STS, 15 de Febrero de 1994

PonenteMARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ
ECLIES:TS:1994:12824
Fecha de Resolución15 de Febrero de 1994
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

Núm. 573.-Sentencia de 15 de febrero de 1994

PONENTE: Excmo. Sr. don Mariano de Oro Pulido López.

PROCEDIMIENTO: Recurso de apelación.

MATERIA: Urbanismo: Ejecución de un Plan parcial.

NORMAS APLICADAS: Ley del Suelo de 1956. Reglamento de Gestión .

JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias del Tribunal Supremo de 23 de marzo de 1982,13 de julio de 1984 y 10 de abril de 1985 .

DOCTRINA: Las obras de ejecución de un Plan parcial, por los promotores, con cesión de viales, en

caso falta de terminación, puede el Ayuntamiento asumir las obras de urbanización mediante

gestión pública y la aplicación de contribuciones especiales.

En la villa de Madrid, a quince de febrero de mil novecientos noventa y cuatro.

Vistos los recursos de apelación interpuestos por el Procurador don Santos de Gandarillas Carmona, en nombre y representación de don Jose Miguel y de don Casimiro , bajo la dirección de Letrado, y por el Procurador don Eduardo Morales Príce, en nombre y representación de don Simón , bajo la dirección de Letrado, siendo parte apelada el Ayuntamiento de San Sebastián, representado por el Procurador don Luis Suárez Migoyo, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la Sentencia dictada en 16 de abril de 1985 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Pamplona , en recurso sobre contribuciones especiales.

Antecedentes de hecho

Primero

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Pamplona, se ha seguido el recurso acumulado núms. 63, 65, 79, 120, 121 y 153/83, promovidos por don Casimiro , don Jose Miguel y don Simón , y en los que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de San Sebastián, sobre contribuciones especiales.

Segundo

Dicho Tribunal dictó Sentencia, con fecha 16 de abril de 1985, con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Debemos estimar y estimamos los recursos contencioso-administrativos acumulados, iniciadores de este proceso, interpuestos por las representaciones procesales de los recurrentes, 1) don Casimiro (rec. núm. 63/83), 2) don Jose Miguel (rec. núm. 65/83), y 3) don Simón (rec. núm. 79/83), contra resolución del Tribunal Económico-Administrativo de la Hacienda Foral de Guipúzcoa, de 28 de diciembre de 1982 (reclamaciones núms. 24 y 26/81 y 280, 293 y 311 de 1982), en cuanto se declaró incompetente, por razón de la materia, para conocer de las mismas, y sustituyendo su actuación, y entrando a conocer del fondo del asunto planteado, debemos desestimar y desestimamos los recursos acumulados a los anteriores por los mismos recurrentes (núms. 120, 121 y 153/83, respectivamente), contra acuerdos del Pleno del Exorno. Ayuntamiento de San Sebastián-Donostia de 19 de octubre de 1981 y 9 demarzo de 1982, sobre establecimiento de contribuciones especiales y fijación de cuotas, en relación con la urbanización del polígono 13-2, de Alza-San Sebastián, por encontrarse los mismos acomodados al Ordenamiento jurídico; y sin hacer declaración expresa sobre las costas procesales».

Tercero

Contra dicha Sentencia, don Casimiro , don Jose Miguel y don Simón , interpusieron recurso de apelación, que fueron admitidos en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

Cuarto

Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 3 de febrero de 1994, en cuya fecha tuvo lugar.

En la tramitación de este proceso se han observado las prescripciones legales y ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Mariano de Oro Pulido López.

Fundamentos de Derecho

Primero

Diversos promotores del Plan parcial del polígono 13 de la ciudad de San Sebastián interpusieron recurso contencioso-administrativo contra los acuerdos del Ayuntamiento de dicha ciudad de 19 de octubre de 1981 y 9 de marzo de 1982 -este último desestimatorio del recurso de reposición deducido contra el primero- por los que se aprobó el expediente de contribuciones especiales para la ejecución del «proyecto de reparación y terminación de la urbanización del polígono 13 -"Alza"-», con fijación de cuotas a los afectados -entre ellos los recurrentes-, por haber asumido el órgano municipal la ejecución de dicha urbanización por falta de actuación de los promotores del polígono.

Segundo

Importa señalar que el sistema previsto para la ejecución del referido Plan parcial, aprobado en 29 de noviembre de 1967, fue el de cesión de terrenos viales, que obliga a los propietarios de las fincas emplazadas en el sector objeto de urbanización a subvenir a la misma, en justa compensación a los beneficios que les reporta su ejecución, a la cesión de los terrenos libres de gravámenes y costeamiento de las obras de urbanización, mediante aplicación de contribuciones especiales - arts. 114, 129 y 130 de la Ley de Régimen de Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 -. Interesa, asimismo, destacar que la ejecución del referido Plan, así como del proyecto de urbanización aprobado por la Comisión Provincial de Urbanismo de San Sebastián el 28 de febrero de 1969, se comenzó realizando por el sistema de gestión privada, constituyéndose al efecto los propietarios afectados en asociación urbanizadora, con compromiso de ejecutar las obras de urbanización del indicado polígono -ver escritura de 13 de julio de 1970, obrante al folio 173 del tomo I del expediente núm. 421-, siendo el 9 de noviembre de 1979 cuando el Ayuntamiento de San Sebastián ante el incumplimiento parcial de dicho compromiso, decidió asumir la ejecución de las obras de urbanización, aprobando al efecto el referido «proyecto de reparación y terminación de la urbanización del polígono 13 -"Alza"-», determinante del expediente de contribuciones especiales objeto ahora de impugnación.

Tercero

La desestimación del recurso en primera instancia lleva ahora a los recurrentes a mantener la misma argumentación, insistiendo, no obstante, en la improcedencia, en el presente caso, de la aplicación del sistema de cesión de viales, cuestión que, pese a haber sido planteada en aquella fase procesal, es silenciada por la Sentencia apelada. El fundamento de esta alegación se hace descansar en la falta de cumplimiento por parte del Ayuntamiento demandado del requisito formal establecido en el art. 130 de la Ley de 1956 , lo que determina, de conformidad con lo dispuesto en el apartado d) de la disposición transitoria 3.a de la Ley 19/1975, de 2 de mayo , que la situación del Plan parcial al tiempo de la entrada en vigor de esta última Ley, no pudiera considerarse en curso de ejecución, con la ineludible consecuencia de la inaplicabilidad del referido sistema de ejecución. Cierto es que en el presente caso no existe acuerdo formal de ejecución de las obras de urbanización por parte del Ayuntamiento demandado, pero también lo es que, como antes vimos, se sustituyó la gestión pública por la privada, correspondiendo la ejecución en esta última forma de gestión a los propietarios interesados - art. 137 de la Ley del Suelo de 1956 -, lo que obliga a determinar la situación real de la obra urbanizadora. En este sentido, interesa resaltar que los propios recurrentes reconocen en el escrito de la demanda -folio 142 vuelto- que habían cumplido con las exigencias urbanizadoras impuestas en el acto de concesión de las licencias que, no olvidemos, tuvo lugar el 13 de marzo de 1973 -para don Simón - y el 18 de junio de 1974 -para don Jose Miguel -, así como tampoco se puede olvidar que la Asociación urbanizadora se constituyó el 13 de julio de 1970.

Cuarto

Constatada en las actuaciones la realidad de la obra urbanizadora en el momento de la entrada en vigor de la Ley 19/1975, de 2 de mayo , ésta ha de prevalecer sobre la falta de acuerdo formal de ejecución de las obras de urbanización, pues, como señala la Sentencia de la antigua Sala Cuarta de 10 de abril de 1985, aunque fuese necesario que ese acuerdo municipal se hubiera producido antes de que lacitada Ley entrase en vigor, esto no empece a la realidad o situación material de los terrenos, pues lo único que ello evidenciaría era que la ejecución se había anticipado al cumplimiento de un requisito formal previo, lo que plantea -al igual que en el caso de la Sentencia de la misma Sala de 23 de marzo de 1982- la cuestión de que hasta qué punto el cumplimiento o incumplimiento de las formas puede superponerse a lo que viene impuesto por la naturaleza o por una realidad insoslayable que, en definitiva, debe prevalecer, dada la denominada fuerza normativa de lo fáctico, cuestión ésta que. del mismo modo y en el mismo sentido fue planteada y resuelta por la Sentencia de 13 de julio de 1984, en favor de la prevalencia de esta realidad, con fundamento en que la iniciación de las obras de ejecución material acrediten de manera inequívoca que el Plan se encuentre en curso de ejecución bastante más avanzada que el que significa el cumplimiento de un trámite puramente formal, sin que la falta de éste sea argumento suficiente para desconocer dicha realidad. Como ya hemos dicho en el presente caso, además, el sistema de ejecución por cesión de viales no impedía que la gestión pública fuese sustituida por la privada en la ejecución de Planes parciales y proyectos de urbanización, correspondiendo en este supuesto la ejecución de las obras de urbanización del Plan, no a las Corporaciones oficiales o concesionarios subrogados en el ejercicio de sus facultades - art. 131 de la Ley del Suelo de 1956 -, sino a los propietarios que habrían de sufragar los gastos de la urbanización o a la personas que se subrogasen en sus facultades - art. 137 de la misma Ley .

Quinto

En cuanto al fondo del asunto propiamente dicho, ya hemos dicho que la falta de terminación, por parte de los promotores, del proyecto de urbanización, aprobado el 29 de noviembre de 1967, determinó que el Ayuntamiento de San Sebastián decidiese, por acuerdo de 9 de noviembre de 1979, asumir las obras de urbanización del polígono mediante gestión pública, sustituyendo a la iniciativa privada, y encargar la redacción de un proyecto de reparación y terminación de dicha urbanización, en el que se plasman las unidades de obra que faltan por ejecutar y las que sean preciso reparar. Como quiera que en este posterior proyecto de terminación se incluían obras no contenidas en aquel primer proyecto de urbanización del año 67, los recurrentes (propietarios de terrenos promotores del Plan parcial y proyecto de urbanización, en forma de gestión privada, constituidos al efecto en Asociación) pretenden desligarse de dicha obra urbanizadora, trasladándola a los terceros adquirentes de las viviendas. Para ello propusieron, y se practicó, prueba pericial con el fin de acreditar la obra exigida por el Ayuntamiento en el último proyecto de urbanización que no estaba comprendida en el proyecto inicial. El resultado favorable de dicha prueba determinó que los recurrentes tanto en primera instancia como ahora en apelación insistan en apartarse de dicha exigencia por exceder de los compromisos asumidos. Nada habría que objetar a dicho planteamiento, si el mismo se correspondiese con la realidad, pues ningún precepto legal puede imponer a aquéllas la ejecución de obras distintas a las contenidas en el proyecto de urbanización aprobado, mas tal planteamiento dista mucho de ajustarse a la situación real, ya que este inicial proyecto de urbanización, aprobado el 28 de febrero de 1969, fue completado, a iniciativa de los propios interesados, por una serie de proyectos de remodelación de determinados sectores del mismo polígono, debidamente aprobados -según consta en la memoria del informe emitido al efecto por los redactores del «proyecto de reparación y terminación de la urbanización del polígono 13»-, razón por la que las conclusiones a las que llega el referido informe pericial no fueron aceptadas por la Sala de instancia ni pueden serlo ahora por este Tribunal de apelación. No ocurre lo mismo con el otro informe, emitido a instancia del Ayuntamiento demandado, por los redactores del proyecto ahora cuestionado, dado que se ajusta a la realidad, o al tener en cuenta los sucesivos proyectos de urbanización que completaron el inicial, al dividirse en diversos sectores el polígono en cuestión. Asimismo, debe tenerse en cuenta, en relación con las obras efectuadas por los promotores, que bien por su inadecuada realización o bien por su deficiente conservación, deben ser subsanadas por aquéllos, al no haber sido formalmente recibidas por el Ayuntamiento, de conformidad con lo dispuesto en el art. 180 del Reglamento de Gestión .

Sexto

No puede, pues, hablarse, como pretenden los apelantes, de «obras distintas» de las proyectadas, sino de «obras necesarias» para la ejecución del Plan parcial del polígono núm. 13 de San Sebastián y de los proyectos de urbanización debidamente aprobados, y cuya realización corresponde a los promotores del referido instrumento de ordenación en virtud de los compromisos asumidos por la Asociación de propietarios constituida al efecto. El incumplimiento, por tanto, de los referidos compromisos determina la sustitución del mecanismo de gestión, privada por pública, y la aplicación de contribuciones especiales, pero sin alterar la imputación de responsabilidad que continúa residenciándose en la esfera de los incumplidores - arts. 114, 128 y 130 de la Ley del Suelo de 1956 .

Séptimo

No queda, por último, sino hacer una breve referencia a la situación del recurrente Sr. Simón

, que pretende eludir su responsabilidad en base a que cuando, en 13 de julio de 1970, se constituyó la Asociación de propietarios, todavía no había adquirido los terrenos ubicados en el citado «polígono 13». El hecho de que el citado apelante no suscribiera el referido documento notarial, como aduce el Ayuntamiento apelado, no le libera ni le exime de su obligación de contribuir a sufragar la urbanización del polígono, pues se trata de una obligación legal - art. 114 de la Ley del Suelo de 1956 -, al margen de la forma de gestión utilizada para la ejecución del Plan, que se mantiene aunque la finca sea transmitida, quedando subrogadoel adquirente, según dispone el art. 71 de la referida Ley -equivalente al art. 88 del Texto refundido de 9 de abril de 1976 y art. 22 del vigente Texto refundido de 26 de junio de 1992 - en el lugar y puesto del anterior propietario en los compromisos que hubiere contraído con las Corporaciones públicas respecto a la urbanización y edificación. En este sentido, no está de más recordar que el citado apelante adquirió los terrenos en litigio de don Ricardo , quien, en unión de los demás promotores, constituyó la Asociación de propietarios el 13 de julio de 1970 y se comprometió a «ejecutar la totalidad de las obras de urbanización» del polígono 13 del Plan General de Ordenación Urbana de San Sebastián - ver escritura obrante al folio 173 del tomo I del expediente núm. 421 del Negociado de Contribuciones Especiales,

Octavo

Procedente será, por consecuencia, la desestimación de los recursos de apelación deducidos contra la Sentencia de 16 de abril de 1985, dictada por la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Pamplona en los recursos 62, 65, 79, 120, 121 y 153 de 1983 , sin que, en aplicación de los criterios establecidos en el art. 131 de la Ley Jurisdiccional , exista base para una expresa imposición de costas - art. 131 de la Ley Jurisdiccional .

Vistos los artículos que se citan y los demás de general aplicación,

FALLAMOS

Que con desestimación de los recursos de apelación deducidos por la representación procesal de don Jose Miguel , don Casimiro y don Simón contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Pamplona de 16 de abril de 1985 , dictada en los autos acumulados -núms. 63, 65, 79, 120, 121 y 153 de 1983- de los que dimana el presente rollo, debemos confirmar y confirmamos la indicada Sentencia, sin hacer especial declaración en cuanto a costas.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Mariano de Oro Pulido López.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Mariano de Oro Pulido López, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretaria certifico.-María Fernández.-Rubricado.

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