STS, 12 de Abril de 1994
| Ponente | CESAR GONZALEZ MALLO |
| ECLI | ES:TS:1994:2399 |
| Fecha de Resolución | 12 de Abril de 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.263.-Sentencia de 12 de abril de 1994
PONENTE: Excmo. Sr. don César González Mallo.
PROCEDIMIENTO: Única instancia.
MATERIA: Disposiciones generales. Impugnación del Real Decreto 1494/1991, de 11 de octubre .
Inconstitucionalidad. Desviación de poder.
NORMAS APLICADAS: Las mismas que en las anteriores de 7 de abril de 1994 sobre igual
materia. Números 1.212 y 1.213.
JURISPRUDENCIA CITADA: La citada en las referidas.
DOCTRINA: Idéntica a la de las expresadas.
En la villa de Madrid, a doce de abril de mil novecientos noventa y cuatro.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo los recursos contenciosoadministrativos cuyos números y recurrentes se consignan a continuación: 362/92 don Inocencio , 363/92 don Casimiro , 364/92 don Juan Ramón , 365/92 don Jose Carlos , 368/92 don Lucas , 371/92 don Eusebio , 372/92 don Alvaro , 375/92 don Luis Pablo , 376/92 don Jose Luis , 377/92 don Mauricio , 380/92 don Germán , 382/92 don Clemente , 383/92 don Agustín , 384/92 don Jesus Miguel , 385/92 don Jose Pablo , 386/92 don Sebastián , 390/92 don Matías , 391/92 don Javier , 394/92 don Gabino , 399/92 don Eduardo , 402/92 don Claudio , 404/92 don Augusto , 407/92 don Alfredo , 413/92 don Marco Antonio , 416/92 don Juan Pablo , 419/92 don Juan Miguel , 420/92 don Juan Francisco , 421/92 don Juan Alberto , 422/92 don Pedro Jesús , 424/92 don Ángel Jesús , 425/92 don Alfonso , 427/92 don Benedicto , 430/92 don Cristobal .
Actuando todos los recurrentes asistidos del Letrado don Conrado Saiz Alvarez contra el Real Decreto 1494/1991, de 11 de octubre, en concreto el apartado quinto del art. décimo , habiendo sido parte en autos la Abogacía del Estado.
Antecedentes de hecho
Por la representación y asistencia letrada de los recurrentes referidos en el encabezamiento de esta sentencia se interpusieron recursos contencioso-administrativos individualizados contra dicho Real Decreto 1494/91 , que una vez acumulados fueron admitidos por esta Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el «Boletín Oficial del Estado» y la reclamación del expediente administrativo, y una vez recibido el referido expediente se entregó a dicha representación para que formalizase la demanda, dentro del plazo de veinte días, lo que verificó en el oportuno escrito en el que después de exponer los hechos y alegar los fundamentos que estimó oportunos, terminó solicitando de la Sala que se dicte sentencia por la que se estime el recurso y se declare nulo el art. 10, apartado quinto, del Real Decreto 1494/1991, de 11 de octubre , con las siguientes consecuencias: a) Se declare el apartado quinto del art. 10 del Real Decreto 1494/1991, de 11 de octubre , nulo de pleno Derecho; b) Se reconozca el derecho de losrecurrentes comprendidos en este recurso a percibir íntegros los complementos de destino y específico al igual que el personal en activo, hasta su pase a la situación de retirado, por cumplir la edad de 65 años en igualdad al resto de los funcionarios civiles de la Administración del Estado, comprendidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , con el abono de los atrasos dejados de percibir desde la fecha que pasara a dicha situación; c) Se reconozca el derecho con carácter general y para los recurrentes a seguir percibiendo sus haberes íntegros, en retribuciones básicas, complemento de destino y específico en el 100 por 100, hasta su pase a la situación de retirado por cumplir la edad fijada de 65 años; d) Se condene a la Administración del Estado a estar y pasar por la sentencia que dicte la Sala, cumpliéndola en sus términos, debiendo dictar las normas procedentes para que el Real Decreto 1494/1991, de 11 de octubre, sea modificado en el sentido de dejar sin efecto el apartado quinto del art. 10.
El Abogado del Estado se opone a la demanda en el escrito de contestación, en el que después de exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estima oportunos, termina suplicando a la Sala que se declare la inadmisibilidad del recurso y alternativamente y con carácter subsidiario que se desestime, con expresa condena en costas a la parte recurrente.
Acordándose la sustanciación de este recurso por el trámite de conclusiones escritas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días para que evacuaran los correspondientes escritos de conclusiones en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, reprodujeron en síntesis las súplicas contenidas en los escritos de demanda y contestación.
Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 11 de abril de 1994, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don César González Mallo.
Fundamentos de Derecho
Se interpone el presente recurso contra el art. 10 apartado quinto del Real Decreto 1494/1991, de 11 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Retribuciones del Personal de las Fuerzas Armadas.El Abogado del Estado alega la inadmisibilidad del recurso conforme a lo dispuesto en el art. 40 apartado a) de la Ley Jurisdiccional Contenciosa-Administrativa, basándose en que el referido precepto es reproducción literal del art. 8.º apartado 6.º del Real Decreto 359/89, de 7 de abril , que no fue impugnado por el recurrente, lo que, en su escrito, le veda la posibilidad de impugnar idéntica disposición en el nuevo Real Decreto, pues ello sería contrario al principio de seguridad jurídica consagrado en el art. 9.3 de la Constitución .
En su razonamiento, el Abogado del Estado sale al paso de la Jurisprudencia de esta Sala contenida entre otras en las Sentencias de 17 de enero de 1990 y 17 de noviembre de 1982 , que rechazan la alegación de esta causa de inadmisibilidad, cuando se trata de sucesivas disposiciones de carácter general, que reiteran el contenido de disposiciones anteriores, aduciendo que en este caso no se trata de que la Administración tuviera el propósito de dictar una nueva disposición, sino simplemente de suplir lagunas de la anterior, refundiendo en un nuevo texto las normas nuevas con las de la precedente, siguiendo una de las dos opciones indicadas por el Consejo de Estado en su informe.
La tesis no es aceptable, pues el hecho de que el actual Real Decreto pudiera no haberse dictado con su concreto contenido, y que en su lugar pudiera haberse dictado una norma más escueta, complementaria del Real Decreto precedente, que no incluyese el contenido hoy cuestionado, manteniendo la vigencia del texto anterior, no niega la realidad, como hecho normativo, de la novedad del actual Real Decreto, diferenciable del Real Decreto por él derogado. Si la Administración, en la opción que indica su representante procesal, se decidió por una de las dos alternativas, que indicaba como posibles el Consejo de Estado, no es lógico negar a la elegida su propia entidad normativa, y pretender que el tratamiento a dar a la misma sea el correspondiente a la alternativa abandonada.
Conserva, pues, todo su sentido la jurisprudencia que alude el Abogado del Estado, en función de la cual debe desestimarse la causa de inadmisibilidad alegada.
Es lógico entender que cuando en la Ley rectora de esta jurisdicción, en la que en reiterados preceptos se alude como entidades jurídicas distintas a los actos de la Administración Pública y a las disposiciones (artículos entre otros 1.º, 28.1, 29.1 y 30.1, de la Ley Jurisdiccional) se alude en su art. 40 a actos, se está utilizando un concepto estricto de acto que no es extensible a las disposiciones.
Por lo demás no es admisible que se tache de ejercicio contrario al art. 7.º del Código Civil , comohace el Abogado del Estado, lo que es una simple utilización de un recurso jurisdiccional, como expresión procesal del derecho constitucional a la tutela judicial efectiva.
En el suplico del escrito de demanda se formulan a la Sala cuatro pretensiones, una de las cuales, la última es, a juicio del representante del Estado, inadmisible ya que una abundante jurisprudencia (de entre la que se citan como exponentes las Sentencias de 21 de marzo de 1991 - recurso 196/89- y de 13 de junio del mismo año -recurso 609/88-) tiene establecido que «deben descartarse los particulares referentes a la pretendida condena de la Administración para que ésta elabore y promulgue una nueva regulación porque quedaría con ello desnaturalizada la función jurisdiccional, que, salvo en materia de Ordenanzas Fiscales ( art. 85 de la Ley Jurisdiccional ), sólo ejerce el control de la conformidad a Derecho del acto o disposición impugnados».
Esta declaración será de plena aplicación al caso de autos, atendiendo que, lo que de adverso se solicita es que, excediéndose de su función, la Sala condene a la Administración a dictar unas normas, en concreto, por las que se venga a modificar y sustituir el contenido del art. 10, apartado 5.º, del Real Decreto 1494/1991, de 11 de octubre. Esta solicitud, a juicio del Abogado del Estado, es inadmisible atendiendo que ni es una pretensión en sentido técnico-jurídico, ni un proceso es el cauce idóneo para formularla, ni un órgano judicial es el competente para satisfacerla arts. 106.1 y 117 de la Constitución; 2, 3, 9.4 y 24 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 1.1, 37.1, 41 y 42, 82.a y c de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ).
Para resolver la citada causa de inadmisibilidad, entiende la Sección, en coherencia con una interpretación jurisprudencial reiterada, que el art. 24.1 de la Constitución Española garantiza el acceso a la justicia en la defensa de los derechos e intereses legítimos y que se obtenga una resolución de fondo, por lo que después de la Constitución las causas de inadmisión han de interpretarse restrictivamente, máxime cuando ésta aparece vinculada al examen de fondo de la cuestión suscitada.
En el caso examinado, la pretensión instada por la parte actora, en su conjunto, no aparece excluida del control jurisdiccional contencioso-administrativo, siguiendo un criterio jurisprudencial reiterado ( Sentencias del Tribunal Supremo de 28 de septiembre de 1987, 10 de mayo de 1988, 27 de junio de 1989, 29 de enero, 12 de marzo y 2 de octubre de 1990, 25 de abril, 23 de julio y 28 de octubre de 1991 y 12 de febrero de 1992 ) favorable al examen del fondo de la pretensión, cuando concurren los presupuestos objetivos para su enjuiciamiento, por lo que resulta procedente desestimar la causa de inadmisibilidad alegada.
Entrando en el fondo del recurso, la demanda y el escrito de conclusiones contienen los siguientes criterios para negar validez al Real Decreto impugnado y, en particular, al apartado quinto del art. 10.º de la referida disposición : a) Se alega la inconstitucionalidad de la disminución en las retribuciones del personal en reserva y en apoyo de esa pretendida inconstitucionalidad se invocan los arts. 9, 23.2, 33.3 y 14 de la Constitución , b) En segundo lugar, se alega la inconstitucionalidad del Real Decreto 1494/1991, de 11 de octubre, fundándose en una pretendida extralimitación de su ley habilitante, que es la disposición final tercera de la Ley 17/1989, de 19 de julio , así como en una pretendida vulneración del art. 75.3 de la Constitución infine en orden a la reserva de ley en materia presupuestaria, c) A continuación se examina la adecuación a la Ley 30/84, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública como ley aplicable y se alude al establecimiento en el art. 33 de dicha ley de la edad de jubilación a los 65 años y al art. 33.3 en su apartado a) y b ) relativo a los complementos de destino y específico, así como a la ausencia en ellos de un criterio de disminución en un tanto por ciento, antes de la fecha en la que por edad se pase a la jubilación, d) Se examina la Ley 17/1989, de 19 de julio, reguladora del régimen del personal militar profesional y haciéndose referencia a los arts. 64 sobre retiro, 72 y siguientes en cuanto a destino y al apartado décimo del art. 103 que se transcribe y teniendo en cuenta la interpretación literal de la disposición final tercera de la Ley se concluye estimando que el Real Decreto no puede recortar en un 20 por 100 la cuantía de los complementos de destino y específico afirmándose «ni la misma ley lo dice, ni la Ley 39/84 , a la que se remite en su adecuación, recoge ni ordena nada parecido a la discriminación arbitraria a que se contrae el apartado 5.º del art. décimo de dicho Real Decreto », e) Se analiza la Ley 31/90, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991, en el art. 22 apartado 2.º y el art. 24 apartado 2.º de la Ley 31/91, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1992 , indicándose en qué sentido dichos preceptos puedan resultar infringidos por el art. 10 apartado 5.º del Real Decreto 1494/1991 . f) Finalmente, se cierran las alegaciones de la parte actora con la alusión final al art. 10 apartado 5.º del Real Decreto 1494/1991, de 11 de octubre, al que se imputa fijar un retiro adelantado para los funcionarios militares, en relación con el art. 103 apartados a), b) y c) de la Ley 17/1989 , lo que entraña «una discriminación manifiesta en relación a los de la situación de actividad y redundando en desigualdad en la ley ante aquéllos y los funcionarios civiles de la Administración del Estado».
Los argumentos utilizados, en extracto, por la parte actora y que se han concretado en los precedentes apartados han sido examinados, de modo idéntico, por reiterada jurisprudencia de esta Sala, pudiéndose señalar, entre otras, las siguientes Sentencias de esta Sección: 3 de junio de 1993 dictada en el recurso núm. 2.491/1991, 31 de mayo de 1993 dictada en el recurso 2.613/1991, 31 de mayo de 1993 dictada en el recurso 2.615/1991, 7 de junio de 1993 dictada en el recurso 2.600/1991, 21 de octubre de 1993 dictada en los recursos 306 y siguientes correspondientes a 1992, 22 de octubre de 1993 dictada en los recursos 35 y siguientes de 1992 y 26 de octubre de 1993 dictada en el recurso 2.061/1992 , a cuyo contenido íntegro nos remitimos. Por seguridad jurídica y certeza en la aplicación de la norma, estimamos que son de correcta aplicación los criterios en dichas sentencias contenidos, que son de directa incidencia en los argumentos utilizados por la parte actora, habiéndose examinado detenidamente en todas las sentencias relacionadas no sólo los aspectos que afectan a la pura legalidad cuestionada, sino también la pretendida vulneración del art. 75.3 de la Constitución y la supuesta vulneración de los preceptos constitucionales: 9, 14, 22.2 y 33.3 de la Constitución , citados por los recurrentes.
Respecto de la impugnación del art. 10 apartado 5.º del Real Decreto 1494/1991 , objeto específico de impugnación en este proceso, es de tener en cuenta, con arreglo a la doctrina jurisprudencial reiterada por esta Sala que, en primer lugar, no es el Real Decreto el que fija lo que los demandantes llaman retiro adelantado sino que es la ley la que así lo señala. En segundo lugar, el retiro no implica una extinción de la relación funcionarial sino una situación administrativa en la que esa relación subsiste. Y por último es inaceptable hablar de discriminación, cuando los términos de comparación elegidos son cualitativamente distintos, pues ni en cuanto a los funcionarios militares pueden asimilarse las situaciones de servicio activo y reserva, ni entre aquéllos y los funcionarios civiles existe identidad de situaciones, al ser la reserva exclusiva de los primeros.
Falta pues, toda base lógica para poder hablar de discriminación.
Por último, se alega por los demandantes desviación de poder, que se cifra en que, al dictar el Real Decreto impugnado, la Administración ha creado «una desigualdad en cuanto al personal de la reserva -aun dentro de la facultad reglamentaria- sin estar autorizado por la Ley» y se «ha incurrido en desviación de poder pues la ley delegante le autoriza a dictar el reglamento para adecuar las retribuciones del personal militar a la Ley 30/1984, de 2 de agosto , lo que no se ha cumplido en dicho Real Decreto».
Basta esta exposición para evidenciar que la alegación nada tiene que ver con el concepto legal previsto en el art. 83.3 de la Ley Jurisdiccional Contenciosa-Administrativa y con el concepto jurisprudencial de la desviación de poder, pues ni tan siquiera se indica cuál sea el fin distinto del legal al que se dirige el ejercicio de la potestad reglamentaria que se tacha de desviado. En realidad se trata de una nueva denominación de alegaciones antes expuestas, en torno a la relación entre el Real Decreto recurrido y la Ley 30/1984 y que ya ha sido examinada y rechazada en los argumentos utilizados por la reiterada doctrina jurisprudencial precedentemente citada.
No se aprecian motivos que justifican una expresa imposición de costas.
Rechazando la excepción de inadmisibilidad opuesta por el Abogado del Estado, debemos desestimar y desestimamos los recursos contencioso-administrativos cuyo número y recurrentes, se consignan a continuación: 362/92 don Inocencio , 363/92 don Casimiro , 364/92 don Juan Ramón , 365/92 don Jose Carlos , 368/92 don Lucas , 371/92 don Eusebio , 372/92 don Alvaro , 375/92 don Luis Pablo , 376/92 don Jose Luis , 377/92 don Mauricio , 380/92 don Germán , 382/92 don Clemente , 383/92 don Agustín , 384/92 don Jesus Miguel , 385/92 don Jose Pablo , 386/92 don Sebastián , 390/92 don Matías , 391/92 don Javier , 394/92 don Gabino , 399/92 don Eduardo , 402/92 don Claudio , 404/92 don Augusto , 407/92 don Alfredo , 413/92 don Marco Antonio , 416/92 don Juan Pablo , 419/92 don Juan Miguel , 420/92 don Juan Francisco , 421/92 don Juan Alberto , 422/92 don Pedro Jesús , 424/92 don Ángel Jesús , 425/92 don Alfonso , 427/92 don Benedicto , 430/92 don Cristobal .
Todos ellos asistidos del Letrado don Conrado Saiz Alvarez contra el Real Decreto 1494/91, de 11 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Retribuciones del Personal de las Fuerzas Armadas, en especial el art. 10 apartado 5.º de la referida disposición, sin hacer expresa imposición de costas.
ASI por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-César González Mallo.-Enrique Cáncer Lalanne.-Ramón Trillo Torres.-Gustavo LescureMartín.-Melitino García Carrero.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don César González Mallo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, el mismo día de su fecha, lo que certifico.-Martínez Morete.-Rubricado.
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STSJ Galicia 170/2008, 13 de Marzo de 2008
...jurisprudencial reiterada que la caducidad no se produce en la fase de resolución de los recursos administrativos (SSTS de 21-5-91, 27-5-92, 12-4-94, 3-5-94, 8-5-95, 28-10-96, 23-6-97, 5-2-98 y 22-6-98 ). Al ser estos los únicos argumentos que emplea el recurrente en apoyo de sus pretension......