STS, 19 de Junio de 1996

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso administrativo de la Ley 62/78, de 26 de diciembre, interpuesto por el Procurador de los Tribunales Sr. Granizo Palomeque, en nombre y representación de Don Franco y de Dª María Cristina , contra dos resoluciones de fecha 28 de febrero de 1.992 del Secretario General Técnico de Educación y Ciencia, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS que las citadas resoluciones vulneran el derecho fundamental previsto en el artículo 14 de la Constitución Española, con expresa condena en costas a parte demandada".

Notificada la anterior sentencia, por el Abogado del Estado, se presentó escrito de preparación de recurso de casación, que se tuvo por preparado por la Sala de Instancia, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, por el recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que, "estimando el recurso, se case y anule la sentencia recurrida, dictando en su lugar otra por la que sea declarada la conformidad a Derecho de la resolución administrativa recurrida".

Comparecidos los recurridos, se admitió a trámite el recurso por providencia de 8 de noviembre de 1994, concediéndose un plazo de treinta días al recurrido para que formalizara su escrito de oposición, que tuvo entrada el 23 de noviembre de 1994, y en el que suplicaba a la Sala dicte Sentencia desestimatoria del recurso, confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la Administración recurrente.

Conferido traslado al Ministerio Fiscal, evacuó el trámite por escrito en el sentido de que procede la estimación del recurso.

El Abogado del Estado recurre en casación la sentencia de 19 de febrero de 1993 de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Franco y Doña María Cristina , representados por el Procurador Sr. Granizo Palomeque, por el cauce especial de la Ley 62/1978, contra dos Resoluciones de 28 de febrero de 1992 del Secretario General Técnico de Educación y Ciencia por la que se acuerda que la homologación solicitada por los actores, de sus títulos de doctor en Odontología, obtenido en la Universidad Iberoamericana (República Dominicana), por el título español de licenciado en odontología, quede condicionada a la superación de una prueba de conjunto sobre las materias indicadas en el informe del Consejo de Universidades citadas en la propia resolución.

La sentencia recurrida, declaró que la resolución administrativa impugnada vulnera el derecho fundamental previsto en el artículo 14 de la Constitución.

El Abogado del Estado fundamenta su recurso de casación en tres motivos, que examinaremos por su mismo orden-proposición y a los que vamos a dar respuesta, por unidad de doctrina, en los mismos términos que lo hemos hecho en nuestras recientes Sentencias de fecha 16 de noviembre de 1995, dictada en recurso de casación nº 5181/93 y 28 de noviembre de 1995, dictada en el recurso de casación nº 5282/93, pues los motivos articulados por el Abogado del Estado en estos recursos y en el presente son idénticos.

El primero con amparo en el Artº. 95.1.2º de la Ley Jurisdiccional, en relación con los Arts. 1º y 6º de la Ley 62/1978, y jurisprudencia que cita, alega inadecuación de procedimiento, pues, a su juicio, debió haberse seguido el procedimiento ordinario.

El motivo no puede prosperar.

No estimamos trasladable a este caso la doctrina de las sentencias que se citan en el motivo, debiendo advertir la necesaria circunstancialidad de cada sentencia, y la escasa utilidad de la cita, si no se justifica la similitud de circunstancias de cada caso, y no solo la coincidencia genérica de la materia sobre la que versan.

La peculiaridad del actual, expresada en el fundamento 2º de la recurrida, consiste en la absoluta identidad fáctica de los casos resueltos en los actos administrativos de homologación, aducidos como término de comparación, y los de los actores, en cuyas circunstancias la pretensión igualatoria tiene prima facie una conexión directa e inmediata con el Artº. 14 C.E., es suficiente para que tal pretensión pueda encontrar cauce idóneo en el proceso especial de la Ley 62/1978. No se trata de que a través de un planteamiento previo de la legalidad se desemboque en una pretensión de igualdad, que es lo que propiamente veda la jurisprudencia invocada por el Abogado del Estado recurrente.

Cosa distinta es que en la defensa de la Administración se introduzcan elementos de legalidad ordinaria, para desvirtuar la validez del término de comparación, y que el enjuiciamiento de esos elementos reclame análisis más complejos que los que correspondan a un mero juicio de igualdad, pero el posible desbordamiento de un juicio de tal tipo tiene ya que ver con la solución de fondo, y no con el requisito procesal de la idoneidad del procedimiento, que debe establecerse exclusivamente sobre la base de los elementos constitutivos de la pretensión, al margen de la prosperidad final de ésta.

Es necesario distinguir así entre el plano procesal y la cuestión de fondo, pudiendo perfectamente acaecer que, admitida la idoneidad del proceso especial de la Ley 62/78, para sustanciar en él una pretensión impugnatoria de un acto administrativo por vulneración del artº 14 C.E., cuando la pretensión se configura con la precisión exigible, pueda después resultar desestimada. Y fracasado así el recurso contencioso-administrativo.

La diferencia de planos es clara en sus efectos, pues mientras que el vicio procesal conduce a la inadmisibilidad del recurso, el rechazo de la vulneración del principio de igualdad es ya una decisión desestimatoria de fondo.

Frente a las sentencias invocadas por el Abogado del Estado recurrente, sin justificar en lo esencial la identidad de las circunstancias respecto al caso actual, puede traerse a colación la sentencia de la antigua Sala 5ª de 7 de diciembre de 1978, y las recientes de esta Sala y Sección 7ª, en las que se ha admitido la idoneidad del proceso especial de la Ley 62/1978, para la impugnación de denegaciones de pretensiones de homologación de títulos de odontólogos, por vulneración del Artº 14. C.E., cuando se partía de la referencia comparativa a casos en los que en igualdad de circunstancias se había concedido lahomologación. Tales son los casos de las sentencias de 7 de junio de 1994 (Rec. nº 4665/1992), y la de 26 de octubre de 1995 (Rec. nº 9660/94), e incluso la de 10 de octubre de 1995 (Rec. nº 6594/94).

Debemos hacer aquí mención especial a las sentencias de esta Sala de 31 de marzo de 1995 (Rec. 5340/93) y de 17 de julio de 1995 (Rec. 5339/93), dictadas en casos totalmente similares al actual, y cuya lectura acrítica pudiera dar a entender que en ellas se aceptaba alegación similar a la del motivo actual sobre idoneidad del procedimiento.

En dichas dos sentencias en realidad no se proclama esa inidoneidad, sino que lo que se hace es razonar que >, por lo que, continua la sentencia >.

Es destacable que en dichas dos sentencias se declaró haber lugar al recurso de casación, y se desestimó el recurso contencioso-administrativo, lo que evidencia que no se consideró que se tratase de un mero problema procesal de inidoneidad del procedimiento, sino que se entraba en un auténtico juicio de fondo.

La Sala, consciente de esos precedentes, y en aras de una más clara doctrina, estima conveniente rectificar el tratamiento que en aquéllas se dio al motivo de inidoneidad del procedimiento, analizándolo, como se ha hecho, con separación de los demás, aunque manteniendo, pese a ello, la misma solución real de las dos sentencias anteriores, que, como se acaba de explicar, no aceptaron dicha inidoneidad, sino que dictaron una resolución desestimatoria de fondo del recurso contencioso-administrativo, solo posible sobre la base de la idoneidad del procedimiento en el que tal fallo de fondo se pronunció.

Alude el Abogado del Estado en otro pasaje de la fundamentación del motivo 1º de su recurso a la objeción de que >.

La argumentación la estimamos fuera de lugar en este caso, en el que nos hallamos ante una resolución expresa, en la que la Administración ha realizado, sin obstáculo alguno para el proceso, todos los trámites a que se refiere el Abogado del Estado. La objeción tiene sentido en determinados casos de impugnación por la vía de este proceso especial de actos de denegación por silencio, sin esperar al posible cumplimiento de los trámites del procedimiento homologatorio, como era el caso de la sentencia de esta Sala de 17 de octubre de 1994 (Rec. nº 2335/92), y ni siquiera en todos los casos de desestimación por silencio, cuando el recurso se interpone después de que hayan transcurrido los plazos máximos previstos para el desarrollo de esos trámites, como acabamos de decir en sentencias de 10 y 27 de octubre de 1995.

Se impone por todo lo expuesto la desestimación de este primer motivo casacional.

El segundo motivo, con amparo en el Artº 95.1.3º de la Ley Jurisdiccional en relación con el Artº 24 C.E. y 43 de aquella ley, alega el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, por cuanto, dice, la parte dispositiva de la sentencia contiene contradicción en sus decisiones a afirmar de una parte que > y de otra declarar simplemente >, y que por ello no supone estimar totalmente el recurso >.

Dos son, pues, los vicios que se imputan a la sentencia: contradicción en el contenido del fallo eincongruencia omisiva.

Por lo que hace al primero de los alegados vicios, el razonamiento del Abogado del Estado es en buena medida forzada, no atenido a los estrictos términos del fallo, cuya lectura evidencia su estricta coherencia interna, que sería, en su caso, la que faltaría, si efectivamente existiese la alegada contradicción.

Caso diferente es que lo decidido en el fallo pueda no guardar estricto paralelismo con los plurales pedimentos de demanda; mas esa posible desarmonía no es ya problema de contradicción, sino de incongruencia

Debe, pues, rechazarse la primera parte de la fundamentación del motivo.

Y en cuanto a la segunda, la referida a la incongruencia, para rechazar el planteamiento del recurrente, basta observar que el perjuicio derivable de ella no afectaría a la Administración recurrente en casación, sino al demandante, con lo que no existe interés jurídico en aquella sobre el que pueda sustentarse su recurso en este punto, lo que basta para desestimar el motivo casacional.

Adviértase por otra parte que en la suerte final de este recurso de casación el motivo es intranscendente, pues, aún en la negada hipótesis de que se le reconociese interés a la Administración para argüir ese motivo, su eventual éxito en este caso no tendría otro efecto, según lo dispuesto en el Artº 102.1.2º y 3º, que el de que debieran resolver por nuestra parte "dentro de los términos en que apareciera planteado el debate", que es, en definitiva, lo que nos viene impuesto por el planteamiento del 3º de los motivos de casación, que analizamos de inmediato.

Este, bajo el amparo procesal del Artº 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, alega la violación del Artº 14 C.E. en relación con el Artº 3º del Convenio Hispano-dominicano de 1953, con la Ley 10/1986, de 17 de marzo y con el Decreto 970/1986, de 11 de abril.

La fundamentación del motivo es compleja, sin que en ella exista una única línea discursiva.

Tras exponer el contenido del acto administrativo objeto del recurso contencioso-administrativo, empieza el motivo aludiendo al Artº 3º del Convenio Cultural suscrito entre la República Dominicana y el gobierno español, firmado el 27 de enero de 1953, transcribiendo su contenido, y destacando que "la referencia del citado convenio a la sujeción a las reglas y reglamentaciones del país en que se ha de ejercer la profesión, obliga a examinar en que consisten estas últimas", destacando que en España se exige a los licenciados en Medicina que pasen a cursar estudios de odontología que realicen ocho créditos complementarios en las materias a que se refiere el informe de la Comisión Académica de Consejo de Universidades; por lo que es de lógica que el recurrente cumpla el citado requisito al igual que el resto de los españoles médicos, que cursan odontología, y mas si se tiene en cuenta que el Artº 2 del Real Decreto 86/87 prevé la posibilidad de exigir la realización de pruebas de conjunto en aquellos supuestos en que la formación acreditada no guarde equivalencia con lo que proporciona el título español equivalente. Aunque en el razonamiento no se haga una explícita imputación a la sentencia de que vulnera el principio de igualdad al otorgar la homologación del título dominicano en condiciones diferentes de las exigidas a los españoles licenciados en medicina, que cursen los estudios españoles de odontología, es indudable que ese es el sentido de la alegación, y por ello debemos examinar su procedencia o improcedencia.

La alegación no la estimamos jurídicamente correcta, pues se traen a comparación supuestos disimiles. Una cosa son los requisitos de homologación de los estudios españoles de la licenciatura de medicina para los estudios españoles de odontología, que es a lo que se refiere la exigencia de los ocho créditos citados (los cuales, en efecto, se exigen en el Acuerdo de la Comisión Académica del Consejo de Universidades de 28 de julio de 1986) y por otra la homologación de un título extranjero de odontología por el español equivalente. Las distintas normas aplicables a cada homologación impiden que desde el principio de igualdad ante la ley puedan traerse a comparación supuestos regidos por normas diferentes.

Y rechazando el concreto término de comparación propuesto en esta parte de la argumentación del motivo casacional, no cabe que desde aquel pueda cuestionarse la sentencia recurrida desde el prisma del derecho de igualdad.

Pero existe una segunda línea argumental, que, a su vez, se descomponen en varios contenidos, de diferentes significacion a efectos del recurso.Con referencia explícita al Artº 14 C.E. se dice que dado que éste es el precepto invocado "y a pesar que (sic) como claramente se deduce de los apartados anteriores es necesaria. una previa valoración de la aplicación legal de la actuación administrativa, habrá que examinar por una parte si se aporta término de comparación que permita apreciar una identidad de situaciones de las que se infiera una desigualdad de trato, si dicho término de comparación es idóneo y por otro que en el caso en que se haya modificado el criterio, si este cambio es razonado".

Y pasando a examinar los términos de comparación propuestos por el actor rechaza tanto los consistentes en resoluciones judiciales, como los referidos a previos actos administrativos de homologación.

Si tenemos en cuenta que la propia sentencia recurrida rechazó como términos idóneos los de las sentencias judiciales argüidas por el demandante, carece de sentido, en cuanto argumento crítico de la sentencia, la alusión y censura de este término de comparación, que no se utilizó en aquélla.

Valoración distinta merece el rechazo, en cuanto término de comparación idóneo, de las precedentes resoluciones administrativas de homologación, desde el momento en que tal término sí fue admitido por la sentencia recurrida (fundamento de derecho tercero), y que se basó en él el juicio de igualdad conducente al fallo.

Mas la censura del Abogado del Estado debe rechazarse también, pues, cuando dice que "no se determina que titulación concreta en materia de odontología expidió en los casos aportados la Universidad Dominicana por lo que no puede saberse si el punto de comparación es idéntico", se limita en realidad a un mero planteamiento de hecho, cuando el contrario está afirmado en la sentencia recurrida, con el auténtico significado procesal de un hecho probado. En otros términos, a la apreciación probatoria base de la sentencia, no cabe oponer en casación una negación contradictoria de tal apreciación, lo que queda fuera del marco procesal del motivo bajo el que se desarrolla dicha argumentación.

Es el último contenido de esa segunda línea argumental, el más extenso, el transcendental en este caso, cuando aborda directamente la justificación de cambio de criterio manifestado en el acto administrativo recurrido.

Se dice al respecto que "aún en el hipotético supuesto que en los casos citados (por alusión a los precedentes actos administrativos) coincidiesen con la situación del actor, el principio de igualdad reconocido en el artículo 14 C.E. no impide que la Administración modifique sus criterios, pues lo contrario supondría vedar a los órganos de la Administración la búsqueda de una interpretación ajustada al ordenamiento (S.T.C. 49/82).

Es sobre la base de ese planteamiento como a continuación se pasa a justificar el acto recurrido sobre la base del cambio de la legislación, (justificación que la sentencia había rechazado), continuando sucesivamente con la alusión al elemento temporal (distinción de un año entre unas y otra resoluciones administrativas), a la exposición del régimen de los estudios de odontología establecido en el R.D. 970/1986, a las consecuencias del Acta de Adhesión de España a la C.E.E., la jurisprudencia precedente al R.D. 970/86, el cambio de criterio de la Administración para acomodarse a esa línea jurisprudencial, al necesario cambio impuesto por ese Real Decreto, a la imposibilidad de que el Artº 3º del Convenio hispano-dominicano de 1953 "conduzca a una homologación automática, basada únicamente en la similitud de denominación de los títulos", al informe del Consejo de Universidades, previsto en el Artº 9º del R.D. 86/87, desfavorable a la homologación, a la imposibilidad del otorgamiento del antiguo título español de odontología extinguido en 1948.

Del conjunto de esa compleja argumentación, en cuya mayor parte no debemos entrar, dadas las limitaciones del proceso especial de la Ley 62/78, hemos de retener la defensa del cambio de criterio de la Administración para buscar una interpretación ajustada al ordenamiento jurídico.

Tal planteamiento hemos de admitirlo en línea de principio, desvirtuando así el significado del elemento de la diferencia respecto del término de comparación, pues si el acto nuevo se muestra de por sí, en una primera valoración, como ajustado a la legalidad aplicable, lo que sin duda es predicable del acto administrativo recurrido, es éste el factor básico a considerar.

La sentencia recurrida muestra un encomiable esfuerzo argumental para justificar la legalidad de las resoluciones de homologación propuestas como término de comparación, descalificando los elementos argüidos para justificar el nuevo criterio, sobre la base de que esos elementos ya existían cuando se dictaron las precedentes resoluciones.Más el hecho de que existieran, no supone el que, si no se les atendió en su momento, esté vedada a la Administración en el futuro al reconocerles el respeto que merecen, rectificando en virtud de ellos actuaciones anteriores, en las que pudieran no haberse respetado.

El cambio, pues, tiene plena justificación constitucional desde la perspectiva del derecho de igualdad, sin que, para llegar a esta conclusión, debamos convertir el juicio de igualdad, que corresponde al objeto de un proceso especial de la Ley 62/1978, en un juicio de pura legalidad; o mejor, en dos juicios de pura legalidad sucesivos, con un remate final de la comparación entre ellos, parra ver cual sea el más adecuado. Tal ocurriría, si, primero, debiéramos analizar la legalidad de los actos precedentes argüidos como término de comparación, y después la del impugnado, finalizando el discurso con una proclamación sobre cual de los criterios seguidos es el mas correcto desde la legalidad ordinaria, de modo que en la hipótesis en que lo fuera el precedente pueda al fin proclamarse que el apartamiento de él en el nuevo acto homologatorio vulnera el principio de igualdad.

Como decíamos en las precedentes sentencias de 31 de marzo y de 17 de julio pasados (Recursos 5340/93 y 5339/93) "todo ello muestra la evidencia de que la dilucidación de los derechos de homologación académica y ejercicio profesional en España que ostente el demandante, derivados de la posesión del título dominicano de Doctor en Estomatología (Doctor en Odontología en este caso) expedido por la Universidad dominicana, es materia propia de legalidad ordinaria y ajena al marco institucional del proceso especial de la Ley 62/1978".

Hemos de concluir así que, excluido el análisis de la homologación desde el plano de la legalidad ordinaria, que rebasa el simple juicio de igualdad, ex Artº 14 C.E., el hecho de que con fundamentación legal precisa, y prima facie aceptable, la Administración haya alterado su criterio precedente, para ajustarse a la legalidad invocada en el nuevo acto, no supone vulneración del principio constitucional de igualdad, debiendo así en definitiva admitir el motivo casacional aquí examinado.

El éxito del tercer motivo casacional conduce a que debamos declarar haber lugar al recurso de casación, según lo dispuesto en el Artº 102.1.3º de la Ley Jurisdiccional, y consecuentemente a que casemos y anulemos la sentencia recurrida, declarando en su lugar que el acto recurrido no vulnera el derecho constitucional invocado, con desestimación del recurso contencioso-administrativo, con imposición de las costas de primera instancia al demandante, conforme a lo dispuesto en el Artº 10.3 de la Ley 62/1978, debiendo satisfacer cada una las suyas en cuanto a las de la casación.

Por todo lo expuesto, en nombre de S.M. el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución.