumento, que podría servir de base para plantear la cuestión de inconstitucionalidad de la Ley 14/1985 , ha sido recientemente desmontado por el Tribunal Constitucional que a partir de la premisa consistente en que el sistema constitucional de financiación de las Comunidades Autónomas, previsto en los arts. 133.1 y 2 y 157.1 de la Constitución y desarrollado en los arts. 4.1.d) y 12.1 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas , solamente autoriza a las Comunidades Autónomas a establecer recargos sobre impuestos estatales, cabe deducir que si el gravamen fiscal sobre el juego, creado por el Real Decreto-ley 16/1977 tiene esa naturaleza de impuesto estatal, la constitucionalidad del recargo que sobre ella impone la Ley autonómica cuestionada será innegable y así habrá que declararlo.
El Real Decreto-ley 16/1977 y legislación posterior complementaria asignan a la carga fiscal que grava los juegos de azar la denominación de tasa, pero sería puro nominalismo entender que tal denominación legal sea elemento constitutivo de su verdadera naturaleza fiscal, pues las categorías tributarias, más allá de las denominaciones legales, tienen cada una de ellas la naturaleza propia y específica que les corresponda de acuerdo con la configuración y estructura que reciban en el régimen jurídico a que vengan sometidas, que debe ser el argumento decisivo a tener en cuenta para delimitar el orden constitucional de competencias, el cual, al no ser disponible por la Ley, no puede hacerse depender de la mera denominación que el legislador asigne al tributo. Procede por ello indagar cuál es la clasificación tributaria que se deriva de su régimen legal.
En este sentido, después de un análisis del art. 26 de la Ley General Tributaria , objeto de modificación por la disposición adicional primera de la Ley 8/1989 de Tasas y Precios Públicos , hay que concluir afirmando que el régimen jurídico de esta figura impositiva, establecido en el Real Decreto-ley 16/1977 y completado por disposiciones posteriores, se estructura como un impuesto estatal y en tal condición ha sido cedido a las Comunidades Autónomas por la Ley 30/1983 .
De lo que se infiere en nuestro supuesto que la Comunidad Valenciana, en ejercicio legítimo del poder tributario que le confieren los arts. 133.2 y 157.1.a) de la Constitución , su propio Estatuto de Autonomía y la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, puede imponer el recargo fiscal que pasa a integrar la Hacienda Autonómica como recurso tributario propio, plenamente constitucional.
En consecuencia, el motivo casacional invocado sobre la supuesta inconstitucionalidad de estos preceptos no puede servir de base para plantear la cuestión de inconstitucionalidad.
Los argumentos precedentes, sirven igualmente para desvirtuar la supuesta vulneración del art. 156.1 de la Constitución , una vez admitido que el tributo sobre el que se impone el recargo es un impuesto estatal, precisamente porque con arreglo a dicho precepto las Comunidades Autónomas gozan de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda Estatal y de solidaridad entre todos los españoles.
Así, resulta terminante al respecto la sentencia del Tribunal Constitucional antes citada, que entiende estructurada esta modalidad impositiva como un impuesto estatal cedido a las Comunidades Autónomas en virtud de sus propios Estatutos y por la Ley 30/1983, susceptible de recargo al figurar este gravamen entrelos recursos previstos para las Comunidades Autónomas por el art. 157.1.a) de la Constitución , considerando que es el producto de la actividad del juego lo que constituye la base del tributo, según la regla general del art. 1.° del Real Decreto-ley 2.221/ 1982 que , en la legislación específica de la tasa sobre el juego de máquinas tragaperras, se concreta en una cuota fija, establecida según el tipo de máquina y en función de las cantidades que puedan jugarse en cada modelo, es decir en atención a los rendimientos previsibles o capacidad económica generada por la explotación, de modo que su verdadero fin consiste en gravar la capacidad contributiva, manifestada por la adquisición de una renta y no en gravar el uso de la máquina, como pretende deducir el recurrente de su personal interpretación del art. 156,1 de la Constitución en relación con la Ley Orgánica 8/1980 en los preceptos que al efecto cita en el escrito de interposición del recurso.
En cuanto a la vulneración del art. 31.1 de la Constitución , en relación con el art. 14 respecto de la quiebra del principio de progresividad, al tratarse de un recargo lineal establecido sobre una cuota fija que permanece invariable, hay que partir de la interpretación del precepto que sea compatible con el obstáculo representado por la dificultad de controlar los rendimientos de un elevado número de máquinas de diversos tipos que exigiría unos costes de gestión desproporcionados e insostenibles.
En este sentido el citado precepto alude a un sistema tributario justo, inspirado en los principios de igualdad y progresividad, concepto este último que apunta una tendencia tan respetada si el tributo se impone sobre rendimientos comprobados máquina por máquina, como si tiene en cuenta que el titular percibe el producto de la actividad proporcional y progresivamente en función del tipo y del número de aparatos que tenga en explotación.
La infracción de la jurisprudencia aplicable con arreglo a la doctrina sentada en la de esta Sala de 19 de diciembre de 1989 acerca de la nulidad de un decreto autonómico por haberse omitido en el procedimiento de elaboración, el dictamen del Consejo de Estado no puede ya acogerse ante la pujanza de una nueva corriente jurisprudencial, según pone de relieve la Sentencia posterior de 28 de noviembre de 1991 que interpreta el art. 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980 de 23 de abril, en el sentido de que al establecer el carácter preceptivo en los mismos casos previstos en la Ley para el Estado, debe referirse a los supuestos de ejecución de Leyes estatales, posicionamiento ya conocido por la entidad recurrente según se deduce de los términos de su escrito de interposición, donde la parte deja constancia de que el Decreto 21/1986 subsiste pese a haber sido impugnado anteriormente bajo los mismos fundamentos.
Finalmente hay que dejar constancia de que existiendo una Ley Autonómica y un decreto que lo desarrolla, el carácter prescindible de una orden complementaria no comporta necesariamente la invalidez de las actuaciones administrativas pese a la declaración de nulidad de esta última, cuando las normas de la Ley y del decreto contentan elementos suficientes para practicar correctamente las autoliquidaciones. En estas circunstancias resulta irrelevante, a efectos de la nulidad de las autoliquidaciones, la nulidad de la Orden de 10 de abril de 1986, pues existe cobertura legal suficiente para la liquidación del tributo.
No se estima en consecuencia procedente ninguno de los motivos aducidos en este recurso, siendo por ello preceptiva la imposición de costas al recurrente con arreglo al art. 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos confiere la Constitución,
No haber lugar al recurso de casación núm. 3.613/1993, interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil «Macrija, S. A.», contra la Sentencia de fecha 8 de febrero de 1993, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1.598/1992 por la Sala del mismo Orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Valencia a que este pronunciamiento se contrae, con imposición de costas a la entidad recurrente.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. José María Ruiz Jarabo Ferrán. Emilio Pujalte Clariana. Ángel Alfonso Llórente Calama. Rubricados.
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Ángel Alfonso Llórente Calama, Magistrado de esta Sala, estando constituida en audiencia pública, de lo que como Secretario de la misma doy fe.
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