STS, 21 de Junio de 1996
| Ponente | MANUEL GODED MIRANDA |
| ECLI | ES:TS:1996:3781 |
| Número de Recurso | 5157/1993 |
| Fecha de Resolución | 21 de Junio de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
JUSTICIA.
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Junio de mil novecientos noventa y seis.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 5.157/93 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador Don Ignacio Aguilar Fernández, en nombre del Ayuntamiento de Corcubión, contra la sentencia dictada el 24 de mayo de 1.993 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso número 320.315 de 1.990, sobre responsabilidad patrimonial del Estado por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia. Ha comparecido como parte recurrida el señor Abogado del Estado, en nombre de la Administración General del Estado
El 23 de mayo de 1989 el Ministerio de Justicia dictó resolución desestimatoria de reclamación de daños y perjuicios formulada por al Ayuntamiento de Corcubión, La Coruña, por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia.
Contra el expresado acuerdo, confirmado en reposición por otro de fecha 4 de octubre de 1989, se interpuso ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional recurso contencioso-administrativo, que fue resuelto mediante sentencia de fecha de 24 de mayo de 1.993, cuyo fallo dice así:
Fallamos: que desestimando íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Corcubión, debemos declarar y declaramos que es conforme a derecho el acto administrativo ahora impugnado; sin costas.
Contra la anterior sentencia interpuso recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo el Procurador D. Ignacio Aguilar Fernández, en nombre de D. Marco Antonio , en su calidad de DIRECCION000 del Ayuntamiento de Corcubión.
En el escrito de interposición se hacían valer, sustancialmente, los siguientes motivos de casación:
-
Infracción del artículo 24 de la Constitución Española.
-
Infracción, por inaplicación, del art. 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
En el escrito de interposición se terminaba solicitando la casación de la sentencia impugnada y que se dictase otra ajustada a las pretensiones de la recurrente.
Ha comparecido como parte recurrida el Abogado del Estado.
En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por el Abogado del Estado se alegaba, sustancialmente, respecto del primer motivo de casación, que en el escrito de interposición del recurso se cita el art. 24 CE, pero no se dice en qué lo ha infringido la sentencia; en cuanto al segundo motivo, por inaplicación del art. 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que la actora se limita a hacer una enumeración de los preceptos legales, sin ni siquiera hacer una exposición razonada de los fundamentos de la sentencia; que, por ello, el recurso de casación merece el calificativo de pro forma; que la sentencia de instancia ha hecho una correcta aplicación del art. 292 LOPJ..
La parte terminaba solicitando que se declarase no haber lugar al recurso de casación.
Habiéndose dejado sin efecto anterior señalamiento por necesidades del servicio, se verificó nuevo señalamiento para votación y fallo del recurso el día 18 de junio de 1.996.
El recurso de casación interpuesto versa sobre la existencia o no de responsabilidad del Estado por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia en un caso que, a tenor de lo apreciado por la sentencia de instancia, puede quedar definido por los siguientes hechos relevantes:
1) El Ayuntamiento de Corcubión impuso sanción disciplinaria de separación definitiva del servicio el
21 de febrero de 1981 al funcionario D. Luis Enrique .
2) Contra la anterior resolución se interpuso por el interesado recurso contencioso- administrativo, el cual fue resuelto en primera instancia por sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de Galicia de fecha 16 de abril de 1985, desestimando el recurso por caducidad.
3) Interpuesto recurso de apelación contra la anterior sentencia ante el Tribunal Supremo por el interesado, fue resuelto mediante sentencia de fecha 24 de marzo de 1986, que anuló la sanción impuesta.
4) El Ayuntamiento hubo de abonar el sueldo del funcionario desde la iniciación del recurso contencioso-administrativo, en junio de 1981, hasta que el Tribunal Supremo, mediante la expresada sentencia de 24 de marzo de 1986, anuló dicha sanción.
5) No consta que el proceso revistiera circunstancias de especial complejidad o que la conducta procesal del Ayuntamiento diera lugar a retrasos indebidos. El Consejo General del Poder Judicial, en su informe de 29 de junio de 1988, puso de manifiesto la existencia de circunstancias que comportaban la existencia de un importante retraso en la Sala de La Coruña de carácter objetivo y estructural por haberse producido un aumento excesivo del número de asuntos ingresados.
6) La reclamación por el concepto de responsabilidad patrimonial del Estado -denegada por el Ministerio de Justicia- se formuló por importe 8.255.315 pts., resultantes de tomar en consideración los sueldos satisfechos al funcionario y las cuotas de la MUNPAL a cargo de la corporación a partir del transcurso de diez meses posteriores a la interposición del recurso hasta la notificación de la sentencia de apelación, que tuvo lugar el día 25 de junio de 1986.
7) La sentencia recurrida desestimó el recurso fundándose, sustancialmente, en que no es relevante el retraso observado en la resolución del asunto, por obedecer a causas generales de carácter excepcional, y en que es el acto dictado por el propio Ayuntamiento demandante el que determinó la separación del servicio y acarreó los perjuicios, que se hubieran evitado si la corporación hubiera actuado conforme a derecho.
El primer motivo de casación formulado por la parte recurrente invoca la infracción por la sentencia recurrida, por inaplicación, del artículo 24 de la Constitución.
La argumentación del recurrente en que pretende apoyarse este motivo de casación es excesivamente genérica e indeterminada. Se aduce que el expresado precepto de la Constitución está en estrecha relación con el derecho a una indemnización derivada de un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia. Sin embargo, como denuncia la parte recurrida en su escrito de oposición al recurso, no se manifiesta en qué materia concreta se ha infringido. El recurrente se limita a poner de manifiesto -y aun así, lo hace sin una mínima concreción-, su disconformidad con la interpretación que ha hecho la sentencia recurrida de los preceptos legales que estatuyen la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia. Tan abstracta y genéricamenteformulada, esta posible infracción de los preceptos de una ley orgánica, si no va acompañada de mayores precisiones, no puede anudarse al artículo 24 de la Constitución.
En consecuencia, carente de la mínima concreción exigible, el primer motivo de recurso debe ser desestimado. Ello no obsta para que la argumentación que lo integra sea examinada acto seguido, ya que se reproduce, con un enfoque menos inadecuado, en el segundo motivo de casación.
El segundo motivo de casación versa sobre la infracción, por inaplicación, del artículo 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
La argumentación con que el recurrente acompaña la cita de este precepto apenas alcanza los requisitos mínimos para que pueda entenderse suficientemente razonado el motivo que plantea. La Sala, sin embargo, en aras de un principio antiformalista, cree posible entender, tras las deficiencias argumentativas del escrito del recurrente, que lo que se denuncia es la infracción del expresado precepto de la Ley Orgánica del Poder Judicial por concurrir, a juicio del recurrente, los elementos que la sentencia recurrida considera ausentes, a saber: a) la existencia de un retraso o dilación indebida integrante de un supuesto de funcionamiento anormal de la Administración de Justicia y b) la existencia de nexo de causalidad -cuya ruptura no se ha producido, en contra de la opinión de la sentencia impugnada, según la cual la conducta ilegal del Ayuntamiento es la que ha dado lugar a los perjuicios generados- y la falta de obligación de soportar los perjuicios sufridos.
Entraremos primero en el análisis de la concurrencia o no de la existencia de un retraso indebido integrante de un supuesto de funcionamiento anormal de la Administración de Justicia.
Las sentencias del Tribunal Constitucional citadas en el informe del Consejo General del Poder Judicial toman como uno de los elementos para valorar la existencia de la infracción del derecho fundamental a un proceso sin dilaciones indebidas la existencia de causas objetivas que comporten un retraso estructural. Sin embargo, ya en aquellas sentencias -cuya doctrina en este punto concreto ha tenido escaso eco en la jurisprudencia posterior del Tribunal Constitucional-, se valora dicho elemento en relación con otros tanto o más significativos, como la complejidad del proceso y la conducta de la parte que pueda haber ocasionado el retraso del que luego se lamenta, en consonancia con la doctrina mantenida por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en aplicación del Tratado de Roma, que reconoce el derecho a un proceso sin dilaciones.
El carácter objetivo de la responsabilidad y la finalidad de reparación de los daños y perjuicios se colocan en primer término cuando se habla de la responsabilidad patrimonial del Estado, como la jurisprudencia de esta Sala ha mantenido con firmeza constante. Por ello dicha responsabilidad, cuando se anuda a casos de retraso anormal, no necesariamente coincide con la existencia de una violación del derecho fundamental a un proceso sin dilaciones indebidas. La responsabilidad patrimonial surge de la existencia de unos perjuicios individualizados y concretos cuya existencia haya quedado probado que está causalmente unida a una circunstancia de anormalidad en el funcionamiento de la Administración de Justicia.
A su vez, esta anormalidad ha de valorarse, con un criterio objetivo, partiendo de una apreciación razonable de los niveles de exigencia que la Administración de Justicia, desde el punto de vista de la eficacia, debe cumplir según las necesidades de la sociedad actual y para alcanzar los cuales los poderes públicos están obligados a procurar los medios necesarios. El simple incumplimiento de los plazos procesales meramente aceleratorios constituye una irregularidad procesal que no comporta, pues, por sí misma, una anormalidad funcional que genere responsabilidad. Sí constituye anormalidad, en cambio, una tardanza, tomando en cuenta la duración del proceso en sus distintas fases, que sea reconocida por la conciencia jurídica y social como impropia de un Estado que propugna como uno de sus valores superiores la justicia y reconoce el derecho a una tutela judicial eficaz.
Una aplicación de la anterior doctrina lleva a considerar que los retrasos, aun llamados estructurales, que son debidos a defectos de organización o a falta de medios, no dejan por ello de ser constitutivos de retraso anormal en el funcionamiento de la Administración de Justicia.
En el caso que examinamos, una tardanza de más de cinco años entre el momento de la presentación del recurso contencioso-administrativo y aquel en que se resuelve la última instancia y se notifica la sentencia que pone fin a ella, es efectivamente percibido de modo unánime por la conciencia jurídica y social como excesiva y anormal.
Admitido que, en contra de lo que mantiene la sentencia recurrida, concurre funcionamiento anormal de la Administración de justicia, es procedente ahora, con el fin de determinar si ha existido la infracción del artículo 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial que se denuncia en casación, examinar si concurre el segundo elemento que la sentencia considera inexistente: el debido nexo de causalidad y la inexistencia del deber de soportar el perjuicio por parte del perjudicado, cuya falta se aprecia por la sentencia de instancia, cuando afirma que es el propio demandante el que determina la separación del servicio del funcionario recurrente y en consecuencia es el autor del elemento esencial que provoca el perjuicio cuya indemnización ahora pretende.
Esta Sala ha entendido que la Administración debe responder de los perjuicios causados por sus actos no conformes a derecho y anulados por la jurisdicción cuando la potestad ejercida no comporta el ejercicio de potestades discrecionales ni la norma antes de ser aplicada ha de integrarse mediante la apreciación, necesariamente subjetiva, de conceptos indeterminados, respecto de los cuales es necesario reconocer un determinado margen de apreciación a la Administración, siempre que se ejercite dentro de márgenes razonados y razonables (v. gr. sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 5 de febrero de 1996).
Esta doctrina comporta, como lógica consecuencia, el entender que la Administración tiene obligación de soportar aquellos perjuicios que se originan como consecuencia de actuaciones que son anuladas y no implican el ejercicio de facultades discrecionales por la Administración o la existencia de márgenes de apreciación en la aplicación de la norma derivada de la presencia de conceptos jurídicos indeterminados; o cuando, aun en estos casos, incurren en manifiesta ilegalidad.
En el caso examinado la Sala, acudiendo -con el fin de integrar las conclusiones fácticas admitidas por la sentencia de instancia- a los antecedentes que resultan de la sentencia de esta misma Sala que resolvió la cuestión de fondo en el pleito que dio lugar a la reclamación, observa que la Administración incurrió en una causa de nulidad en el ejercicio reglado de la potestad sancionadora. Por ello concurre la obligación de soportar las consecuencias perjudiciales dimanantes de ella y, correlativamente, se aprecia la falta de un elemento esencial para la existencia de responsabilidad patrimonial.
En efecto, la sanción impuesta fue anulada por referirse a una conducta del sancionado integrada, por una parte, por unas manifestaciones protegidas por el derecho de defensa del funcionario y por ende ausentes de tipicidad disciplinaria; y, por otra, por una conducta - consistente en reintegrarse a su puesto de trabajo estando suspendido-, que no se había probado en el expediente administrativo que fuera realizada intencionadamente.
Se advierte, así, que el Ayuntamiento procedió a sancionar en contra de lo que el ordenamiento jurídico, sin reconocerle potestad alguna de apreciación discrecional o fundada en la existencia de conceptos indeterminados, le imponía. La falta de encaje de una conducta en el tipo disciplinario previsto comporta, sin facultad alguna de valoración, la imposibilidad de sancionarla. Igualmente, la falta de prueba de la intencionalidad de una conducta la excluye, también sin margen de apreciación posible por parte de la Administración, de la misma consecuencia, cuando no es el caso de conductas expresamente configuradas como culposas.
En consecuencia, y advertida la falta concurrencia de uno de los requisitos necesarios para la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, es procedente declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por infracción del artículo 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
De conformidad con el art. 102.3 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa, no habiendo sido estimado procedente ninguno de los motivos del recurso, procede imponer las costas de éste a la parte recurrente.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador D. Ignacio Aguilar Fernández, en nombre de D. Marco Antonio , en su calidad de DIRECCION000 del Ayuntamiento de Corcubión, contra sentencia de fecha 24 de mayo de 1.993 de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, por la que se desestimaba el recurso contencioso-administrativo interpuesto por los hoy recurrentes contra resolución del Ministerio de Justicia de 23 de mayo de 1989, confirmada en reposición por otra de fecha 4 de octubre de 1989.Se imponen las costas del recurso a la parte recurrente.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico
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