STS, 15 de Marzo de 1996

La Inspección de Trabajo y Seguridad Social levantó acta de liquidación, de fecha 3-8-1987, contra el trabajador autónomo D. Gabriel haciéndose constar en su motivación la falta de alta y cotización en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos durante el período 1-6-1982 al 31-5-1987 e infracción de los arts. 2, 3, 6, 11, 12 y 13 del D. 2530/70, de 20 de agosto (BOE 15-9-1970), en relación con los arts. 2, 5, 19, 20 y 21 de la O.M. 24-9-1970 (BOE. 30-9 y 1-10-1970). El importe total de la liquidación es de -SETECIENTAS VEINTICINCO MIL NOVECIENTAS VEINTIOCHO PESETAS- (725.928 ptas).

La Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Madrid, por Resolución de 23 de Diciembre de 1987, confirma el acta levantada por haber sido correctamente practicada, e interpuesto recurso de alzada contra la misma, fue resuelto por Resolución de la Dirección General del Régimen Jurídico de la Seguridad Social, de fecha 22 de Julio de 1988.

Interpuesto recurso contencioso-administrativo por el Procurador Sr. Martínez Díez, en nombre y representación de D. Gabriel , fue resuelto por sentencia dictada, con fecha 28 de Octubre de 1991, por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, cuya parte dispositiva señala literalmente: "FALLAMOS: Que DESESTIMANDO el recurso interpuesto por el Procurador D. Albito Martínez Díez en nombre y representación de D. Gabriel contra la resolución de fecha 23 de diciembre de 1987 de la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Madrid, confirmada en alzada por resolución de fecha 22 de julio de 1988 de la Dirección General de Régimen Jurídico de la Seguridad Social, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS la conformidad de las mismas con el ordenamiento jurídico confirmándolas en consecuencia. Sin costas."

La fundamentación jurídica de la sentencia recurrida es la siguiente:

"I.- El presente recurso tiene por objeto determinar la conformidad o no con el ordenamiento jurídico de la resolución de la Dirección Provincial de Madrid del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de fecha 23 de diciembre de 1987 confirmada en alzada por resolución de fecha 22 de julio de 1988 de la Dirección General de Régimen Jurídico de la Seguridad Social por la que se confirmó el acta de liquidación de cuotas del Régimen Especial de la Seguridad Social de Trabajadores Autónomos nº NUM000 levantada al recurrente en fecha 3 de agosto de 1987 por falta de alta y cotización en dicho régimen especial durante el período 1-6-82 a 31-5-87 e importe global de 725.928 pesetas. El recurrente alega en esencia el apoyo desu pretensión en primer lugar la falta de requisitos esenciales para la validez del acta al no consignar las circunstancias de hecho comprobadas que acrediten la obligación de darse de alta y cotizar al Régimen Especial de Trabajadores Autónomos así como no haberse llevado a cabo las actuaciones por la Inspección de Trabajo sino por un Controlador Laboral, sin que en definitiva pueda gozar de la presunción de veracidad establecida por el art. 38 del R. Decreto 1.860/75, de 10 de julio, y en segundo lugar en cuanto al fondo de la cuestión planteada que la mera titularidad de una licencia municipal de auto taxi no puede determinar la obligación de alta en el régimen especial de autónomos por no haber existido desarrollo de actividad alguna por una parte por trabajar a jornada completa en una entidad bancaria y por otra parte dado su estado de salud que no le permite la pluriactividad todo ello de conformidad con lo dispuesto en el art. 2º nº 1 del R. Decreto 2.530/70 de 20 de agosto. El Letrado del Estado por su parte considera que no existen defectos formales en el acta objeto del procedimiento solicitando en cuanto al fondo la confirmación del acuerdo recurrido.

2. Comenzando por el examen de los defectos formales alegados debe tenerse presente que el acta contrariamente a lo manifestado por el actor recoge los hechos determinantes de su levantamiento, es decir, la existencia de una actividad de auto-taxi que determina la obligación de alta y cotización en el régimen especial de trabajadores autónomos de la Seguridad Social con independencia de la disconformidad del recurrente con tal criterio lo que constituye la cuestión de fondo planteada sin que por otra parte la comprobación de los hechos por un controlador de empleo constituya defecto formal alguno al haber actuado este en el ejercicio de sus competencias de tal modo que la comunicación de los controladores de empleo es un instrumento válido para facilitar la labor de los inspectores de trabajo según se infiere de los arts. 3º.b) y 5º.b) del Decreto 1.638/91 de modo que sus manifestaciones gozan de la presunción de veracidad cuando como en el caso de autos son incorporadas al contenido del acta del inspector de trabajo, como establece por otra parte reiterada jurisprudencia entre otra en sentencia del Tribunal Supremo de 6-3-89.

3. En lo que atañe al fondo de la cuestión planteada ha de tenerse en cuenta que el art. 2º.1 del Decreto 2.530/70, de 20 de agosto, considera trabajador autónomo a aquél que realiza de forma habitual, personal y directa una actividad económica a título lucrativo aunque utilice el servicio remunerado de otras personas por lo que la titularidad de una licencia de auto-taxi queda plenamente comprendida en tal concepto bien porque el vehículo sea directamente conducido por el titular de la licencia bien porque en caso contrario es conducido por otra persona por cuenta del titular como se desprende de lo dispuesto en los arts. 19 y 30 de la Ordenanza del Excmo. Ayuntamiento de Madrid reguladora del servicio de vehículos de alquiler con aparato taximetro que obligan al adjudicatario de una licencia a presentar el vehículo en un plazo de 90 días a partir del siguiente a ser notificado o publicado el acto de adjudicación, debiendo los vehículos prestar servicio al público de manera continuada sin perjuicio de los turnos de descanso establecidos y de la interrupción de la prestación del servicio por causa grave para lo que debe justificarse por escrito ante el Ayuntamiento siendo falta muy grave imputable al titular de una licencia dejar de prestar servicio al público durante 30 días consecutivos o 60 alternos durante el período de un año salvo que se acrediten las razones que lo justifiquen por escrito ante el Ayuntamiento de Madrid lo que puede determinar incluso la retirada definitiva de la licencia municipal, por todo lo cual debe rechazarse la falta de actividad alegada por el recurrente.

4. En lo que respecta a las restantes alegaciones esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse en diversas ocasiones sobre tales cuestiones estableciendo que en lo referente a la alegación de inconstitucionalidad del Decreto 2.530/70 de 20 de agosto por el que se establece el Régimen Especial de los Trabajadores por cuenta propia o autónomos concretamente por discriminar a los trabajadores a efectos de afiliación, cotización y percibo de pensiones, según tengan o no pluriactividad y según esta sea en trabajos propios desarrollados como autónomos o en forma de por cuenta ajena ha de tenerse en cuenta que la afiliación única querida tanto por la Ley General de la Seguridad Social como por el Decreto mencionado lo es dentro de cada Régimen concreto de la Seguridad Social y por el mismo trabajo, y así en cuanto al Régimen General el art. 8 de la citada Ley prohibe la inclusión múltiple obligatoria por el mismo trabajo y los arts. 5 y 7 del Decreto excluyen a los trabajadores por cuenta propia o autónomos cuya actividad como tales de lugar a su inclusión en otros regímenes de la Seguridad Social, estableciendo la unidad de cotización para quienes realicen varias actividades de las que den lugar a la inclusión en el campo de aplicación de este Régimen Especial, ordenando por ello una doble afiliación y cotización cuando a trabajos distintos corresponden diferentes regímenes de la Seguridad Social. No puede por ello alegarse una posible discriminación fundada en la infracción del art. 14 C.E. al no existir la necesaria identidad de situaciones en los términos de comparación tanto en el caso de un trabajador con pluriactividad en relación con uno que no la ejerza como en el caso de que la misma se lleve a cabo entre dos actividades por cuenta propia o por cuenta ajena en relación con actividades que se encuentren incluidas en uno u otro tipo de actividad, dadas las obvias diferencias entre la realización de un trabajo por cuenta propia y la realización de este por cuenta ajena. La problemática derivada de las prestaciones que puedan corresponder a una doblecotización no puede por otra parte contemplarse actualmente en términos de absoluta correspondencia y proporcionalidad a las contribuciones y cotizaciones sino en términos derivados de la aplicación de imprescindibles principios de solidaridad entre los distintos colectivos implicados y en este sentido ha tenido ocasión de pronunciarse el T.C. entre otras en Ss. nº 103/83 de 22 de noviembre y nº 65/87 de 21 de mayo estableciendo que: Para resolver la cuestión planteada por los recurrentes es necesario tener en cuenta la configuración del sistema de Seguridad Social, y la naturaleza de sus prestaciones. A este respecto hay que recordar que, como ya ha señalado este Tribunal (STC 103/1983, de 22 de noviembre), la Seguridad Social se ha convertido en una función del Estado (Fundamento Jurídico 5º). Efectivamente, el mandato contenido en el art. 41 de la Constitución dirigido a los poderes públicos de mantener un régimen público de Seguridad Social que garantice la asistencia y las prestaciones sociales suficientes en situaciones de necesidad supone apartarse de concepciones anteriores de la Seguridad Social en que primaba el principio contributivo y la cobertura de riesgos o contingencias (fundamento jurídico 4º). Si bien, en el sistema español actual, se mantienen características del modelo contributivo, no es menos cierto que, a tenor del mandato constitucional citado, su configuración como función del Estado, y la referencia a la cobertura de situaciones de necesidad -que habrán de ser precisadas en cada caso- implica que las prestaciones de la seguridad Social, y entre ellas las pensiones de jubilación, no se presenten ya -y aun teniendo en cuenta la pervivencia de notas contributivas- como prestaciones correspondientes y proporcionales en todo caso a las contribuciones y cotizaciones de los afiliados, y resultantes de un acuerdo contractual. El carácter público y la finalidad constitucionalmente reconocida del sistema de la Seguridad Social supone que éste se configure como un régimen legal, en que tanto las aportaciones de los afiliados, como las prestaciones a dispensar, sus niveles y condiciones, vienen determinados, no por un acuerdo de voluntades, sino por reglas que se integran en el ordenamiento jurídico y que están sujetas a las modificaciones que el legislador introduzca.

   La Constitución, pues, establece como finalidad de la Seguridad Social la reducción, remedio o eliminación de situaciones de necesidad, mediante asistencia o prestaciones sociales suficientes, suficiencia que se predica también específicamente de las pensiones (art. 50). Como consecuencia (y aun cuando en un sistema parcialmente de tipo contributivo no pueda excluirse una correlación entre contribuciones y prestaciones) las previsiones constitucionales suponen que pase a ocupar una posición decisiva el remedio de situaciones de necesidad, situaciones que habrán de ser determinadas y apreciadas, sin duda, teniendo en cuenta el contenido general en que se produzcan, y en conexión con las circunstancias económicas, las disponibilidades del momento y las necesidades de los diversos grupos sociales. No puede excluirse por ello que el legislador, apreciando la importancia relativa de las situaciones de necesidad a satisfacer, regule, en atención a las circunstancias indicadas, el nivel y condiciones de las prestaciones a efectuar, o las modifique para adaptarlas a las necesidades del momento.

   En nada afecta a lo antes expuesto la doctrina sentada por sentencia del T.C. de 24 de noviembre de 1987 en relación con el art. 28.3.d) del Decreto 2.530/70 que no establece la inconstitucionalidad del mismo, analiza exclusivamente dicho artículo sin entrar en la problemática aquí planteada en relación con la doble afiliación a distintos regímenes de la Seguridad Social y por otra parte establece claramente que "Como a este propósito dijimos en el A. 303/85... la exigibilidad de las cotizaciones y su carencia dentro de la S.S. entre la lógica de la Cotización y la de la protección "respondiendo cada una a reglas propias" concretando que "el predominio en la S.S. de la financiación por cotizaciones se intensifica en el RETA cuya financiación recae en su totalidad sobre los propios beneficiarios de modo tal que la extensión y nivel de las prestaciones depende de la capacidad económica de los mismos colectivos protegidos" . Todo lo anterior impide considerar la alegada inconstitucionalidad del Decreto 2.530/70 de 20 de agosto, rechazándose por idéntica motivación la posibilidad asimismo alegada de un enriquecimiento injusto de la Seguridad Social en el caso presente, así como la de la existencia de desviación de poder en la actuación administrativa.

   Por otra parte el Decreto 2.530/70 de 20 de agosto, es plenamente aplicable al caso analizado en tanto que considera en su art. 2º al trabajador autónomo como aquel que realiza de forma habitual, personal y directa una actividad económica a título lucrativo, como titular de una licencia de auto-taxi con independencia de que pudiera dedicar a dicha actividad un mayor o menor tiempo al margen de su otra actividad por cuenta ajena pues aun en el caso de interpretar el término "habitual" recogido en el art. 2º del Decreto antes citado mas allá de su propio significado como actividad que se lleva a cabo con continuidad, en el sentido de que la misma deba constituir un medio de vida mas o menos preponderante en relación con la otra actividad llevada a cabo, tales circunstancias habrían de acreditarse adecuadamente con objeto de poder valorar los ingresos económicos del recurrente comparativamente entre ambas dedicaciones probando por otra parte la no utilización del vehículo taxi por otras personas por cuenta del titular de la licencia ya se trate de familiares ya de personal contratado a tal fin por todo lo cual resulta obligada la desestimación del presente recurso.

5. No se aprecian circunstancias para efectuar una expresa condena en costas de conformidad conlo dispuesto en el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción.

Interpuesto recurso de apelación contra dicha sentencia por el Procurador Sr. Martínez Díez, en nombre de D. Gabriel , se formó el oportuno rollo de apelación donde formularon alegaciones las siguientes partes:

1. Por la parte actora, se solicita que se revoque la sentencia apelada y con ella todos los actos administrativos impugnados.

2. Por la Abogacía del Estado, se solicita que se confirme la sentencia apelada.

Cumplidos los trámites y prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el 12 de Marzo de 1996, en cuya fecha tuvo lugar el acto.

El objeto del recurso se centra en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de la sentencia dictada, con fecha 28 de octubre de 1991, por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

La parte apelante concreta la impugnación de la sentencia recurrida en los siguientes puntos:

a.- Falta de presunción de veracidad del acta.

b.- Valoración de la circunstancia de que el Sr. Gabriel era empleado de la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Madrid en la que prestaba servicios a jornada completa.

c.- Vulneración del principio de reserva legal a la hora del cálculo de cotizaciones en la misma.

Respecto del primer motivo del recurso de apelación se alega por la parte apelante que dicha acta se basa en el informe del Controlador laboral sin existencia de apreciación o percepción directa por el Inspector, abundando en que, dada su condición de empleado de una entidad bancaria, no podría materialmente simultanear ambas actividades.

A tal efecto es de significar, como reconoce la sentencia recurrida, que la actividad del Controlador Laboral es instrumento válido y adecuado para completar y facilitar la labor inspectora; y que en virtud de constante jurisprudencia, entre otras -STS 2 febrero de 1990 -Sala 3ª. Sección 7ª- tales actuaciones alcanzan fuerza probatoria por el hecho de su aceptación por el Inspector.

Conforme a la doctrina de esta Sala -STS 27 septiembre, 24 noviembre, 27 diciembre de 1988, 21 y 29 de marzo y 6 de noviembre de 1989, entre otras-, corresponde a los Controladores de Empleo comprobar y controlar acerca de las empresas y trabajadores, poniendo en conocimiento de la Inspección los hechos constitutivos de infracción y a ésta proponer las sanciones a la vista de los datos suministrados por los Controladores.

En suma, la presunción de veracidad del acta recurrida no aparece desvirtuada en el caso examinado, a tenor de la jurisprudencia de este Tribunal que puede concretarse en los siguientes puntos.

1. La presunción de veracidad atribuida a las Actas de Inspección se encuentra en la imparcialidad y especialización que, en principio, debe reconocerse al Inspector actuante (sentencias, entre otras, de 18 de enero y 18 de marzo de 1.991); presunción de certeza perfectamente compatible con el derecho fundamental a la presunción de inocencia (artículo 24.2 CE), ya que el citado artículo 38 se limita a atribuir a tales actas el carácter de prueba de cargo, dejando abierta la posibilidad de practicar prueba en contrario. Y es también reiterada la jurisprudencia de este Tribunal que ha limitado el valor atribuible a las Actas de la Inspección, limitando la presunción de certeza a sólo los hechos que por su objetividad son susceptibles de percepción directa por el Inspector, o a los inmediatamente deducibles de aquéllos o acreditados por medios de prueba consignados en la propia acta como pueden ser documentos o declaraciones incorporadas a la misma (sentencia de 24 de junio de 1.991). En cualquier caso, esta presunción de certeza desplaza, como se acaba de señalar, la carga de la prueba al administrado, de suerte que es éste quien debe acreditar conlas pruebas precisas que no se ajustan a la realidad los hechos descritos por la Inspección (Sentencia de esta Sala de 9 de julio de 1.991).

2. El análisis de los artículos 38 del Decreto 1860/75 de 10 de julio y 52.2 de la Ley 8/88, determina que tal presunción no excluya un control jurisdiccional de los medios empleados por el Inspector -así, en Sentencias de 29 de enero y 11 de marzo de 1992, de la Sección Séptima-, exigiéndose, asimismo, que el contenido de las actas, ya sean de infracción o de liquidación, determinen las "circunstancias del caso" y los "datos" que hayan servido para su elaboración.

3. Las sentencias de 20 de abril de 1992 y 14 de junio de 1993, señalan: "Se plantea esencialmente el reiterado problema del alcance de la presunción de veracidad de las Actas de la Inspección de Trabajo, establecida en el art. 38 del D. 1860/75, sobre el particular, y como decíamos, entre otras, en sentencia de 24 de abril de 1991 "aún partiendo de la presunción de certeza atribuida a la primera -se refería al acta por el art. 38 del D. 1860/75-, no así al segundo - se refería, al posterior informe de la Inspección- en S.T.S. de 10 de julio de 1981 y 25 de marzo de 1990, debe advertirse que una nutrida jurisprudencia de este Tribunal (de las que son exponente, entre otras las sentencias de 10 de marzo de 1980; 10 de julio de 1981; 7 de abril de 1982; 31 de enero, 10 de febrero y 27 de junio de 1986; 14 de abril, 29 de junio, 17 de julio y 1 de diciembre de 1987; 23 de febrero, 4 y 21 de abril, 4 y 18 de mayo y 25 de octubre de 1988, 2 de enero, 5, 15 y 19 de marzo, 23 de abril y 25 de mayo de 1990) no se reconoce presunción de certeza a las simples apreciaciones globales, juicios de valor o calificaciones jurídicas".

La aplicación jurisprudencial precedente al caso examinado permite constatar que las actas levantadas por los Inspectores de Trabajo, previa actuación de los Controladores de Empleo, gozan de la presunción "iuris tantum" de veracidad prevista en el art. 38 del Decreto 1860/75 de 10 de julio. Y, por otra parte, dicha presunción no es desvirtuada por el hecho de desarrollar el trabajador otra actividad, concretamente, los servicios prestados a la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Madrid, ya que el art. 2º.1 del Decreto 2530/70, de 20 de agosto, considera trabajador autónomo a aquél que realiza de forma habitual, personal y directa una actividad económica a título lucrativo, aunque utilice el servicio remunerado de otras personas, por lo que la mera titularidad de una licencia de AUTO-TAXI comprende tal concepto, aunque sea conducido por distinta persona.

Respecto de la vulneración de la reserva legal por cuanto la liquidación realizada tiene su apoyo legal en diversos Decretos de cotización o simples resoluciones, calculándose las bases y tipos de cotización por normas reglamentarias se alega por la parte apelante la ilegalidad formal, por aplicación del art. 31.3 de la Constitución que expresa la obligación de cotizar solamente establecida con arreglo a la Ley.

Además de los razonamientos contenidos en la sentencia recurrida, procede complementarles con la doctrina emanada por esta Sala en materia de reserva de ley -de la que es muestra, entre otras, la sentencia de 15 de junio de 1993- en cuanto que ello no supone que la Ley deba agotar la regulación de la materia sino que puede hacerlo mediante la colaboración de Reglamentos que completen la ordenación establecida por aquella, como sucede en el caso examinado con el cálculo de bases y tipo de cotización en cada Régimen.

Los razonamientos expuestos conducen a la desestimación del recurso de apelación. No procede hacer expresa imposición de costas a tenor del artículo 131 de la LJCA.

Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,