STS, 14 de Junio de 1996

La Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Vizcaya levantó, en fecha 21 de febrero de 1986, siete Actas de infracción a la empresa "ALVI, S.A." -números 580, 581, 582, 583, 584, 585 y 586/86- por dar ocupación a otros tantos trabajadores durante el período de disfrute por éstos de la prestación por desempleo. Considerados los hechos vulneración del art. 18 de la Ley 31/84, en relación con los artículos 17 y 18 de la Orden Ministerial de 28 de diciembre de 1966, sobre afiliación y cotización y 2 de la Orden Ministerial de 7 de julio de 1966, sobre Libro de Matrícula, se calificaron como infracción muy grave en grado mínimo, de acuerdo con el artículo 27.3,b) de la Ley 31/84, por lo que se propuso una sanción por cada Acta de 110.000 pesetas, de conformidad con el artículo 29 de la citada Ley 31/84.

Las Actas fueron confirmadas por resoluciones de la Dirección Provincial del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de Vizcaya, de fecha 10 de diciembre de 1986, e interpuestos recursos de alzada ante la Dirección General de Empleo del citado Departamento Ministerial, fueron desestimados por resoluciones de fecha 25 de septiembre de 1987.

Contra las referidas resoluciones administrativas se interpuso por la representación procesal de "ALVI, S.A." recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, que fue tramitado de acuerdo con las prescripciones legales con el nº 1.930/87 y en el que ha sido parte demandada la Administración General del Estado.

Dicho Tribunal dictó Sentencia, en fecha 11 de noviembre de 1991, con el siguiente pronunciamiento dispositivo:

"FALLO: Que, estimando como estimamos el presente recurso contencioso-administrativo número 1930 de 1987 interpuesto por la Sociedad "TALLERES MECANICOS ALVI, S.A.", representada por el Letrado D. Matías Gómez Conde, en relación con siete resoluciones de la Dirección General de Empleo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de 25 de septiembre de 1987, confirmatorias de las dictadas por la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Vizcaya, de 10 de diciembre de 1986, que impusieron a la recurrente siete sanciones de multa de ciento diez mil (110.000) pesetas cada una, por la apreciación de la comisión de iguales faltas muy graves de infracción de la Legislación de protección de desempleo, debemos declarar y declaramos la disconformidad a Derecho de los actos administrativos recurridos que,por tanto, debemos anular y los anulamos, declarando sin valor ni efecto las sanciones de multa que en los mismos se imponen; no procede efectuar pronunciamiento condenatorio sobre las costas procesales devengadas en esta instancia".

La Sentencia se basa en los siguientes fundamentos jurídicos:

"PRIMERO.- Son objeto de conocimiento en el presente recurso las pretensiones anulatoria y de revisión de las sanciones impuestas ejercitadas por la sociedad demandante "TALLERES MECANICOS ALVI, S.A.", en relación con siete resoluciones de la DIRECCION GENERAL DE EMPLEO DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL, de 25 de septiembre de 1987, por las que, con desestimación de los recursos de alzada interpuestos, se confirman siete resoluciones de la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Vizcaya, de 10 de diciembre de 1986, que impusieron a la recurrente siete sanciones de multa de ciento diez mil (110.000) pesetas cada una, por la apreciación de la comisión de iguales faltas muy graves de infracción del artículo 18 en relación con el artículo 27.3,b) de la Ley 31/1984, de 2 de agosto, de protección del desempleo, en relación con los artículos 17 y 18 de la Orden del Ministerio de Trabajo de 28 de diciembre de 1966, sobre afiliación y cotización y con el artículo 2 de la Orden del Ministerio de Trabajo de 7 de julio de 1966, sobre el Libro de Matrícula del Personal. En las resoluciones originarias se consigna como hecho determinante de las sanciones el que en las Actas de Infracción elevadas por la Inspección de Trabajo de Vizcaya elevadas el 24 de febrero de 1986, números 580 a 586, se hace constar: "En virtud de comunicación de Control de Empleo de fecha 28-3-85, así como del examen de la documentación laboral presentada por la empresa y la correlativa existente en los organismos públicos, se ha podido comprobar que la entidad patronal de referencia ha dado ocupación efectiva al operario (D. Eloy , D. Armando , D. Juan Ramón , D. Carlos Ramón , D. Salvador , D. Marcelino y

D. Hugo ) durante el período de disfrute de sus prestaciones de desempleo (a partir del 10-12-84 a los Sres. Hugo , Juan Ramón y Armando ; a partir del 15-2-85 a los Sres. Eloy , Salvador y Marcelino ; a partir del 10-12-85 al Sr. Carlos Ramón ) sin haberlo inscrito en el Libro de Matrícula y sin haber solicitado su alta pues se cumplimentó dicha alta el 29-3-85, cuando los servicios se venían desarrollando de forma sucesiva e ininterrumpidamente desde el (15-2-85; 10-12-84; 10-12-85)..."

En fundamento de la pretensión anulatoria, se alega por la parte demandante, en síntesis, que: a) Niega la certeza de los hechos descritos en las resoluciones originarias recurridas y admite que el día 25 de marzo de 1985, en las instalaciones cedidas a la sociedad recurrente por la sociedad "Sigón, S.L." se llevaron a cabo labores de limpieza, engrase y preparación de la maquinaria y de los locales con vistas al comienzo real de la actividad empresarial que tendría lugar el 1 de abril de 1985, colaborando desinteresadamente en dicha actividad algunos trabajadores de la antigua plantilla que habían sido contratados por la recurrente; b) La imputación de las faltas administrativas se producen con infracción del derecho a la presunción de inocencia y del principio de seguridad jurídica; c) La calificación como trabajo por cuenta ajena de las actividades de limpieza desarrolladas el día 25 de marzo de 1985 en las instalaciones empresariales infringe el artículo 18 de la Ley 31/1984, de protección del desempleo, en relación con el artículo 1.3,d) del Estatuto de los Trabajadores, por tratarse de servicios prestados "a título de amistad, benevolencia o buena vecindad".

El Abogado del Estado, en defensa de la demandada ADMINISTRACION DEL ESTADO, se opone a las pretensiones del recurrente y alega, en síntesis, que: a) la actuación de la Inspección de Trabajo se adecua a la previsión del artículo 4.1 de la Ley 40/1980, de 5 de julio, sobre inspección y recaudación de la Seguridad Social; b) No se ha producido afección al derecho a la presunción de inocencia ya que las resoluciones impugnadas fueron dictadas en base a una prueba documental en la que se plasma la actuación del Controlador de Empleo verificada por el Inspector de Trabajo, gozando su contenido del valor que le otorga el artículo 38 del Decreto 1860/1975; la presunción legal "iuris tantum" de certeza del contenido de las Actas, no puede haber sido destruida mediante las declaraciones efectuadas por los trabajadores ante Notario ya que el Acta notarial no hace prueba de la veracidad de las declaraciones en ella recogidas y los trabajadores declarantes incurren en el supuesto de tacha de testigos previsto en el artículo 660.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil; c) la demandante reconoce la existencia del trabajo realizado el día 25 de marzo de 1985, por lo que resulta aplicable la presunción legal sobre la naturaleza laboral de la relación establecida en el artículo 8 del Estatuto de los Trabajadores, correspondiendo a la parte actora la carga de probar en contrario.

La imputación a la sociedad recurrente de la comisión de siete faltas administrativas tipificadas en el apartado 3.b) del artículo 27 de la Ley 31/1984, de 2 de agosto, consistentes en dar ocupación a siete trabajadores titulares de las prestaciones por desempleo sin haberles dado de alta en la Seguridad Social, se sustenta, a tenor del "resultando" primero de las resoluciones originarias recurridas, en la concurrencia de tres tipos de actuaciones instructoras desarrolladas en el procedimiento administrativoque identifica como "comunicado de Control de Empleo" emitido con fecha 28 de marzo de 1985, "documentación laboral aportada por la empresa" y documentación "correlativa existente en los organismos públicos".

El análisis del contenido de estos documentos resulta, así, imprescindible para poder establecer si a alguno de ellos o a su conjunto puede dársele el valor de prueba de cargo, ésto es que de prueba valorable como tal de la que se llegue a deducir la culpabilidad imputada a la sociedad sancionada, y que ofrezca la fuerza probatoria suficiente para desvirtuar la presunción de inocencia que recoge el artículo 24.2 de la Constitución, de cuyo contenido esencial forman parte integrante las dos exigencias ya descritas en la STC 37/1981, de 28 de julio: el acusado no ha de ser considerado culpable hasta que así se declare en sentencia condenatoria y el que sostiene la acusación asume la carga material de la prueba para lograr el convencimiento del juzgador sobre la realidad de los hechos que afirma subsumibles en la previsión del tipo y su atribución culpable al sujeto pasivo del proceso.

Debiéndose recordar que la institucionalización en el orden constitucional del derecho a la presunción de inocencia comporta el ofrecimiento de una garantía procesal que se predica de "todos" y para todas las situaciones en las que se ejerce el "ius puniendi" del Estado, ya que, como expresamente señaló la STC 13/1982, de 2 de julio, "el derecho a la presunción de inocencia no puede entenderse reducido al estricto campo del enjuiciamiento de conductas presuntamente delictivas, sino que debe entenderse también que preside la adopción de cualquier resolución, tanto administrativa como jurisdiccional, que se base en la condición o conducta de las personas y de cuya apreciación se derive un resultado sancionador para los mismos o limitativo de sus derechos".

Pues bien, el detenido examen de las catorce piezas que componen el expediente administrativo remitido a la Sala permite establecer que, entre los actos de instrucción que en el mismo se documentan, no obran ninguna de las actuaciones del Controlador de Empleo ni ninguno de los documentos a los que se alude el Acta de infracción de la Inspección de Trabajo para identificar la prueba de cargo sobre la que se sostiene la imputación de la comisión de las faltas laborales; siendo así que tampoco en el período probatorio de este proceso se ha aportado ninguno de dichos documentos supuestamente constitutivos de la prueba de cargo ni se ha interesado por la defensa de la Administración demandada la admisión y práctica de medio de prueba alguno.

Atendiendo a las circunstancias antedichas, no cabe dotar a las Actas de Infracción elevadas por la Inspección de Trabajo obrantes en el expediente administrativo del carácter de prueba documental dotada de la fuerza probatoria que para el contenido de las mismas se establece en el artículo 38 del Decreto 1860/1975, de 10 de julio, ya que la presunción legal de certeza que en ella se confiere se extiende a aquellos hechos consignados en el Acta con el grado de pormenorización exigido para garantizar el ejercicio del derecho a la defensa que el Inspector actuante haya comprobado por sí mismo o que resulten de las actuaciones instruidas en el procedimiento administrativo; siendo así que, según se indica tanto en las Actas de Infracción como en las Notas de Servicio que le siguen, el Inspector de Trabajo que las suscribe no actúa en virtud de ciencia propia sino por estricta remisión a una comunicación formulada por el Controlador de Empleo el 28 de marzo de 1985; por lo que, al no haberse llegado a documentar en el expediente administrativo la actuación instructora que opera como nominal fuente de conocimiento de la Inspección de Trabajo, las Actas de Infracción elevadas carecen del valor y la fuerza probatoria dispuesta en el artículo 38 del Decreto 1860/1975, de 10 de julio.

Resta, por tanto, como único sustento de la imputación, el referido a la aceptación por la defensa de la sociedad sancionada de que el día 25 de marzo de 1985, en los locales facilitados a dicha mercantil, se desarrollaron actividades de limpieza, engrase y preparación de maquinaria; dicho reconocimiento podría, por la vía de la prueba indiciaria, fundar la inferencia de la realización de una actividad laboral, en aplicación de la previsión del artículo 8.1 de la Ley 8/1980, de 10 de marzo, del Estatuto de los Trabajadores, al establecerse en dicho precepto legal que debe presumirse la existencia de contrato de trabajo entre quien presta un servicio por cuenta y dentro del ámbito de organización y dirección de otro y el que lo recibe a cambio de una retribución a aquél.

Pero es lo cierto que la manifestación de la parte no alcanza a efectuar la identificación de las concretas personas que desarrollan dichas actividades de limpieza; por lo que, al no poderse apreciar con certeza que los hechos indiciarios se deban a la conducta de las concretas personas a las que se refieren las Actas de Infracción, quiebra la exigencia de prueba plena sobre los indicios requerida para que pueda lícitamente establecerse el nexo causal que, por una inferencia basada en la lógica deductiva, permita correlacionar los indicios probados con los hechos que se tratan de probar; sin que tampoco en las resoluciones administrativas recurridas se llegue a exteriorizar el razonamiento seguido para establecer ladeducción indiciaria; en cuyo defecto, ha de entenderse no desvirtuada la presunción de inocencia -SSTC 174 y 175 de 1985, de 17 de diciembre-.

De lo expuesto y razonado, ha de seguirse la completa estimación del recurso interpuesto, debiéndose declarar la nulidad de las resoluciones administrativas recurridas y, consecuentemente, habrán de declararse privadas de toda validez y efecto las sanciones de multa impuestas, tal como se pretende por la parte recurrente.

No se aprecia en la conducta procesal de las partes ninguna de las circunstancias prevenidas en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, por lo que no procede efectuar pronunciamiento condenatorio sobre las costas devengadas en esta instancia".

Contra la referida sentencia el Abogado del Estado interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo ante este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, que se verificó en debida firma y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentó con fecha 30 de diciembre de 1992 su escrito de alegaciones.

Conclusa la tramitación del recurso se acordó señalar para la votación y fallo del mismo el día 12 de junio de 1996, en cuya fecha ha tenido lugar.

Se refieren las presentes actuaciones a siete sanciones de 110.000 pesetas, que hacen un total de 770.000 pesetas, por infracción muy grave, en grado mínimo, del artículo 18 de la Ley 31/84, en relación con los artículos 17 y 18 de la Orden de 28 de diciembre de 1966 y 2 de la Orden de 7 de julio de 1966, impuestas a la empresa aquí apelada por la Dirección Provincial del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de Vizcaya, confirmadas luego en alzada por la Dirección General de Empleo de dicho Departamento ministerial, como consecuencia de un expediente dimanante de Acta de la Inspección de Trabajo. La Sentencia apelada ha estimado el recurso interpuesto contra las precitadas resoluciones sobre la base de la falta de virtualidad probatoria de las referidas Actas.

Como señala la Sentencia de 20 de abril de 1992, se plantea en esta ocasión esencialmente el reiterado problema del alcance de la presunción de veracidad de las Actas de Inspección de Trabajo, establecida en el art. 38 del Decreto 1860/1975, de 10 de julio.

La doctrina de este Tribunal, al interpretar el artículo 38 del Decreto 1.860/1.975, de 10 de julio, viene señalando:

1. La presunción de veracidad atribuida a las Actas de Inspección se encuentra en la imparcialidad y especialización que, en principio, debe reconocerse al Inspector actuante (sentencias, entre otras, de 18 de enero y 18 de marzo de 1.991); presunción de certeza perfectamente compatible con el derecho fundamental a la presunción de inocencia (artículo 24.2 CE), ya que el citado artículo 38 se limita a atribuir a tales actas el carácter de prueba de cargo, dejando abierta la posibilidad de practicar prueba en contrario. Y es también reiterada la jurisprudencia de este Tribunal que ha limitado el valor atribuible a las Actas de la Inspección, limitando la presunción de certeza a sólo los hechos que por su objetividad son susceptibles de percepción directa por el Inspector, o a los inmediatamente deducibles de aquéllos o acreditados por medios de prueba consignados en la propia acta como pueden ser documentos o declaraciones incorporadas a la misma (sentencia de 24 de junio de 1.991). En cualquier caso, esta presunción de certeza desplaza, como se acaba de señalar, la carga de la prueba al administrado, de suerte que es éste quien debe acreditar con las pruebas precisas que no se ajustan a la realidad los hechos descritos por la Inspección (Sentencia de esta Sala de 9 de julio de 1.991).

2. El análisis de los artículos 38 del Decreto 1860/75 de 10 de julio y 52.2 de la Ley 8/88, determina que tal presunción no excluya un control jurisdiccional de los medios empleados por el Inspector -así, en Sentencias de 29 de enero y 11 de marzo de 1992, de la Sección Séptima-, exigiéndose, asimismo, que el contenido de las actas, ya sean de infracción o de liquidación, determinen las "circunstancias del caso" y los "datos" que hayan servido para su elaboración.c) Las sentencias de 20 de abril de 1992 y 14 de junio de 1993, señalan: "Se plantea esencialmente el reiterado problema del alcance de la presunción de veracidad de las Actas de la Inspección de Trabajo, establecida en el art. 38 del D. 1860/75, sobre el particular, y como decíamos, entre otras, en sentencia de 24 de abril de 1991 "aún partiendo de la presunción de certeza atribuida a la primera -se refería al acta por el art. 38 del D. 1860/75-, no así al segundo - se refería, al posterior informe de la Inspección- en S.T.S. de 10 de julio de 1981 y 25 de marzo de 1990, debe advertirse que una nutrida jurisprudencia de este Tribunal (de las que son exponente, entre otras las sentencias de 10 de marzo de 1980; 10 de julio de 1981; 7 de abril de 1982; 31 de enero, 10 de febrero y 27 de junio de 1986; 14 de abril, 29 de junio, 17 de julio y 1 de diciembre de 1987; 23 de febrero, 4 y 21 de abril, 4 y 18 de mayo y 25 de octubre de 1988, 2 de enero, 5, 15 y 19 de marzo, 23 de abril y 25 de mayo de 1990)... no reconoce presunción de certeza a las simples apreciaciones globales, juicios de valor o calificaciones jurídicas".

En el caso examinado se ha acreditado que el Inspector no fue el que realizó personalmente la visita que dio lugar a las actas, ni su disposición se basa en la contemplación directa de lo que hacían los trabajadores a los que las mismas se refieren, sino que el Inspector realiza la valoración de los datos aportados por el Controlador Laboral.

Es doctrina reiterada de esta Sala establecida, entre otras, en Sentencias de 27 de septiembre, 24 de noviembre y 27 de diciembre de 1988, 21 y 29 de marzo y 6 de noviembre de 1989, y 2 de febrero de 1990, la que "corresponde a los Controladores de Empleo, entre otras funciones, comprobar y controlar acerca de las empresas y trabajadores, que el disfrute de prestaciones no se compatibiliza con el trabajo por cuenta propia o ajena, poniendo en conocimiento de la Inspección de Trabajo los hechos que puedan ser constitutivos de infracción, y a ésta proponer la imposición de sanciones en los casos que proceda, a la vista de los datos suministrados por los Controladores -arts. 3.b), 4.1.d) y 5.b) del R.D. 1638/81, de 19 de junio-, por lo que las actas levantadas por la Inspección de Trabajo, previa actuación de los Controladores de Empleo, gozan de presunción "iuris tantum" de veracidad prevista en el art. 38 del Decreto 1860/75, de 10 de julio, pudiendo los Inspectores desarrollar la función fiscalizadora, sin necesidad de visita, siempre que constaten, a la vista de las actuaciones practicadas por dichos Controladores de Empleo la existencia de hechos constitutivos de infracción (arts. 6 y 7 del Decreto 1860/75, en relación con los citados del Real Decreto 1638/1981)".

Ocurre, sin embargo, y así lo pone de manifiesto la Sentencia de 14 de junio de 1993, que el informe del Controlador Laboral, en el que, según se dice en el del Inspector, se aportaron esos elementos de referencia, no consta en ninguno de los expedientes administrativos, lo que impide enjuiciar si lo que, no siendo constatación personal y directa de los hechos por parte del Inspector, sobre la base de una aprehensión sensorial directa del dato, sino una apreciación de informes ajenos, es o no correcta. Como tiene declarado esta Sala, entre otras en su Sentencia de 12 de enero de 1996, no puede ignorarse que la única prueba realizada por la Administración, se limita a unas actas y a los informes complementarios que no derivan de una actuación directa realizada por el Inspector de Trabajo que las extiende sino que se funda en una visita realizada once meses antes por un funcionario Controlador de Empleo (las referidas visitas se dicen realizadas el 28 de marzo de 1985 y las actas llevan fecha de 21 de febrero de 1986). Y, si bien la intervención del Controlador, como se ha dicho, no priva el acta de eficacia, en el presente caso la referida ausencia de su informe y el distanciamiento temporal de la visita hace que la constatación de los hechos realizada en las actas por el Inspector sea la simple constatación de una información ajena y lejana en el tiempo sin que tuviese a su alcance la posibilidad de comprobar, por esta circunstancia, si era o no correcta.

Los razonamientos expuestos conducen a la desestimación del recurso de apelación, sin que apreciemos motivos que justifiquen una especial imposición de costas (art. 131 LJCA).

Por todo lo expuesto, en nombre de S.M. el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,