STS, 31 de Enero de 1994

PonenteJUAN GARCIA-RAMOS ITURRALDE
ECLIES:TS:1994:12521
Fecha de Resolución31 de Enero de 1994
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

Núm. 314.-Sentencia de 31 de enero de 1994

PONENTE: Excmo. Sr. don Juan García Ramos Iturralde.

PROCEDIMIENTO: Recurso de apelación.

MATERIA: Urbanismo: Plan General de Ordenación Urbana de Zaragoza.

NORMAS APLICADAS: Reglamento de Gestión.

DOCTRINA: Los propietarios de suelo destinado a sistemas generales deben ser compensados.

En la villa de Madrid, a treinta y uno de enero de mil novecientos noventa y cuatro.

Visto el recurso de apelación interpuesto por la Empresa «Inmobiliaria Montecanal, S. A.», representada por el Procurador don José Manuel Villasante García, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada el Ayuntamiento de Zaragoza, representado por el Procurador don Antonio María Alvarez-Buylla Ballesteros, bajo la dirección de Letrado, y estando promovido contra la Sentencia dictada en 8 de noviembre de 1990 por la Sala dé lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón , en recurso sobre Plan General de Ordenación Urbana de Zaragoza.

Es Ponente el Excmo. Sr. don Juan García Ramos Iturralde, Magistrado de esta Sala.

Antecedentes de hecho

Primero

La expresada Sala dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Primero: Desestimamos los recursos contencioso-admimstrativos acumulados núms. 1.236 del año 1989, y 286 y 359 del año 1990, interpuesto los dos primeros por "Inmobiliaria Montecanal, S. A.", y el tercero por "Fucur, S.

A.", contra las resoluciones referidas en el encabezamiento de la presente resolución. Segundo: No hacemos especial pronunciamiento en cuanto a costas».

Segundo

Contra la anterior Sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y no estimándose necesaria la celebración de vista presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 19 de enero de 1994, en cuya fecha ha tenido lugar.

Fundamentos de Derecho

Primero

Se han acumulado en las presentes actuaciones tres recursos contencioso- administrativos en los que se impugnan actos administrativos, dictados en relación con un determinado Proyecto de Bases y Estatutos de una Junta de Compensación. La Sentencia objeto de la presente apelación ha desestimado los tres recursos contencioso-administrativos en cuestión. Como la indicada Sentencia ha sido apelada en cuanto desestima dos de los recursos referidos, son los problemas planteados en éstos los que deberán ser enjuiciados en esta segunda instancia.

Segundo

En uno de los dos recursos a los que acaba de aludirse, el acto administrativo originario, dictado por el Ayuntamiento de Zaragoza, aprobó con carácter definitivo el Proyecto de Bases y Estatutos de la Junta de Compensación del Sector 89, según proyecto presentado por «Inmobiliaria Montecanal, S.

A.», en representación de varios propietarios «y ello con la incorporación al mismo de las prescripciones que a continuación se relacionan. Respecto a las Bases. Bases 5.a, 6.a y 7.a: Deberá recogerse en las mismas la necesidad de que por parte de la Junta se indemnicen los bienes ajenos al suelo, tanto dentro del sector como fuera del mismo, y ello con independencia de la licencia municipal». Es esta prescripción acabada de señalar la cuestionada en el recurso contencioso-administrativo al que ahora nos referimos. La tesis de la parte recurrente, la antes indicada «Inmobiliaria Montecanal, S. A.», es que habiendo promovido un Plan Parcial para el desarrollo de un suelo apto para urbanizar, suelo urbanizable programado, es ajustado a Derecho que el exceso de aprovechamiento que corresponde al Sector 89 sobre el medio de todo el suelo urbanizable programado del Plan General de Zaragoza, pueda destinarse por parte del Ayuntamiento, Administración urbanística actuante a compensar sistemas generales de la estructura orgánica del territorio, tal y como se determinó en la aprobación definitiva del Plan Parcial, «pero esa obligación se limita a compensar a los propietarios de los citados sistemas generales con el aprovechamiento que corresponda a su superficie de suelo, pero no a indemnizarles con cargo al proyecto de servicios de urbanización del sector de las obras, plantaciones o instalaciones que existen en sus terrenos, pues en ese caso, los propietarios del sector sufrirían un injusto incremento de las cargas, en contra del principio fundamental de la justa distribución de beneficios y cargas recogido en la Ley del Suelo para el sistema de compensación».

Tercero

Resulta de lo que ya se ha expuesto que la tesis referida en el fundamento anterior no ha sido aceptada por la Sentencia recurrida. Dice la Sala de instancia que fueron los propios redactores del Proyecto de Bases y Estatutos de la Junta de Compensación, entre los que se encontraba como promotora la parte recurrente, quienes propusieron la determinación en cuestión para su aprobación sin que, por tanto, la referida parte pueda ir contra sus propios actos. Cita también la Sala de Zaragoza en apoyo de su criterio lo dispuesto en los arts. 157.2, 159.2, 161.3 y 163 del Reglamento de Gestión Urbanística , y afirma también que la inclusión en el concepto de gastos de urbanización de las indemnizaciones derivadas de destrucciones de plantaciones, obras e instalaciones existentes sobre terrenos de sistemas generales exteriores al sector, no vulnera el principio de justa distribución de beneficios y cargas dado lo dispuesto en diversos preceptos del Reglamento de Gestión, como el art. 98 .

Cuarto

Para pronunciarse en relación con el problema que ahora se examina, preciso es tener en cuenta que conforme a lo dispuesto en el art. 46.3 b) del Reglamento de Gestión Urbanística de 1978 , que sé refiere a las cesiones obligatorias y gratuitas en suelo urbanizable programado, se prevé la posibilidad de que en aquellos sectores, como el de autos, que tengan atribuido un aprovechamiento medio superior al establecido en el Plan para todo el suelo urbanizable programado, ese exceso de aprovechamiento en lugar de ser objetivo de cesión obligatoria y gratuita, se destine a la adjudicación de suelo «para los propietarios de terrenos afectados por sistemas generales». Preciso es resaltar que el precepto acabado de indicar se refiere expresamente a los propietarios de terrenos afectados por sistemas generales sin que, por tanto, aluda a los propietarios de plantaciones, obras o instalaciones situados en terrenos de sistemas generales exteriores al sector. Asimismo el art. 51 del expresado Reglamento alude a los propietarios de terrenos que, formando parte del suelo urbanizable programado y que, por estar destinados en el Plan General a sistemas de comunicaciones y sus zonas de protección, espacios libres para parques públicos y zonas verdes, equipamiento comunitario y centros públicos, carezcan de aprovechamiento, y establece dicho precepto que a tales propietarios se les compensará, en el oportuno procedimiento de reparcelación o compensación, mediante la adjudicación, cuando no se aplique la expropiación de otros terrenos en sectores con exceso de aprovechamiento. Igualmente hay que significar que son únicamente los propietarios de terrenos de las características antes indicadas los que son compensados en sectores con exceso de aprovechamiento. En el art. 167.1 del Reglamento de Gestión , referido al sistema de compensación, claramente se distinguen las fincas aportadas y las edificaciones, obras, plantaciones e instalaciones que deben derruirse o demolerse.

Quinto

A lo expuesto en el fundamento anterior hay que añadir que el art. 157 del Reglamento de Gestión , dice que deben constituirse en Junta de Compensación los propietarios de suelo incluidos en un polígono ocupado para la ejecución de sistemas generales, que deban participar en el polígono o unidad de que se trate». Como se ve, también este artículo únicamente alude a los propietarios de suelo exterior al polígono, al igual que el 163.4 del mencionado Reglamento que determina que «también tendrán derecho a formar parte de la Junta de Compensación los propietarios de suelo destinado a sistemas generales, cuando hayan de hacerse efectivos sus derechos en el polígono objeto de actuación por este sistema». También alude a los propietarios de suelo el art. 50 del repetido Reglamento .

Sexto

Asimismo debe tenerse presente a los efectos del problema que se viene examinando que conforme al art. 157.1 del Reglamento de Gestión , el sistema de compensación tiene por objeto la gestión yejecución de la urbanización de un «polígono o unidad de actuación». Igualmente hay que tener presente que el art. 60 del tan aludido Reglamento al referirse a las indemnizaciones debidas a los propietarios y arrendatarios de edificios y construcciones que hayan de derribarse, así como a las indemnizaciones derivadas de destrucción de plantaciones, obras e instalaciones, se refiere a aquéllas cuyo derribo exige «la correcta ejecución del Plan» o que sean «incompatibles con el Plan que se ejecute».

Séptimo

Si, como resulta del contenido de los artículos referidos en anteriores fundamentos, son únicamente los propietarios de suelo destinado a sistemas generales los que son compensados en sectores con exceso de aprovechamiento, y si los edificios, construcciones, plantaciones, obras e instalaciones que deben derribarse o destruirse son las que exija la correcta ejecución del Plan de que se trate, no puede entenderse como ajustada a Derecho la determinación cuestionada, conforme a la cual, como ya se indicó, en la ejecución del Plan Parcial en cuestión deben ser indemnizados no sólo los bienes ajenos al suelo situados dentro del sector, sino también los situados fuera del mismo, pues la destrucción o el derribo de estos últimos bienes no puede considerarse que venga exigida por la ejecución del aludido Plan, sin que tampoco los propietarios de dichos bienes se integren en la Junta de Compensación de que se trata al hacerlo sólo los de los suelos de sistemas generales. A la conclusión acabada de indicar no puede oponerse que la Entidad apelante fuera la que en su día propuso la prescripción litigiosa, pues ésta fue introducida por el Ayuntamiento interesado en el acto de la aprobación definitiva del Proyecto en cuestión.

Octavo

En el otro de los recursos contencioso-administrativos cuya desestimación ha dado origen a la presente apelación, lo que se cuestiona es la legalidad del acto administrativo que ordenó, con relación al Proyecto de Bases y Estatutos al que nos venimos refiriendo, la supresión del párrafo segundo de la Base

16.a Dicho párrafo decía así: «En las mismas circunstancias los adjudicatarios de fincas resultantes podrán asimismo edificar en sus terrenos, siempre que haya sido aprobado definitivamente el Proyecto de Compensación, siendo requisito necesario de la licencia de obras la previa conformidad por escrito del Consejo Rector de la Junta al Proyecto de Edificación, a cuyo efecto deberá presentarse ante el citado Consejo un ejemplar del mismo debidamente visado. En todo caso se estará sujeto a la determinación de estos terrenos en el futuro Proyecto de Compensación». Dice la Sala de instancia que «mediante dicha determinación se venía a establecer un presupuesto necesario para la obtención de la licencia, presupuesto que, al menos en la forma que venía redactado, ha de estimarse, frente a lo que afirma la parte recurrente, que tenía carácter vinculante y, por tanto, en caso de no obtenerse la referida conformidad, imposibilitaría la obtención de licencia, produciéndose con ello una distorsión del procedimiento y requisitos necesarios para la obtención de licencia, carente de apoyo legal, y que en la forma propuesta no puede imponerse a particulares distintos de los que voluntariamente lo hubieran podido aceptar».

Noveno

La pretensión de apelación, en el particular de que ahora se trata, se apoya al decir que «la propia Ley está reconociendo a los propietarios de un polígono la facultad de regular sus propias relaciones, unas con carácter mínimo, las contenidas en las letras a) a n) del art. 167 del Reglamento de Gestión citado, y otras , complementarias de aquéllas, de acuerdo con lo previsto en el núm. 2 del mencionado precepto legal. Y entre esas determinaciones complementarias debe entenderse incluida aquélla que fue suprimida por el Ayuntamiento de Zaragoza». También dice la parte apelante que «en definitiva, la Base suprimida no tendría mayor significación que, por ejemplo, las Ordenanzas de estética contenidas en el Plan Parcial (...). Se trata, pues, de conseguir única y exclusivamente una cierta coordinación y coherencia en el cumplimiento de las determinaciones urbanísticas del Plan».

Décimo

Las alegaciones de la parte apelante, que, en lo fundamental, han sido recogidas en el razonamiento anterior, no pueden ser estimadas ya que este Tribunal entiende que la Sala de instancia ha resuelto con acierto la cuestión que ahora se enjuicia. Preciso es tener en cuenta que el procedimiento para obtener las licencias de obras está regulado en el art. 9.° del Reglamento de Servicios sin que pueda, por tanto, admitirse una regulación paralela que imponga el cumplimiento de requisitos no previstos en la referida normativa. Preciso se hace también resaltar que en la Base suprimida no se fijan los criterios conforme a los cuales tendría lugar el otorgamiento de la conformidad a la que la misma se refiere. Por otro lado, si bien el art. 167.2 del Reglamento de Gestión determina que «las bases de actuación podrán contener además las determinaciones complementarias que se consideren adecuadas para la correcta ejecución del sistema y de las obras de urbanización», no puede entenderse este precepto en el sentido de que a través de las determinaciones a las que el mismo se refiere pueda, como en el caso presente ocurre, variarse el sistema legal de concesión de licencias. Hay que significar que el mencionado precepto se refiere a determinaciones «complementarias» adecuadas para la ejecución del sistema de compensación, esto es, a determinaciones no previstas para la normativa que regula el mencionado sistema, pero que van a contribuir a una correcta ejecución del mismo, pero sin que en ningún caso por medio de la introducción de dichas determinaciones pueda contradecirse el ordenamiento aplicable.

Undécimo

Por lo expuesto en los fundamentos precedentes es visto que procede dictar un falloestimatorio en parte del recurso de apelación de que se trata, sin que se aprecie la existencia de motivos para una especial imposición de costas.

FALLAMOS

Que estimando en parte el recurso de apelación planteado por la representación procesal de «Inmobiliaria Montecanal, S. A.», contra la Sentencia de fecha 8 de noviembre de 1990, dictada en los autos de los que dimana el presente rollo por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón , debemos revocar y revocamos la indicada Sentencia en cuanto desestimó el recurso contencioso-administrativo núm. 1.236/90 y, en su consecuencia, estimando el referido recurso planteado por la referida Entidad apelante contra el acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Zaragoza, de fecha 30 de octubre de 1989, dictado en las actuaciones administrativas de las que deriva el presente proceso, debemos anular y anulamos el expresado acuerdo por su disconformidad con el Ordenamiento jurídico, y debemos confirmar y confirmamos la indicada Sentencia en cuanto desestimó el recurso contencioso-administrativo núm. 286/90, que también fue interpuesto por la expresada Sociedad apelante, y no se hace expresa imposición de costas.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Mariano de Oro Pulido López.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Juan García Ramos Iturralde, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.

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