STS, 14 de Junio de 1994
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ ZAPATA PEREZ |
| ECLI | ES:TS:1994:20435 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 14 de Junio de 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.310.-Sentencia de 14 de junio de 1994
PONENTE: Excmo. Sr. don Jorge Rodríguez Zapata Pérez.
PROCEDIMIENTO: Apelación
MATERIA: Municipios. Ordenanzas Municipales. Tramitación.
NORMAS APLICADAS: Ley de Procedimiento Administrativo. Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre . Ley 7/1985, de 2 de abril . Real Decreto Legislativo de 18 de abril de 1986 . Real Decreto 2816/1982 . Decreto 2414/1961 .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 16 de mayo de 1972, 19 de mayo de 1988, 25 de mayo de 1993, 19 de enero, 22 de
mayo y 17 de octubre de 1991,10 de marzo de 1992,18 de octubre y 26 de abril de 1993.
DOCTRINA: Los artículos 130.4 y 130.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 , no derogados por la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre , no son de directa aplicación al procedimiento de elaboración de las Ordenanzas Municipales,
al resultar el art. 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las bases del Régimen Local, una norma específica de
procedimiento que desarrolla el art. 105 .a) de la Constitución en el ámbito local.
En la villa de Madrid, a catorce de junio de mil novecientos noventa y cuatro.
Visto por la Sala Tercera, Sección Cuarta, del Tribunal Supremo el recurso de apelación interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Enrique Sorribes Torra, en nombre y representación del Gremio Provincial de Empresarios del Cine de Barcelona, bajo la dirección de Letrado, habiendo comparecido, en calidad de parte apelada el Ayuntamiento de Barcelona, por medio del Procurador de los Tribunales don Juan Ignacio Avila del Hierro, con asistencia de Letrado consistorial; promovido contra la Sentencia dictada el 30 de mayo de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en recurso sobre impugnación de Ordenanza municipal relativa a establecimientos de concurrencia pública.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Jorge Rodríguez Zapata Pérez, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña se ha seguido el recurso núm. 913/88, promovido por la representación del Gremio Provincial de Empresarios de Cine de Barcelona y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento deBarcelona sobre Ordenanza municipal relativa a establecimientos de concurrencia pública.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 30 de mayo de 1990 , con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Que rechazamos la causa de inadmisibilidad planteada por la Administración demandada, estimamos, igualmente de modo parcial, el recurso contencioso-administrativo promovido por el "Gremi Provincial d'Empre-saris de Cinema de Barcelona", de fecha 15 de mayo de 1987, y declaramos contrarios a Derecho y anulamos los arts. 24, 25, 29, 31 en sus apartados c) e i), 32 , en sus apartados d),
e), f) y g), 33 en su apartado b), 36, 37, 39.1 y disposiciones transitorias cuarta, quinta y disposición final, rechazando el resto de los pedimentos de la demanda. Sin hacer mención de las costas procesales".
Contra la referida sentencia la parte demandante interpuso recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo ante este Tribunal, con emplazamiento de las partes, que se verificó dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita se acordó señalar para la votación y fallo el día 7 de junio de 1990, en cuya fecha ha tenido lugar.
Fundamentos de Derecho
La apelante limita su impugnación del Acuerdo del Ayuntamiento de Barcelona de 15 de mayo de 1987, que aprobó la Ordenanza de establecimientos de concurrencia pública -que también ha sido anulada parcialmente por la Sentencia de esta misma Sala y Sección de 25 de mayo de 1993 - a dos pretensiones no acogidas en el fallo estimatorio parcial de la Sala de Barcelona, aceptando en todo lo demás la sentencia de instancia.
En la primera de ellas, en un orden lógico de exposición, se objeta que no se ha cumplido en el procedimiento de elaboración de la Ordenanza municipal el requisito de participación corporativa del art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo , que se entiende de aplicación según la transitoria del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre , de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROFRJEL) y el art. 105 a) de la Constitución, al no haberse consultado expresamente a ninguno de los Gremios o Entidades afectadas por la Ordenanza, habiendo participado éstos únicamente a través de la información pública, por lo que postula la nulidad de toda la norma local recurrida.
Los arts. 130.4 y 130.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (no derogados por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ) no son de directa aplicación al procedimiento de elaboración de Ordenanzas municipales, al resultar el art. 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local , una norma específica de procedimiento que desarrolla el art. 105 a) de la Constitución en el ámbito local. El citado art. 49 dispone que la aprobación de las ordenanzas locales se ajustará a un procedimiento que desarrolla el art. 105 a) de la Constitución en el ámbito local. El citado art. 49 que la aprobación de las ordenanzas locales se ajustará a un procedimiento en el que, tras la aprobación inicial del Pleno se abre un trámite de "información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días para la presentación de reclamaciones y sugerencia", concluyendo con el acuerdo de aprobación definitiva por el Pleno, tras la resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo que para ello se haya concedido y -art. 70.2 de la Ley 7/1985 - su inserción en el "Boletín Oficial de la Provincia".
La información pública y audiencia a los interesados constituye garantía esencial, determinando su omisión la nulidad de pleno Derecho de la norma local afectada (Sentencia de 10 de marzo de 1992 ). La información pública potestativa del art. 130.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo y la audiencia corporativa del art. 130.4 de la misma Ley confluyen así, con la adecuada garantía, en el trámite que acabamos de enunciar en la legislación de Régimen Local. En el presente caso resulta del expediente el cumplimiento del trámite de información pública -anunciado en el "Boletín Oficial de la Provincia de Barcelona" de 10 de junio de 1986- presentándose quince pliegos de alegaciones, entre los que figura un extenso y fundamento escrito del Gremio Provincial de Empresarios de Cine de Barcelona aquí apelante, por lo que la pretensión formulada carece de consistencia, sin perjuicio de la procedencia de las siguientes consideraciones complementarias.
Es pertinente precisar, para dar adecuada respuesta a las alegaciones de la apelante (art. 43.1 de la Ley de Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo ), que la información pública y audiencia a los interesados atiende al mismo tiempo a la audiencia de los interesados -en defensa de sus derechos e intereses legítimos- ya la información pública propiamente dicha - como mecanismo de participación ciudadana connatural a un Estado social y democrático de Derecho- lo que se corrobora en la diferenciaciónque la propia Ley 7/1985 efectúa entre las reclamaciones procedentes lógicamente de quienes ostenten una posición de interesados y las simples sugerencias aportadas por los demás a que puede dar lugar. La dicción de la Ley 7/1985 y la propia redacción del art. 188 del Real Decreto Legislativo de Texto Refundido 18 de abril de 1986 aunque éste sea únicamente aplicable al procedimiento de las Ordenanzas Fiscales indican, junto a la interpretación jurisprudencial que han recibido, que "información pública y audiencia a los interesados" constituyen en la Ley 7/1985 un trámite único, cuya función consiste precisamente en que la Administración localice e identifique a los interesados propiamente dichos y pueda ponderar y confrontar con el interés público los datos sugerencias y reclamaciones que aporten, antes de la aprobación definitiva del texto.
La audiencia corporativa no deja por ello de tener garantía en el ámbito local -en el que por definición debe ser mayor la osmosis entre el nivel de gobierno municipal y el de sus representados- sin ser necesario para ello dar aplicación en forma supletoria al art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo que se nos invoca. En efecto, a través del Registro Municipal de Asociaciones Vecinales que prevé el art. 236 de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales se puede dar cauce a la audiencia corporativa mencionada ya que el Ayuntamiento deberá, sin duda, notificar en su propio domicilio social a las entidades inscritas en el Registro que hayan efectuado la solicitud que prevé el art. 234 a) del Reglamento el acuerdo de apertura del trámite de información pública y audiencia a los interesados de los proyectos de Ordenanza que afecten a cuestiones relacionadas con el objeto social de las mismas. En el presente caso -en que nada se aduce por la apelante sobre las normas citadas o el Registro citado- la cuestión carecería también de relevancia, al resultar claro que la audiencia corporativa quedó suficientemente cumplida con la mera publicación del trámite de información pública, dadas las alegaciones presentadas entre las que, como anteriormente expresamos, se encuentra la de la propia apelante.
No se debe olvidar, por último, la línea jurisprudencial que -desde la Sentencia de la antigua Sala Cuarta de 16 de mayo de 1972 - ha venido a extremar en los últimos años el rigor en la exigencia del cumplimiento del art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo en la elaboración de disposiciones generales de otras Administraciones Públicas, interpretando dicho precepto -desde 1978 - con una lectura conforme al art. 105 a) de la Constitución, y subrayando que el trámite de informe de las entidades corporativas y representativas de los intereses afectados por tales disposiciones -que establece el art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo - equivale y sustituye al de audiencia a los interesados que respecto del procedimiento común preceptúa el art. 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo (Sentencias de esta Sala de 18 de octubre y 26 de abril de 1993; de 19 de enero, 22 de mayo y 17 de octubre de 1991 o, en revisión, de 19 de mayo de 1988 ). Con inspiración en esta corriente jurisprudencial consolidada y en el art. 105 a) de la Norma Fundamental es de entender que la expresión "audiencia a los interesados" del citado art. 49 de la Ley 7/1985 también tiene una significación acorde al art. 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo -al que sustituye- en el trámite que acabamos de examinar y que, por ello, no obliga sólo a la normal publicación oficial del acuerdo de apertura del trámite de información pública y audiencia a los interesados, sino también a efectuar una notificación individual (art. 194 del Régimen de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales en relación con el art. 80 de la Ley de Procedimiento Administrativo ) del acuerdo de apertura del trámite en todos aquellos casos en que existan afectados o interesados que estén claramente determinados y resulten conocidos por la Administración que promueve el proyecto de Ordenanza. En el presente caso procede afirmar que no consta la existencia de tales interesados, no pudiendo ser tales -como correctamente entendió el informe municipal sobre las reclamaciones presentadas por un Grupo de Concejales- una categoría completa de personas, como todos los titulares de licencias concedidas o todos los contribuyentes inscritos en un Padrón de Radicación. Ante la inexistencia de vicio formal también desde esta perspectiva -no alegada por la apelante pero que resulta de los datos del expediente y de los términos de la apelación- debemos ya rechazar la pretensión de nulidad de toda la Ordenanza municipal por el vicio de procedimiento examinado.
En segundo lugar se solicita en el suplico, subsidiariamente, la nulidad de los arts. 18 y 19 de la referida Ordenanza también por vicio de procedimiento ya que, a juicio de la apelante, la aprobación de los mismos hubiera requerido la tramitación de los arts. 49 y siguientes de la Ley del Suelo , por ostentar naturaleza de normativa urbanística y no la vía elegida por el Ayuntamiento de Barcelona que le ha permitido eludir el control de la Comunidad Autónoma.
La pretensión carece de consistencia. Cómo certeramente razona la sentencia apelada en el tercero de sus fundamentos de Derecho la Administración municipal ha fundamentado su competencia para expedir la Ordenanza en diversas normas sectoriales, entre las que indudablemente se encuentra la legislación del Suelo pero también, entre otros, el Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto, de Policía de Espectáculos (arts. 1.º.4 y 36.4 ) y el Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre sobre actividades clasificadas (art. 4 .º) que sirven de marco competencial más intenso o idóneo a los arts. 18 y 19 , en cuya impugnaciónse insiste. Pues bien, la normativa de los preceptos citados se encuadra -tanto en sentido objetivo como teológico- en el marco del Reglamento de Actividades de 1961 , como demuestran los arts. 2.º 2 y 4 .º de la Ordenanza al justificar la clasificación en los índices de peligrosidad y molestia que compartan las actividades -molestia que es determinante del art. 19 - y en las medidas de seguridad, higiene y tranquilidad a que se refiere el art. 36.4 del Reglamento General de Espectáculos , al que el art. 18 se limita a remitir para especificar las condiciones de instalación de los establecimientos en espacios cubiertos y al aire libre. No era en consecuencia necesario seguir -en la tramitación de estos preceptos- el procedimiento de aprobación de las Ordenanzas urbanísticas, por lo que la segunda pretensión en la que no se invoca ya ninguna infracción sustantiva de la legislación sectorial indicada debe ser rechazada.
Procede, por lo expuesto, confirmar la sentencia sin que existan circunstancias que justifiquen una expresa imposición de costas, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 131.1 de la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo .
Que, desestimando el recurso de apelación interpuesto por don Enrique Sorribes Torra, en representación de Gremio Provincial de Empresarios del Cine de Barcelona, debemos confirmar y confirmamos la Sentencia apelada, dictada el 30 de mayo de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña , sin hacer expresa imposición de las costas causadas en esta instancia.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Julián García Estartús.-Jorge Rodríguez Zapata Pérez.-Antonio Martí García.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Jorge Rodríguez Zapata Pérez, Magistrado Ponente en estos autos; lo que como Secretario certifico.-Auseré Pérez.-Rubricado.
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