STS, 27 de Julio de 1994
| Ponente | JOSE MARIA RUIZ-JARABO FERRAN |
| ECLI | ES:TS:1994:12269 |
| Fecha de Resolución | 27 de Julio de 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.524.- Sentencia de 27 de junio de 1994
PONENTE: Excmo. Sr. don José María Ruiz Jarabo Ferrán.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Impuesto Municipal sobre Solares. Registro de Solares. Inscripción.
NORMAS APLICADAS: Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre; Real Decreto Legislativo 381/1986, de 18 de abril; Orden de 20 de diciembre de 1978 .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 20 y 26 de febrero, 16 de marzo, 7 de abril, 15,16 y 29
de junio, 13 de julio y 2 y 27 de octubre de 1990; 4 de febrero, 15 de julio, 17 de octubre y 23 de
diciembre de 1991; 17 y 19 de febrero y 3, 4 y 23 de marzo, 11 y 17 de febrero y 4 y 23 de marzo
de 1992, entre otras.
DOCTRINA: Aunque la formación del Registro no debe considerarse como un elemento del hecho
imponible, que viene constituido por la titularidad jurídica de bienes sujetos a gravamen, sí
constituye un requisito indispensable para la exigibilidad del tributo.
En la villa de Madrid, a veintisiete de junio de mil novecientos noventa y cuatro.
Visto el presente recurso de apelación interpuesto por don Mariano , representado por el Procurador don Francisco de Guinea y Gauna y asistido de Letrado, contra la Sentencia núm. 1.190, de fecha 7 de diciembre de 1990, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana , en virtud de la cual se desestimó el recurso de dicho orden jurisdiccional, núm.
1.172 de 1989, promovido por el citado recurrente contra resolución del Ayuntamiento de Valencia sobre Impuesto Municipal de Solares.
Antecedentes de hecho
Por el Ayuntamiento de Valencia se giró a don Mariano «y 11» -once copropietarios más cuyos nombres no se especifican- liquidación en concepto de Impuesto Municipal de Solares correspondiente al ejercicio 1984, en relación con el ubicado en la calle Salamanca, núm. ¿5, del mencionado término municipal, núm. de recibo 413.081, por importe de 982.613 pesetas.
Contra la anterior liquidación se interpuso por don Mariano recurso de reposición aduciendo como único motivo de impugnación que, dado el proindiviso existente, su responsabilidad se limitaba al pago del 20 por 100 de la deuda tributaria y, en consecuencia, instando la anulación de aquélla y su sustitución por otra, de importe proporcional al porcentaje indicado, pretensión que fue desestimada mediante resolución de la Alcaldía-Presidencia, de fecha 29 de marzo de 1989, frente a la que el interesadopromovió recurso contencioso-administrativo núm. 1.172/89 ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana que, con fecha 7 de diciembre de 1990, dictó Sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: «Fallamos: Desestimamos el recurso contencioso- administrativo' interpuesto por la Procuradora doña Ana María Arias Nieto, en nombre de don Mariano , contra la resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Valencia, núm. 1.800, de 29 de marzo de 1989, desestima-toria del recurso de reposición deducido contra la liquidación del impuesto de solares correspondiente al ejercicio de 1984, sin hacer expresa imposición de costas».
Contra la citada Sentencia se interpuso por la representación procesal de don Mariano el presente recurso de apelación, en el que las partes se instruyeron de todo lo actuado y presentaron sus correspondientes escritos de alegaciones.
Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para deliberación y fallo la audiencia del día 24 de corriente mes de junio, fecha en que tuvo lugar dicha actuación procesal.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. Magistrado don José María Ruiz Jarabo Ferrán.
Fundamentos de Derecho
Como consideración previa al pronunciamiento sobre las cuestiones de fondo a dilucidar en la presente litis y en aras del principio de congruencia, deviene preciso constatar el íter seguido por el demandante, hoy apelante, en cuanto a concreción de los motivos de impugnación del acto administrativo aducidos en vía administrativa y jurisdiccional, dada la versatilidad que se desprende, prima facie, de lo por aquél actuado.
En efecto, en un primer momento y en vía administrativa, el único motivo de impugnación de la liquidación esgrimido por el sujeto pasivo fue el relativo a su condición de titular de una participación indivisa del 20 por 100 del terreno gravado, del que son, a su vez, propietarias 11 personas más y así se expide el recibo, aunque, por razones obvias de espacio material, dado el reducido formato de los documentos cobratorios, no se especifiquen los nombres de todos.
Con posterioridad, ya en vía jurisdiccional, en la primera instancia, el actor a la vista del expediente administrativo,, con solicitud expresa de ampliación, basó su pretensión de anulación no sólo en el motivo anterior, sino en el efecto retroactivo de los acuerdos adoptados en relación con el Registro Municipal de Solares, lo que dio ocasión a la corporación demandada a defenderse sobre el particular manifestando cuanto a su derecho convino y al Tribunal a quo a resolver sobre la problemática en su conjunto mediante la Sentencia hoy apelada.
Ahora bien, en esta fase procesal, el apelante, en su escrito de alegaciones, vuelve a limitar los motivos de impugnación, basando la pretensión de nulidad de la actuación administrativa y consiguiente revocación de la Sentencia en la concurrencia de varios sujetos pasivos en el mismo hecho imponible sin vínculo de solidaridad, limitación que ignora la apelada insistiendo en la conformidad a Derecho de los relativos al Registro de Solares y liquidaciones giradas con base en tales acuerdos.
En esta línea discursiva, sentado que la corporación demandada refuta en la primera instancia y en esta fase procesal la pretendida declaración de nulidad de las liquidaciones derivadas de la tardía adopción de sus acuerdos, conviene puntualizar en ésta como en otras Sentencias de esta Sala que el talante revisor que se predica de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa comporta exclusivamente la existencia de un acto administrativo previo expreso o presunto. Una vez que tal acto se ha producido, cualesquiera que fueran sus pronunciamientos -sobre el fondo o interlocutorio- los Jueces tenían vía libre y jurisdicción plena para decidir todas las cuestiones planteadas, de tal manera que el acto administrativo deviene mero presupuesto, cuya impugnación, en su literalidad tomada, no puede condicionar el ámbito de la potestad judicial, porque entonces quedaría en manos de la Administración la posibilidad de limitar, obstaculizar o impedir el ejercicio de aquella potestad respecto de la actividad cuyo control le encomienda la lex legorum en su art. 106; y ello hasta el total restablecimiento de la legalidad presuntamente conculcada. Esta idea directriz o matriz disciplinar es, a su vez, emanación de otra superior que es la idea de justicia, valor constitucional que en nuestro ordenamiento jurídico, se resume en el derecho del particular a una justicia judicial plenaria que no puede verse mermada por una arbitraria exacerbación de preocupaciones formalistas que, lejos de servir al derecho lo anulan y destruyen.
Reconduciendo lo hasta ahora expuesto al objeto de la presente litis y dado que la apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, instada invariablemente por el sujeto pasivo la nulidad de la liquidación por dos motivos alternativamente alegados -proindiviso y acuerdos municipalessobre Registro de Solares-, tal pretensión anulatoria formulada en sentido amplio excluye la posibilidad de incongruencia ultra petita, aunque en esta fase procesal el apelante no precisa debidamente ambos motivos, si bien de su concurrencia se hace eco la apelada.
Una vez efectuada las anteriores consideraciones, en el supuesto presente nuevamente se plantea ante esta Sala la problemática suscitada en el municipio de Valencia en relación con el concepto tributario que nos ocupa y que se concreta en orden a determinar la conformidad o no a Derecho de las liquidaciones practicadas transcurridos varios años desde la fecha de devengo, como consecuencia de modificaciones del Registro de Solares y terrenos sujetos y variación de datos del padrón o matrícula de contribuyentes, aprobadas en virtud de sucesivos acuerdos plenarios de dicho Consistorio, para surtir efecto en ejercicios anteriores a la fecha de modificación, publicación y notificación a los afectados de las nuevas situaciones jurídicas derivadas de la adopción de dichos acuerdos, en cuanto titulares de los terrenos sujetos a gravamen.
Los antecedentes fácticos, jurídico-administrativos y jurisdiccionales relevantes en esta fase de enjuiciamiento son los siguientes: El Registro Municipal de Solares, con efectos para 1979, se aprobó por el Ayuntamiento Pleno en sesión extraordinaria celebrada en fecha 3 de diciembre de 1981, y esta aprobación se publicó en el «Boletín Oficial de la Provincia» el día 10 de diciembre de 1981.
En 3 de marzo de 1983 el Ayuntamiento Pleno en sesión extraordinaria, aprobó las modificaciones a dicho Registro que debían surtir sus efectos para 1980; el mismo Ayuntamiento Pleno, en sesión extraordinaria de 20 de diciembre de 1984, aprobó las modificaciones que debían surtir efecto para 1981; en 12 de diciembre de 1985 aprobó las modificaciones que debían surtir efectos para 1982; en 3 de diciembre de 1986, las referidas al ejercicio de 1983; en 10 de diciembre de 1987, las del ejercicio de 1984; en 9 de diciembre de 1988, las de 1985, 1986 y 1987, y en 22 de diciembre de 1988, las de 1988 y 1989.
De ello se colige que si bien la existencia de Registro de Solares y padrón o matrícula de contribuyentes en el municipio de la imposición data del año 1981 y las modificaciones de aquéllos de las fechas designadas, sistemáticamente las liquidaciones del impuesto vienen referidas a ejercicios anteriores al año de adopción de los respectivos acuerdos aprobatorios y cumplimiento de los requisitos formales que condicionan su eficacia, contraviniendo tal proceder la naturaleza y finalidad del impuesto y el criterio uniforme, reiterado y constante de esta Sala sobre el particular.
En efecto, esta Sala se ha pronunciado en numerosas ocasiones -Sentencias de 2 de enero de 1980; 15 de septiembre de 1982; 9 de julio de 1983; 30 de enero y 16 de abril de 1984; 22 de abril de 1985; 6 de septiembre de 1986; 31 de octubre de 1987; 27 de mayo de 1988; 20 y 26 de febrero, 16 de marzo, 7 de abril, 15, 16 y 29 de junio, 13 de julio y 2 y 27 de octubre de 1990; 4 de febrero, 27 de octubre y 23 de diciembre de 1991, y 17 y 19 de febrero, 3, 4 y 23 de marzo de 1992-, sobre la ilegalidad tanto de las liquidaciones practicadas en este impuesto municipal antes de la formación del Registro de Solares y padrón o matrícula de contribuyentes, como de las practicadas después de su formación o modificación pero correspondientes a ejercicios anteriores, declarando que aunque la formación del Registro no debe considerarse como un elemento del hecho imponible -que viene constituido por la titularidad jurídica de los bienes sujetos a gravamen- sí constituye un requisito indispensable para la exigibilidad del tributo, ya que los arts. 58 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, 24 de la Orden de 20 de diciembre de 1978 y 348 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , ordenar a los Ayuntamientos tal formación al objeto de extraer de aquél los datos esenciales de la liquidación, como lo son el titular del terreno, la situación y clasificación urbanística, extensión superficial y valores-base y, en su caso, beneficios tributarios que sean de aplicación, por lo que la liquidación practicada sin haber cumplido el Ayuntamiento aquella obligación, supone la omisión de un trámite esencial, que acarrea su nulidad y si bien éste no es el supuesto de autos, igual suerte en cuanto a nulidad han de correr las liquidaciones practicadas tras la formación del Registro y aprobación de su modificación o revisión pero correspondientes a ejercicios anteriores y éste sí es el supuesto de autos.
La conformidad o no a Derecho de estas últimas liquidaciones, ha de ser decretada a la luz de la naturaleza y finalidad del impuesto que, en la modalidad prevista en los arts. 42.1.a) del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, 2 .°. 1.a) de la Orden de 27 de diciembre de 1978 y 333.1.a) del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , en cuanto que grava los solares sin edificar o con edificación deficiente, es un impuesto directo, real, que persigue objetivos no financieros y, concretamente, el fomento de la edificación y siendo ello así resultaría absurdo y, por tanto, rechazable, afirmar que habiéndose girado al apelante la liquidación devengada en 1 de enero de 1984, cuyos elementos no estaban ni fijados, cuatro años después, mediante aquélla se le estaba compeliendo o impulsando a edificar en los citados ejercicios.En esta línea discursiva, ha de insistirse en que, tratándose como se trata, de un impuesto ajeno a la financiación de los gastos públicos, creado para fomentar la edificación y a tipo de gravamen progresivo en función del tiempo en que el solar permanezca sin edificar o deficientemente edificado, obviamente, sólo cumplirá su función cuando la liquidación se practique en tiempo hábil para poder impulsar al sujeto pasivo a edificar en el futuro, conforme a las normas urbanísticas a la sazón vigentes, evitando así posteriores devengos.
En consecuencia, y dado que mediante la liquidación originariamente impugnada, resulta de imposible cumplimiento la finalidad perseguida por el impuesto, deviene forzoso declarar la disconformidad a Derecho de tales actos de liquidación, por lo que huelga el examen de la otra cuestión planteada relativa a la determinación de responsabilidad solidaria derivada del proindiviso.
A mayor abundamiento, y como ya se puso de relieve en el primero de los fundamentos de Derecho de esta Sentencia, la temática controvertida no es nueva, en relación con el Ayuntamiento de Valencia, sino que ha sido abordada y resuelta por esta Sala en anteriores ocasiones en las que se planteó sustancialmente en iguales términos que en el presente recurso de apelación, pudiendo citarse, entre otras, las Sentencias de 16 de marzo, 7 de abril, 15 de junio y 27 de octubre de 1990; 15 de julio de 1991, y 11 y 17 de febrero y 4 y 23 de marzo de 1992, en las que se sigue un criterio uniforme y constante en el sentido de procedencia de declaración de nulidad de las liquidaciones practicadas una vez cumplidos todos los condicionamientos formales - sine qua non- de la exigibilidad del tributo, extremo que no se cuestiona, pero correspondientes a ejercicios anteriores, es decir, fuera de tiempo hábil para impulsar a la edificación al sujeto pasivo, al que, por razones de seguridad jurídica, le asiste el derecho a conocer -con anterioridad a la fecha del devengo- la carga fiscal que para él representa el mantenimiento de una situación que no se acomoda a los fines del interés general de la Administración competente; y no siendo coincidentes con tal criterio los pronunciamientos de la Sentencia apelada, procede, en consecuencia, su revocación y consiguiente estimación del presente recurso de apelación.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español.
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Estimamos el recurso de apelación promovido por la representación procesal de don Mariano , contra la Sentencia núm. 1.190, de fecha 7 de diciembre de 1990, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana , que revocamos, declarando no ajustada a Derecho la resolución del Ayuntamiento de Valencia sobre Impuesto Municipal de Solares impugnada en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1.172 de 1989 y el acto administrativo del que trae causa. 2.° No hacemos especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas en ninguna de las instancias.
ASI, por esta nuestra Sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- José María Ruiz Jarabo Ferrán.-Emilio Pujalte Clariana.-Jaime Rouanet Moscardó.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. don José María Ruiz Jarabo Ferrán, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Segunda) del Tribunal Supremo, el mismo día de su fecha, lo que como Secretario, certifico.-Martínez de Alegría.-Rubricado.
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