STS, 12 de Enero de 1995

La parte actora, en el escrito de demanda, solicita que se dicte sentencia que, con estimación del recurso, anule por ser contrario a Derecho el acto impugnado y el desestimatorio del recurso de reposición declarando el derecho del recurrente a no ser jubilado forzosamente por edad hasta que cumpla los setenta años o subsidiariamente a ser indemnizado compensatoriamente en el equivalente económico de la lesión patrimonial que la anticipación de la fecha de jubilación le ha producido, cuya cuantía se fijará en ejecución de sentencia, e imponiendo las costas a la Administración demandada.

El Abogado del Estado solicitó en su escrito de contestación a la demanda de desestimación del recurso en todos sus extremos, alegando como fundamento de su pretensión: Que es muy dudoso que pueda tener aplicación práctica la responsabilidad del Estado por las Leyes mientras no se desarrolle el art. 9.°3 de la Constitución ; que cuando una Ley regula su propio mecanismo de indemnización -como sucede con la expropiación legislativa- hay que atenerse estrictamente a los términos de esa Ley, sin ampliar ni disminuir la indemnización; en los restantes casos, la posibilidad de indemnización está limitada a las Leyes inconstitucionales; la prescripción se produce por el transcurso de un año y en cuanto a la determinación de la cuantía de la indemnización, que las retribuciones que en el futuro pueda obtener un funcionario son aleatorias, que en el ámbito de la función pública no son aplicables previsiones normativas relativas al personal sometido al Derecho laboral y que los órganos jurisdiccionales no pueden enmendar la Ley que concedió indemnizaciones por anticipación de la edad de jubilación.

No se solicitó el recibimiento del recurso a prueba.

Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, la parte recurrente dejó transcurrir el plazo concedido sin haber presentado escrito alguno, por lo que se le tuvo por caducado del derecho a presentarlo. La parte demandada presentó su respectivo escrito, en el que tras alegar lo que estimó conveniente, terminó dando por reproducida la súplica de su escrito de contestación.

Se señaló para votación y fallo la audiencia del día 10 de enero de 1995, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Siendo Ponente el Excmo. Sr don José Manuel Sieira Míguez.

Fundamentos de Derecho

El objeto del recurso se centra en determinar la conformidad al Ordenamiento jurídico del Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 21 de septiembre de 1990 que denegaba la reclamación formulada por el actor en solicitud de indemnización por daños y perjuicios derivados de la aplicación del art. 33 y disposición transitoria novena de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , Acuerdo confirmado por otro de 24 de mayo de 1991, al resolver recurso de reposición.

La alegación de prescripción formulada por el Abogado del Estado debe ser rechazada por reclamarse perjuicios continuados supuestamente producidos hasta la edad en que le correspondía jubilarse con arreglo a la legislación anterior, que es la que debería iniciar, en su caso, el cómputo del plazo de prescripción y en coherencia con reiterada jurisprudencia de esta Sala (Sentencias de la Sección Séptima, de 28 y 29 de enero de 1993).

Planteada en el recurso que examinamos la cuestión relativa a la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, por haber anticipado la Ley 30/1984 , la edad de jubilación con relación a la legislación precedente, debemos desestimar el recurso, por los mismos razonamientos que hemos expuesto en las Sentencias del Pleno de esta Sala Tercera, de fecha 30 de noviembre y 2 de diciembre de 1992, que han examinado de modo exhaustivo la cuestión cuyos fundamentos jurídicos tercero a octavo, ambos inclusive, debemos transcribir aquí en aras de unidad de doctrina.

El art. 9.º3 de la Constitución establece efectivamente, que la Constitución garantiza la responsabilidad de los poderes públicos, pero así como la responsabilidad por actos de la Administración es objeto de un tratamiento concreto en el art. 106.2, dentro del título IV, bajo la rúbrica "Del Gobierno y de la Administración», y los de la Administración de Justicia en su art. 121, en el título VI, bajo el epígrafe "Del poder judicial», en cambio la posible responsabilidad por actos de aplicación de las Leyes no tiene tratamiento específico en el Texto constitucional. Además, el art. 106.2 establece el derecho de los particulares a ser indemnizados en los términos establecidos por la Ley, que no necesitaba de desarrollo legislativo por ser históricamente la primera en ser reconocida - art. 21 de la Constitución de 1931; art. 129 de la Ley Municipal de 31 de octubre de 1935; art. 405 y siguientes de la Ley de Régimen Local de 1955 y 376 y siguientes del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1952 - y hallarse ya regulada en la actualidad en los arts. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado -hoy art. 139 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, de 26 de noviembre de 1992 -, y lo mismo sucede con la responsabilidad de la Administración de Justicia, que no tiene otro antecedente que la responsabilidad de Jueces y Magistrados exigible de conformidad con el procedimiento regulado en los arts. 903 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil , en cuanto a la que el art. 121 de la Constitución dispone también, pese a que el mismo ya concreta los casos en que procede, que el derecho a la indemnización por el Estado lo será de conformidad con la Ley, desarrollo legislativo que tuvo lugar en los arts. 292 y 297 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Pues bien, si la exigencia de responsabilidad por actuaciones de la Administración o de Órganos de la Administración de Justicia aunque objeto de un tratamiento más completo en los arts. 106.2 y 121 de la Constitución , los mismos se remiten, y por tanto hacen necesario, un previo desarrollo legislativo, en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de las leyes, que hasta ahora cuenta únicamente con el enunciado genérico del art. 9.º3 del Texto constitucional , la necesidad de un previo desarrollo legislativo que determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles parece más indispensable en este caso, por falta de cualquier antecedente histórico o regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones, razón suficiente para la desestimación del recurso.

Si se estimara, contrariamente a lo ante razonado, que el art. 9.º3 de la Constitución es deinmediata aplicación, la primera cuestión a resolver, a falta de desarrollo legislativo, sería fijar las normas aplicables para determinar en que casos y cuáles habrían de ser los requisitos para exigir esa responsabilidad con las siguientes posibles soluciones: Aplicación analógica de las normas que regulan la responsabilidad de la Administración - arts. 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado-, que , quizá por admitir una amplia responsabilidad objetiva, es la que fundamentalmente se invoca en la demanda; la prevista en el art. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ; la extracontractual del art. 1.902 del Código Civil , o la elaboración por la jurisprudencia de los casos y requisitos en que es exigible dicha responsabilidad. Con independencia de las dificultades y problemas que la analogía presenta, lo cierto es que la responsabilidad a que se refieren los arts. 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado -en la actualidad referido al art. 139 de la Ley 30/1992 - está referida al funcionamiento de los servicios públicos prestados por la Administración, en cuyo concepto difícilmente tiene cabida la elaboración de Leyes por los órganos legislativos o su aplicación en los estrictos términos que en las mismas se establece; otro tanto puede decirse de la prevista en los arts. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , limitada a los casos de error judicial, al que, a lo sumo, podría equipararse el error o inconstitucionalidad de la Ley, que no se da en esté caso, o anormal funcionamiento de los órganos a los que corresponde la aplicación de la Ley, que ni siquiera se ha invocado; la responsabilidad extracontractual del art. 1.902 del Código Civil ha sido objeto de una amplia y progresiva interpretación jurisprudencial, tanto en el sentido de objetivarla cada vez más como en el abanico de los daños y perjuicios indemnizables -daño emergente, lucro cesante, daños morales-, pero sin llegar a prescindir del requisito de culpa o negligencia que aquel precepto exige, que hace totalmente inviable su aplicación analógica al caso que examinamos; por último, a los Jueces y Tribunales incumbe la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y, muy especialmente al Tribunal Supremo unificar criterios interpretativos, por lo que, al margen de casos puntuales en que se puedan suplir, aplicando la analogía a los principios generales del Derecho, omisiones en aspectos concretos de la norma jurídica, resulta inadmisible que, sustituyendo al Legislador, sean los órganos del Poder Judicial los que regulen la posible responsabilidad derivada de la aplicación de las Leyes mediante una elaboración jurisprudencial que carece de cualquier antecedente legislativo.

Admitamos como hipótesis que los anteriores razonamientos son inaceptables y que, en consecuencia, debe resolverse sobre los casos en que es procedente la indemnización de daños y perjuicios por actos de aplicación de las Leyes. A falta de antecedentes legislativos o jurisprudenciales que fijen criterios concretos y ante la disparidad de los propuestos por la doctrina, el derecho comparado nos ofrece dos soluciones: De una parte, países sin un órgano que controle la constitucionalidad de las Leyes, como Francia, en que la responsabilidad del Estado legislador se ha venido elaborando con base en arrests del Consejo de Estado que han contemplado casos concretos, muy individualizados en cuanto a las personas supuestamente afectadas por los daños y perjuicios y con la exigencia de que éstos sean de naturaleza especial, que no podría invocarse como soporte para generalizar la responsabilidad a los daños y perjuicios derivados de la aplicación de cualquier Ley no expropiatoria ocasionados en meras expectativas de derechos, en los derechos no consolidados por estar pendientes para su perfeccionamiento del cumplimiento o incumplimiento de una condición, etc. de otra, países con órganos que controlan la constitucionalidad de las Leyes, en el que habría de incluirse el nuestro, en el que unos la limitan a los casos en que la Ley hubiera sido declarada inconstitucional y otros exigen que sea la propia Ley la que establezca dicha responsabilidad, en ninguno de cuyos casos se encuentra, por supuesto, el que aquí se examina, pues el Tribunal Constitucional ha declarado en las Sentencias ya citadas (las núms. 108/1986, de 29 de julio; 99/1987, de 11 de junio y 70/Í988, de 19 de abril ), la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que adelantaron la edad de jubilación forzosa de los funcionarios públicos, Jueces y Magistrados y profesores de EGB y en las mismas nada se establece en orden a la indemnización por daños y perjuicios derivados de su aplicación.

Supongamos que también las Leyes que expresamente han sido declaradas ajustadas a la Constitución pueden generar responsabilidad por actos de aplicación de las mismas, en cuyo caso sería necesario decidir si sólo los bienes y derechos lesionados deben ser indemnizados o deben extenderse a las expectativas de derechos, derechos sujetos a condición u otros similares. Sobre esta cuestión es de señalar que el art. 405 de la Ley de Régimen Local de 1955 se refería a la lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos; en el mismo sentido se expresan el art. 106.2 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , es decir, en todos los casos se hace expresa referencia a daños y perjuicios en bienes y derechos, categoría jurídica de la que carecen las expectativas de derechos, derechos condicionales y demás similares. Intencionadamente ha quedado para el final la invocación que se hace del art. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa , al afirmarse que según dicho artículo, en relación con el 1 B de dicha Ley, también serían indemnizables los intereses patrimoniales legítimos, a lo que debe objetarse que en sus arts. 3.s y 4° se relacionan como interesados a los propietarios, titulares de derechos reales o intereses económicos sobre la cosa expropiada x arrendatarios de la misma, por lo que, si en este caso noexisten bienes o derechos que han sido objeto de expropiación, naturaleza expropiatoria de los preceptos legales que adelantan la edad de jubilación que ha sido negada por el Tribunal Constitucional, no parece que pueda ampararse en dichos preceptos la indemnización solicitada con base en la frustración de meras expectativas de Derecho, además de que, admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones que pretendan adaptar la legislación anterior, dentro del marco constitucional, a las nuevas circunstancias políticas, económicas y sociales, cuando, como ocurre con frecuencia, conllevan una privación de expectativas generadas por las Leyes que se modifican -supresión o modificación en la ubicación geográfica de órganos administrativos o judiciales, modificaciones de plantillas o del régimen de ascensos, limitaciones en cuanto a las personas a las que la legislación anterior reconocía el derecho a subrogaciones arrendaticias, etc.

Las Sentencias del Tribunal Constitucional núms. 108/1986, de 29 de julio; 99/1987, de 11 de junio y 70/1988, de 19 de abril , que examinaron la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que anticipaban la edad de jubilación de Jueces y Magistrados, funcionarios públicos y profesores de EGB, después de negar que los mismos vulneren los arts. 9.º3, 33.3 y 35 de la Constitución , afirmando que no hay privación de derechos, sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible, dice a continuación que "esto no impide añadir que esa modificación legal origine una frustración de las expectativas existentes y en determinados casos perjuicios económicos que pueden merecer algún género de compensación», siendo de señalar a este respecto que, de una parte, el modo verbal empleado no supone el reconocimiento de un derecho a ser indemnizados por dicho motivo, como alega el recurrente, ya que más bien parece una reflexión dirigida al propio legislador; de otra, que las Leyes de Presupuestos para los daños 1985 y 1989 ya establecieron un sistema de indemnización para los funcionarios jubilados anticipadamente, cuya denominación y contenido no podemos examinar, ni tampoco se estima necesario plantear cuestión de inconstitucionalidad de las mismas, que de forma condicionada se pide en el otrosí de la súplica de la demanda, pues la conclusión a que se llega en el recurso, por las razones que se exponen, es que no procede la indemnización solicitada. Tampoco las que se citan del Tribunal Supremo en Pleno amparan la pretensión ejercitada, pues en las mismas se resolvió exclusivamente que la competencia en vía administrativa para decidir las reclamaciones efectuadas al Consejo General del Poder Judicial correspondía al Consejo de Ministros, sin que los razonamientos en que pudieran fundamentarse algunas de ellas vinculen en absoluto la decisión sobre la cuestión de fondo que ahora se resuelve. Por el contrario, además de otras Sentencias anticonstitucionales, como las de 22 de mayo de 1970; 1 de febrero y 12 de noviembre de 1971; 30 de septiembre de 1972 y 29 de enero de 1974, relativas a las medidas adoptadas respecto de las compañías aseguradoras de accidentes de trabajo en cumplimiento de lo dispuesto por el Texto refundido de la Ley de Seguridad Social de 21 de abril de 1966 , después de la Constitución, las Sentencias del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1988, en relación con la Ley de Amnistía de 15 de octubre de 1977 y 11 de octubre de 1991 , referente a Leyes que modificaban el régimen de publicidad e impositivo de bebidas alcohólicas hasta entonces vigente, desestimaron la reclamación de daños y perjuicios formulada por razón de supuestos perjuicios derivados a la aplicación de dichas Leyes.

Por último, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, publicada en el "Boletín Oficial del Estado» de fecha 26 de noviembre de 1992, es orientativa de la voluntad del legislador al regular por vez primera esta materia, limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos en un triple aspecto: 1.a Que no tengan el deber jurídico de soportarlos; 2° Que se establezca en los propios actos legislativos y 3.9 Que la indemnización tendrá lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos, requisitos exigidos por su art. 139.3 que, de estar vigente, excluiría por supuesto la indemnización pretendida.

Procede, por tanto, la desestimación del recurso, sin pronunciamiento especial en materia de costas, al no apreciarse la concurrencia de ninguna de las circunstancias previstas en el art. 131 de la Ley Jurisdiccional.

Por todo lo expuesto, en nombre de S. M. el Rey, y por la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.

Que rechazando la alegación de prescripción formulada por el Abogado del Estado, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo núm. 1.525/1991 interpuesto por don Narciso , representado legalmente por el Letrado don Juan Novoa Izquierdo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de septiembre de 1990 desestimatorios de la petición de indemnización de daños y perjuicios producidos por el adelanto de la edad de jubilación del interesado por aplicación del art. 33 ydisposición transitoria novena de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , Acuerdo confirmado por otro de 24 de mayo de 1991 que desestimaba el recurso de reposición interpuesto, sin hacer expresa condena en costas.

ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Pablo García Manzano. Francisco José Hernando Santiago. Juan Manuel Sanz Bayón. Manuel Goded Miranda. José Manuel Sieira Míguez. Rubricados.

Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, José Manuel Sieira Míguez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha, de lo que, como Secretario, certifico.