STS, 30 de Mayo de 1994

Con fecha 22 de septiembre de 1990 la Junta de Gobierno del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Córdoba acordó incoar expediente sancionador a doña Constanza y doña Alejandra , cotitulares de la farmacia sita en la calle Beatriz Enríquez, de Córdoba.

Dicho expediente se inició por haber permanecido abierta al público la farmacia desde el 16 al 31 de agosto de 1989, incumpliéndose así el acuerdo de cierre obligatorio por vacaciones adoptado en la sesión del Colegio provincial celebrada en 6 de junio de 1989.

El Colegio Oficial de Farmacéuticos de Córdoba, en sesión celebrada en 12 de febrero de 1990, acordó imponer a las citadas señoras Constanza y Alejandra la sanción de veinte días de suspensión del ejercicio profesional por la comisión de una falta grave.

Contra esta resolución doña Constanza y doña Alejandra interpusieron recurso de alzada, que fue desestimado por resolución del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos en sesión celebrada en 9 de mayo de 1990.

Entendiendo no ajustada a Derecho esta desestimación doña Constanza y doña Alejandra interpusieron en 26 de julio de 1990 recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla.

Tramitado el recurso en debida forma, por la Sala competente del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla se dictó Sentencia en 25 de septiembre de 1991 en cuyo fallo se estimaba el recurso interpuesto y se anulaban por no conformes a Derecho los actos administrativos recurridos.

Contra esta sentencia el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, habiendo comparecido ante este Tribunal Supremo el citado Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos como apelante así como doña Constanza y doña Alejandra , que comparecen en concepto de apeladas.

Tramitado dicho recurso según las normas procesales vigentes, señalóse el día 24 de mayo de 1994 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.

Visto, siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. don Mariano Baena del Alcázar.

Fundamentos de Derecho

Se discute en el presente proceso si son ajustados a Derecho los actos de la organización colegial farmacéutica que impusieron a las apeladas una sanción por incumplimiento del acuerdo del Colegio provincial sobre el turno de vacaciones de su farmacia, habiendo consistido dicho incumplimiento en mantener la farmacia abierta durante el período en que hubiera debido estar cerrada por vacaciones de acuerdo con el acto colegial.

Habiendo estimado el Tribunal de instancia el recurso interpuesto en su día contra el acto sancionador, comparece ante este Tribunal Supremo como apelante el Consejo General de Colegios. La representación letrada de éste mantiene en síntesis que por la sentencia apelada se ha hecho una interpretación defectuosa de la normativa aplicable, pues la finalidad de dicha normativa no es sólo que se encuentre atendida la farmacia por un farmacéutico titulado sino además y principalmente que mediante el cumplimiento de la ordenación colegial del turno de vacaciones se asegure la adecuada organización de la prestación del servicio farmacéutico.

Ahora bien, invocándose por las apeladas la doctrina de la Sentencia del Tribunal Constitucional, dictada en amparo, de 11 de junio de 1992 , la cual entiende en sus fundamentos que las normas reguladoras de los Colegios no han tipificado debidamente la infracción cometida en un caso análogo, la cuestión central a estudiar en la presente sentencia se refiere a la potestad disciplinaria de los Colegios de farmacéuticos. La cuestión controvertida consiste en si dicha potestad se extiende válidamente, a la vista del art. 25.1 de la Constitución, a la imposición de sanciones por incumplimiento de los acuerdos colegiales en materia de vacaciones y turnos de guardia de las farmacias.

A efectos de la resolución de la controversia citada la Sala no puede ignorar la doctrina de este Tribunal Supremo plasmada en una corriente jurisprudencial consistente en diversas Sentencias, entre ellas como más reciente la de 21 de mayo de 1988 . Por otra parte no puede ignorarse tampoco la obligada interpretación conjunta del art. 164.1 de la Constitución en relación con el 54 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre , reguladora del Tribunal Constitucional. Ello es así tanto más cuanto que si bien es cierto que existe la sentencia del Tribunal Constitucional que se invoca no lo es menos que también se ha producido una corriente jurisprudencial integrada por las Sentencias de 21 de diciembre de 1989, 20 de marzo de 1990, 10 de diciembre de 1991, y 28 de febrero de 1994 , todas ellas del Tribunal Constitucional cuya doctrina resulta aplicable al caso de autos.

No tratándose en el presente proceso de la pretendida violación de un derecho o libertad fundamental, debe entenderse que no cabe oponer reparos a la jurisdicción de la Sala respecto a si se haejercido debidamente la potestad disciplinaria de la organización colegial.

Planteadas así las cosas para la mejor solución del proceso ha de partirse de la doctrina de esta Sala que se contiene en nuestra Sentencia de 11 de noviembre de 1992 sobre potestad disciplinaria de los Colegios profesionales. A tenor de dicha doctrina hay que afirmar que el ejercicio de potestades públicas por los Colegios profesionales es normal en nuestro Derecho y viene consagrado por el ordenamiento jurídico, debiendo entenderse que una interpretación restrictiva de la potestad disciplinaria debe considerarse antisocial y por tanto contraria a todas las reglas que inspiran el ordenamiento, al ser la citada potestad la única ejercida sobre los profesionales liberales para la vigilancia y mejor cumplimiento de sus deberes en cuanto tales. Pues de no existir dicha potestad de los Colegios, los profesionales liberales no estarían sometidos a poder disciplinario ninguno. En consecuencia dicha potestad disciplinaria debe interpretarse de modo amplio, de manera que suponga un robustecimiento de los poderes públicos del Colegio profesional.

La invocación de esta doctrina es básica para resolver un proceso como el que ahora debe dilucidarse, pues teniéndola en cuenta se está en mejores condiciones de juzgar sobre el significado y la finalidad de la potestad disciplinaria de las organizaciones profesionales, lo cual es un obligado presupuesto de la resolución que se adopte respecto al ejercicio de esa potestad en los casos límites.

Entrando, pues, en el estudio del caso de autos, hay que referirse al fundamento de la potestad disciplinaria de los Colegios de farmacéuticos precisamente en los términos en que se plantea con total acierto por la ya citada Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de junio de 1992 .

A tenor de dicha sentencia cuya doctrina respecto a aquel fundamento debe ser asumida plenamente por la Sala, la potestad disciplinaria de los mencionados Colegios encuentra su fundamento en la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales vigente. Esta alude en su art. 5 .a, apartado i) al ejercicio de la potestad disciplinaria, que debe ejercerse de acuerdo con los Estatutos colegiales. En el caso de la profesión que nos ocupa dichos Estatutos fueron aprobados por la Orden de 28 de septiembre de 1934, evidentemente preconstitucional y sobre cuya aplicación no cabe duda alguna.

Ahora bien, la mencionada Orden de 28 de septiembre de 1934 se limita a establecer en su base XXVII que se consideran faltas graves las que constituyan un desacato a las órdenes y acuerdos de los Colegios cuando su incumplimiento irrogue perjuicios materiales o morales a la colectividad. Resulta, pues, que se hace de forma plenamente válida según el Tribunal Constitucional una regulación genérica de las infracciones en este concepto, que cubre desde luego los supuestos de vulneración de las órdenes o acuerdos aprobados por las organizaciones colegiales.

Pero si hasta este punto del razonamiento la cuestión debe resolverse de forma pacífica, las dificultades comienzan cuando se trata de apreciar si la tipificación de la falta descendiendo a los máximos niveles de concreción se ha hecho adecuadamente en el caso de autos. Pues resulta que desde luego no existe una norma con rango de Ley que haya declarado infracción administrativa el incumplimiento de los acuerdos de los Colegios Farmacéuticos relativos a turnos de vacaciones, tanto si se trata del supuesto de incumplirlos cerrando la farmacia cuando debía permanecer abierta como si se trata del caso inverso, es decir, de la apertura de la farmacia cuando según el turno correspondiente debía encontrarse cerrada al público.

Desde luego el juicio sobre esta cuestión central envuelve por supuesto el pronunciamiento sobre si la finalidad de los acuerdos colegiales para establecer el turno de vacaciones persigue un objetivo particular como es el de que estando abierta la farmacia se encuentre al frente de ella un titulado superior, o bien persigue exclusivamente el equilibrio entre los intereses económicos de los colegiados, o bien por último tiene por objeto la ordenación de la actividad para obtener un mejor servicio público.

Este punto resulta decisivo en el presente proceso, ya que se relaciona de forma íntima con los intereses tutelados por los Colegios profesionales, en los que se confunden el interés público reconocido por las leyes que les otorgan el carácter de Corporaciones con los intereses privados de sus miembros.

Pues bien, para disponer de todos los elementos de juicio sobre la solución del problema planteado, debe recordarse que los Colegios provinciales de farmacéuticos tienen potestad para ordenar, tanto con carácter general como especial, los horarios de servicio público de las oficinas de farmacia, los turnos de guardia y servicios de urgencia y los de vacaciones. Así se desprende de forma inequívoca de la Orden de 17 de enero de 1980, la cual atribuye esta potestad en su art. 7.º, párrafo primero, disponiendo en el segundo que la ordenación se hará de acuerdo con las necesidades asistenciales y sanitarias de lapoblación, es decir, siguiendo criterios de servicio público.

No puede pretenderse por tanto que el incumplimiento de los acuerdos colegiales en la materia se refiera a una obligación no establecida por el ordenamiento jurídico, ya que por el contrario éste la determina claramente otorgando una potestad pública para el mejor cumplimiento de un servicio público.

Llegados a este punto del razonamiento debe reconocerse que, en efecto, la concreción en virtud de la cual se considera una infracción el incumplimiento de estas obligaciones no se encuentra establecida por norma debidamente publicada con rango de Ley. Por el contrario la citada concreción deriva de lo establecido en el Reglamento de cada Colegio concreto, aprobado por el Consejo General de Colegios de acuerdo con lo dispuesto a su vez en el Reglamento de dicho Consejo aprobado por Orden de 16 de mayo de 1957 .

No obstante debe entenderse que la repetida concreción es plenamente conforme a Derecho dadas las características de la relación jurídica existente entre los Colegios profesionales y sus miembros o colegiados. Pues en efecto dicha relación no es la habitual que consiste en una situación general de supremacía a la que corresponde una situación general de sujeción, sino la que se caracteriza por la doctrina como una relación de supremacía especial con la que se corresponde una relación especial de sujeción.

La pertenencia a los Colegios profesionales implica que, mediante la solicitud de colegiación, se pida por el interesado ser admitido en el ámbito profesional. Al dar de alta al peticionario el Colegio profesional emite un acto típico de admisión administrativa en virtud del cual el solicitante queda incorporado a la colectividad con todos los derechos que ello implica, pero también con todos los deberes que lógica y normalmente se derivan de la pertenencia al colectivo en cuestión. Entre estos deberes se encuentra muy señaladamente la sumisión a la potestad disciplinaria del Colegio, tanto más cuanto que como se recordaba en nuestra Sentencia ya citada de 11 de noviembre de 1992 , al menos en el caso de los profesionales liberales, se trata de la única potestad disciplinaria ejercida válidamente sobre personas cuya conducta involucra de modo obvio la satisfacción del interés público.

La existencia de relaciones especiales de sujeción y la aplicación de la teoría relativa a las mismas ha sido aceptada por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, si bien manteniendo desde luego que la disminución de garantías que eventualmente pueda implicar debe interpretarse de modo restrictivo. En este sentido son de tener en cuenta las antes citadas Sentencias de 21 de diciembre de 1989, 20 de marzo de 1990, 10 de diciembre de 1991 y 28 de febrero de 1994 . Singularmente la primera de ellas afirma de modo expreso que el alcance de la reserva de Ley consagrada en el art. 25 de la Constitución pierde parte de su fundamentación en el seno de las relaciones de sujeción especial, si bien declara que incluso en dicho ámbito una sanción carente de toda base legal devendría lesiva de los derechos fundamentales que consagra la Constitución. Dicha Sentencia establece también que en el ámbito específico de las relaciones especiales de sujeción de orden profesional y colegial la remisión a los acuerdos de las Juntas definidoras de los deberes relacionados con la profesión ha de considerarse plenamente admisible. Por último se añade que ante la manifiesta previsibilidad de las conductas sancionables para un colegiado que ha asumido los deberes propios de su relación especial por el hecho de la colegiación, carece de relieve que las normas no definan expresamente como infracciones disciplinarias el incumplimiento de sus preceptos.

En la sentencia que se viene citando se concluye que sin perjuicio de la conveniencia de que los órganos competentes refuercen el nivel de previsibilidad del ordenamiento disciplinario corporativo, la aplicación de normas aprobadas por acuerdos de las Juntas para calificar como infracción las conductas no vulnera el principio de reserva de Ley en la materia que se establece en el art. 25.1 de la Constitución.

La conclusión que se deriva de ello es desde luego que no puede entenderse aplicable a la relación que se estudia el art. 25,1 del texto constitucional , en el sentido de exigir que se haga Por Ley la ultima concreción del tipo de infracción, ya que aquel precepto se refiere a las infracciones y sanciones que existen como consecuencia de una relación de supremacía general y no de supremacía especial, con la correlativa situación especial de sujeción. Así hay que entenderlo en este caso, como se ha entendido en otros análogos al aprobar normas sin rango de Ley que tipificaban infracciones y sanciones en el ámbito de un Colegio profesional, como sucede en el caso del Estatuto de la Abogacía. Por otra parte esta es la interpretación común en nuestro Derecho a propósito de relaciones especiales de sujeción como la propia de los funcionarios públicos en la que no se exige Ley para la última tipificación de la conducta considerada como infracción disciplinaria.

La consideración anterior resulta reforzada por el razonamiento de que si en ciertas, relaciones especiales de sujeción no es necesaria la aplicación estricta hasta sus últimos extremos del art. 25.1 deltexto constitucional , la igualdad entre relaciones de este tipo impone la no aplicación en las de carácter análogo.

De ahí se sigue que debe entenderse válidamente ejercida la potestad disciplinaria por el Colegio profesional en el caso de autos. Se ha producido en el supuesto el incumplimiento de un acuerdo colegial adoptado en el uso legítimo de las potestades públicas otorgadas al Colegio para velar por el interés público, no siendo obstáculo para que esto sea una realidad que concurran en el uso de estas potestades la persecución de los intereses públicos con otras finalidades instrumentales como la de que haya un titulado al frente de la farmacia e incluso el equilibrio del interés económico de los colegiados. Pues lo cierto es que resulta una característica típica de los Colegios profesionales en nuestro Derecho que se superpongan intereses públicos y privados, lo que sin duda ha sido querido o consentido por el legislador, debiendo atender esta Jurisdicción a la protección del interés público, el cual exige, como repetidamente se ha dicho, llevar a cabo una interpretación extensiva de las potestades disciplinarias de los Colegios.

En consecuencia procede acoger las alegaciones del Consejo General de Colegios Oficiales de

Farmacéuticos y por tanto estimar el presente recurso de apelación.

No ha lugar a la imposición de costas a tenor del art. 131 de la Ley Jurisdiccional .

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.

Que debemos estimar y estimamos el presente recurso de apelación y que revocamos la sentencia apelada y declaramos ser conformes a Derecho los actos administrativos recurridos ante el Tribunal de instancia; sin expresa imposición de costas.

ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Julián García Estartús.-Mariano Baena del Alcázar.-José María Reyes Monterreal.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que certifico.-Auseré Pérez.-Rubricado.