STS, 29 de Enero de 1996
| Ponente | GUSTAVO LESCURE MARTIN |
| ECLI | ES:TS:1996:487 |
| Número de Recurso | 7315/1992 |
| Fecha de Resolución | 29 de Enero de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Enero de mil novecientos noventa y seis.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores anotados al margen, el recurso contencioso-administrativo que con el número 7.315 de 1.992 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Federación Sindical de la Administración Pública (CC.OO), representada y defendida por la Letrada Dª. Carmen Criado Alcázar, contra el Acuerdo de la Mesa del Congreso de los Diputados de 19 de mayo de 1.992, sobre servicios esenciales en relación con la convocatoria de huelga para el día 28 de dicho mes de mayo, y la resolución de 21 de julio del mismo año por la que se desestima el recurso de reposición; habiendo sido parte recurrida el Congreso de los Diputados, representado y defendido por el Letrado de las Cortes Generales.
Por la Federación Sindical de la Administración Pública (CC.OO) se interpuso recurso contencioso-administrativo contra dichas resoluciones, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se entregó a la parte recurrente para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó procedentes, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que estimando la demanda en todas sus partes, "declare la nulidad de pleno derecho de los Acuerdos impugnados, y por los que se fijaba los servicios mínimos a cubrir durante la convocatoria de huelga general del día 28 de mayo de 1.992, o alternativamente declare la lesividad de esos actos para el derecho de huelga del personal que presta sus servicios para la Cámara, y en su consecuencia los declare nulos, condenando a la demandada a abonar los daños y perjuicios irrogados al personal requerido para prestar servicios con ocasión de la huelga, con arreglo al parámetro que dispone el importe de un día de haber.".
Por el Letrado de las Cortes Generales se contesta la demanda mediante escrito en el que, después de alegar lo que estimó conveniente a su derecho, suplicó a la Sala: "a) Que se declare la inadmisibilidad del recurso en base a las consideraciones procesales que se realizan en esta contestación;
-
Para el supuesto de que no se declarase la inadmisibilidad y se entrase al fondo del asunto, que se dicte sentencia por la que se declare que el Acuerdo de la Mesa del Congreso de los Diputados recurrido es conforme a Derecho. Todo ello con imposición de costas.".
Admitído el pleito a prueba y practicada la documental pública propuesta, se concedió a las partes el plazo de quince días para que formularan escrito de conclusiones sucintas, verificandolo únicamente la parte demandada mediante escrito en el que tras exponer lo que estimó conveniente, dio por reproducida la súplica de la contestación a la demanda.
Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 17 de enero de 1.996, enel que tuvo lugar su celebración.
Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la Federación Sindical de la Administración Pública (CC.OO), la impugnación del Acuerdo de la Mesa del Congreso de los Diputados de 19 de mayo de 1.992, confirmado en reposición por el de 21 de julio del mismo año, por el que se fijaron los servicios esenciales en relación con la convocatoria de huelga general para el día 28 de mayo de 1.992.
Después de enumerarse en el apartado 2º del Acuerdo impugnado los que se consideran servicios esenciales, se dispone en el apartado 3º: "Dentro de las Unidades de la Secretaria General de la Cámara que tengan a su cargo los servicios descritos en el apartado anterior, se considerará personal mínimo para hacer frente a los mismos el que se fije por la Secretaria General del Congreso de los Diputados. La determinación de las personas adscritas a los citados servicios esenciales, así como la notificación individual de tal circunstancia, será realizada así mismo por la Secretaria General de la Cámara.".
En ejecución de lo previsto en este último apartado, por Acuerdo del Secretario General del Congreso de los Diputados de 25 de mayo de 1.992 se señaló el personal mínimo de las distintas Unidades de la Secretaria General de la Cámara que tenían a su cargo los servicios declarados esenciales. Este Acuerdo no ha sido impugnado en el presente recurso contencioso- administrativo.
Opone el Letrado de las Cortes Generales en la contestación a la demanda la inadmisibilidad del recurso por entender que si bien la entidad recurrente ostenta legitimación "ad procesum", carece en cambio de legitimación "ad causam" al no existir un interés legitimo que justifique la impugnación, por cuanto que, se dice, la recurrente no asistió a la reunión en la que tuvo lugar el trámite de audiencia a los órganos sindicales, ni formuló con posterioridad reparo alguno al Acuerdo de servicios esenciales, formulando, por el contrario, su impugnación después de haberse celebrado la huelga y cumplido los servicios mínimos establecidos, por lo que "se produce una degradación en la causa del recurso porque la resolución administrativa o judicial que se dictase no podría modificar las circunstancias de hecho producidas", de suerte que "la impugnación carece de toda repercusión en el orden material, teniendo virtualidad únicamente desde una perspectiva formal que podríamos calificar "en interés de la Ley.".
Aparte de que la Mesa del Congreso de los Diputados no puede alegar ahora la falta de legitimación que reconoció en vía administrativa al resolver en el fondo, desestimandolo, el recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo aquí impugnado, no pueden aceptarse los razonamientos que se aducen para cuestionar la legitimación de la actora, pues dada la índole de los intereses que las Organizaciones Sindicales están llamadas a defender (artículo 7 C.E.), no cabe negar a la Federación Sindical recurrente, so pena de infracción del artículo 7.3 de la L.O.P.J., legitimación para combatir la fijación de unos servicios mínimos que juzga lesivos del derecho de huelga de sus afiliados, sin que la circunstancia de que dicha entidad no haya asistido a la reunión previa al señalamiento de tales servicios mínimos implique su descalificación para impugnarlos, y ello aunque el pronunciamiento judicial se produzca una vez celebrada la huelga y cumplidos, por tanto, los servicios recurridos, situación que, además de ser frecuente en este tipo de asuntos, carece de virtualidad excluyente de la legitimación para postular la nulidad del acto impugnado.
Debe rechazarse, por tanto, la causa de inadmisibilidad del recurso opuesta por la representación de la parte demandada.
Entrando en el fondo del asunto, la recurrente aduce, en primer lugar, vulneración del artículo 28.2 de la Constitución por entender que los Acuerdos impugnados carecen de la motivación necesaria para que sus destinatarios conozcan las razones de los límites impuestos al ejercicio de su derecho de huelga y pueda fiscalizarse judicialmente su corrección, refiriendose a la doctrina jurisprudencial sobre la causalización precisa para el establecimiento de los servicios mínimos en caso de huelga, con cita de las sentencias del Tribunal Constitucional 26/1.981, 51/1.986, 53/1.986, 27/1.989 y 8/1.992 y de este Tribunal Supremo de 8 de junio de 1.983 y de 17 de julio de 1.986, cuyas exigencias, a juicio de la demandante, no se cumplen, toda vez que en el Acuerdo por el que se fijan los servicios mínimos se dice únicamente que en la fecha en que estaba convocada la huelga, se hallaba prevista la celebración de sesión plenaria y, sin expresar ningún criterio más, se señala una serie de servicios a cubrir omitiendo todo razonamiento acerca de su necesidad y sin precisar tampoco las personas que hayan de desempeñarlos en las unidades correspondientes, lo que se verifica posteriormente por el Secretario General de acuerdo consu propio criterio o el de las Direcciones de los distintos servicios, de suerte que, añade la entidad recurrente, los servicios mínimos no los fija la autoridad competente, sino que delega su determinación, sin establecer ningún criterio para ello, en la Secretaria General, incurriendose así, según su opinión, en una causa adicional de nulidad de tales servicios.
Como hemos señalado en reciente sentencia de fecha 15 del corriente mes de enero, la doctrina jurisprudencial sobre los servicios mínimos en la huelga, tanto del Tribunal Constitucional como de este Supremo, viene siendo especialmente rigurosa en lo relativo a la motivación de dichos servicios, pudiéndose citar como exponentes de esta doctrina la S.T.C. 8/1.992, que resume y sistematiza la jurisprudencia constitucional anterior, y, paralelamente, las sentencias de esta Sala de 22 de junio, 21 de octubre y 14 de noviembre de 1.993, 14 y 21 de marzo, 17 y 24 de junio de 1.994 y 16 de enero de 1.995, en las que, según decíamos en la sentencia de referencia, se observa una sensible rigorización de las exigencias de causalización, en relación con sentencias anteriores.
Es, por consiguiente, a la luz de la indicada doctrina jurisprudencial como debe analizarse la alegada falta de motivación de los servicios cuestionados.
El Acuerdo impugnado señala como servicios esenciales, en relación con la huelga general convocada para el día 28 de mayo de 1.992, los de asistencia, asesoramiento, apoyo documental, informático, registro general, servicios de taquígrafos, estenotipístas y redactores, asistencia médica, servicio de seguridad, servicios de suministros, mantenimiento, centralita telefónica, gabinete telegráfico, almacén, fotocopiadora, fontanería y calefacción, vigilancia nocturna, transporte, locomoción y garaje, y dirección y coordinación del personal de las diferentes unidades de la Secretaria General, confiriendo al Secretario General, como se indicó con anterioridad, la facultad de fijar el personal mínimo para hacer frente a tales servicios. Y como motivación de todo ello se limita el Acuerdo a aludir en su preámbulo que "la actividad parlamentaria que se realiza en representación directa del pueblo español, en quién reside la soberanía nacional", ha de merecer la consideración de servicio esencial de la Comunidad, añadiendo que en la fecha en la que se hallaba convocada la huelga, estaba prevista la celebración de sesión plenaria.
Ante tan escueta motivación, debe prosperar la alegación de la actora, pues, según declara la citada S.T.C. 8/1.992, con las citas en ella contenidas, el acto que determine el mantenimiento de servicios esenciales para la comunidad "ha de estar adecuadamente motivado", siendo preciso "no sólo que exista una especial justificación, sino que tal justificación se exteriorice adecuadamente con objeto de que "los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrifico" y de que, en su caso, puedan defenderse ante los órganos judiciales", por lo que sobre la autoridad gubernativa recae "el deber de explicar las razones que, a su juicio, legitiman en una concreta situación de huelga la decisión de mantener, el funcionamiento de un servicio esencial para la comunidad, correspondiéndole asimismo probar que los actos de restricción del derecho fundamental tienen plena justificación, sin que sean aquí de aplicación las reglas generales sobre distribución de la carga de la prueba", significando ello que "en la motivación aportada por la autoridad gubernativa han de incluirse los factores o criterios cuya ponderación ha conducido a determinar las prestaciones mínimas, sin que sean suficientes "indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto", y asimismo han de explicitarse "los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios, de forma que por los Tribunales, en su caso, y en su momento, se pueda fiscalizar la adecuación de las medidas adoptadas.".
Es claro, por tanto, que la mera alusión del Acuerdo impugnado al carácter de servicio esencial de la actividad parlamentaria, como justificación de la amplia relación de servicios a los que se atribuye tal carácter, no se ajusta a las exigencias de concreción de la doctrina jurisprudencial. El carácter esencial de la actividad parlamentaria no puede ser extendido, sin más, a la totalidad o a la mayor parte de los servicios que se desarrollan en la sede del Congreso, como parece haberse hecho a juzgar por el contenido del Acuerdo impugnado, máxime cuando la incidencia de la huelga en la sesión plenaria no podía tener una duración superior a tres horas, según resulta de los datos que obran en autos. Cierto es que alguno de los servicios señalados como esenciales era manifiestamente imprescindible para la celebración de la sesión parlamentaria convocada, como, por ejemplo, el servicio de estenotípia, pero en otros varios no se alcanza a comprender las razones de su pretendido carácter esencial, carácter que en todos los supuestos aparece huérfano de una especial justificación adecuadamente exteriorizada, como exige la doctrina jurisprudencial antes expuesta. En cualquier caso, aunque se aceptara a efectos puramente dialécticos la motivación de alguno o algunos de los servicios fijados como esenciales, al disponer que será personal mínimo para atender dichos servicios esenciales el que fije el Secretario General, el Acuerdo impugnado contiene una delegación incondicionada para fijar los servicios mínimos que, sin necesidad de examinar si el destinatario de la misma tenía o no la condición de autoridad gubernativa, incurre en clara causa de nulidad al no expresar los "factores o criterios cuya ponderación ha conducido a determinar las prestaciones mínimas", ni"los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios de forma que por los Tribunales, en su caso, y en su momento, se pueda fiscalizar la adecuación de las medidas adoptadas", elementos estos imprescindibles en la motivación de los servicios mínimos de los que se ha prescindido en el Acuerdo impugnado y que, por cierto, tampoco lucen en el Acuerdo no impugnado del Secretario General.
Alega la demandada que es suficiente la motivación que contiene el Acuerdo impugnado ya que cualquier funcionario o contratado de la Secretaria General del Congreso tiene la obligación de conocer cuáles son las necesidades derivadas de la celebración de una sesión plenaria, necesidades a las que atienden los distintos servicios que en aquél se señalan.
El argumento no es aceptable pues una cosa es el conocimiento que el personal de la Secretaria General del Congreso tenga acerca de las necesidades derivadas de una sesión plenaria, y otra distinta discernir cual sea el grado de ineludibilidad de dichas necesidades y, por tanto, conocer cuales son los servicios indispensables y cuales los prescindibles, concreciones estas que deben ser realizadas y exteriorizadas razonadamente por la autoridad gubernativa. De lo contrario, si para justificar la fijación de un servicio esencial bastara con invocar el conocimiento que del mismo tengan los interesados, difícilmente se evitaría en la práctica su equiparación con el servicio público.
Con invocación de la "autonomía parlamentaria" sostiene la demandada que "corresponde a la propia potestad normativa de la Cámara fijar cuáles son los servicios esenciales en caso de huelga y las prestaciones mínimas que debe cumplir el personal dicho día, sin que de tal potestad soberana pueda derivarse ninguna inconstitucionalidad, ni ninguna infracción del Ordenamiento Jurídico General.".
Sin necesidad de examinar la significación jurídica que se atribuye a dicha autonomía, la alegación no puede ser aceptada por la Sala. La fijación de servicios esenciales y mínimos en caso de huelga es materia regulada por el Derecho Administrativo -Real Decreto Ley 17/1.977- y afectante al derecho fundamental reconocido en el artículo 28.2 de la Constitución, a cuyos ordenamientos jurídicos, administrativo y constitucional, se halla sujeto, por consiguiente, el acto emanado de la Mesa del Congreso de los Diputados, cuya legalidad se enjuicia en este proceso, sin que pueda entenderse amparado tal acto por el principio de autonomía parlamentaria, manifestado en las previsiones del artículo 72 de la Constitución, al que la demandada se refiere, que ninguna relación tiene con la cuestión aquí debatida, pues no se trata de revisar potestades autonormativas de las Cámaras, sino enjuiciar un acto aplicativo de normas administrativas en materia de personal, emanado de un órgano de gobierno del Congreso.
Lo anteriormente argumentado pone de manifiesto la procedencia de declarar la nulidad del Acuerdo impugnado, por vulnerar el artículo 28.2 de la Constitución, y hace innecesario el examen de los demás motivos de impugnación aducidos en la demanda con relación a la supuesta falta de racionalidad, proporcionalidad y oportunidad de los servicios establecidos.
Debemos, sin embargo, referirnos a la pretensión de indemnización que, sin previa argumentación, se postula en el suplico de la demanda, "por los daños y perjuicios irrogados al personal requerido para prestar servicios con ocasión de la huelga, con arreglo al parámetro que dispone el importe de un día de haber", pretensión que debe ser rechazada pues al constituir dicha indemnización un derecho subjetivo de los interesados, debe ser solicitada por estos y no por la entidad sindical actora.
Por lo expuesto, procede la estimación parcial del presente recurso contenciosoadministrativo, sin que se aprecien méritos para una especial declaración sobre las costas.
Que rechazando la causa de inadmisibilidad opuesta por el Letrado de las Cortes Generales, debemos estimar y estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto en nombre de la Federación Sindical de la Administración Pública (CC.OO) contra el Acuerdo de la Mesa del Congreso de los Diputados de 19 de mayo de 1.992, sobre servicios esenciales en relación con la convocatoria de huelga general para el día 28 de dicho mes de mayo, y la resolución de 21 de julio del mismo año, desestimatoria del recurso de reposición, cuyos actos anulamos y dejamos sin efecto por no ajustarse a Derecho; sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Gustavo Lescure Martín, Magistrado Ponente de esta Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, estando celebrandoaudiencia pública en el mismo día de su fecha. Certifico. El Secretario. Rubricado.
-
SAN, 25 de Mayo de 2010
...17 de junio de 1986, 18 de septiembre de 1986, 9 de diciembre de 1986, 24 de junio de 1994, 16 de enero de 1995, 15 de enero de 1996, 29 de enero de 1996 y 18 de noviembre de 1996 Por los requisitos constitucionalmente exigibles de neutralidad e imparcialidad que han de presidir la determin......
-
SAN, 9 de Marzo de 2011
...junio de 1986 , 18 de septiembre de 1986 , 9 de diciembre de 1986 , 24 de junio de 1994 , 16 de enero de 1995 , 15 de enero de 1996 , 29 de enero de 1996 y 18 de noviembre de 1996 ). Por los requisitos constitucionalmente exigibles de neutralidad e imparcialidad que han de presidir la deter......
-
SAN, 6 de Junio de 2011
...junio de 1986 , 18 de septiembre de 1986 , 9 de diciembre de 1986 , 24 de junio de 1994 , 16 de enero de 1995 , 15 de enero de 1996 , 29 de enero de 1996 y 18 de noviembre de 1996 ). Por los requisitos constitucionalmente exigibles de neutralidad e imparcialidad que han de presidir la deter......
-
SAN, 17 de Junio de 2013
...17 de junio de 1986, 18 de septiembre de 1986, 9 de diciembre de 1986, 24 de junio de 1994, 16 de enero de 1995, 15 de enero de 1996, 29 de enero de 1996 y 18 de noviembre de 1996 Por los requisitos constitucionalmente exigibles de neutralidad e imparcialidad que han de presidir la determin......