STS, 9 de Marzo de 2010
| Ponente | ANTONIO MARTI GARCIA |
| ECLI | ES:TS:2010:1159 |
| Número de Recurso | 453/2008 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 9 de Marzo de 2010 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
En la Villa de Madrid, a nueve de Marzo de dos mil diez.
Visto por esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación para la unificación de doctrina nº 453/08, interpuesto por el Letrado de la Administración de la Seguridad Social, en nombre y representación de la Tesorería General de la Seguridad Social, contra la sentencia de 13 de junio de 2008, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias en el recurso contencioso-administrativo nº 177/05, sobre devolución de cotizaciones a la Seguridad Social.
Interviene como parte recurrida "Hulleras del Norte, S.A.", representada por el Procurador de los Tribunales D. Luis de Miguel Bueres Fernández.
La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias dictó Sentencia de 13 de junio de 2008 , estimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Hulleras de Norte, S.A." contra la Resolución del Director Provincial de Asturias de la Tesorería General de la Seguridad Social de 29 de diciembre de 2004, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 26 de junio de 2004, que desestimó la procedencia de la devolución de ingresos indebidos por las diferencias de cotización derivadas de la aplicación de las nuevas bases normalizadas para el año 1990.
Notificada la sentencia, se presentó escrito por la representación procesal de la Tesorería General de la Seguridad Social interponiendo recurso de casación para la unificación de doctrina, alegando que la sentencia recurrida es contraria a la jurisprudencia contenida en la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 31 de enero de 2008 , dictada en el recurso nº 1743/05, a cuyo efecto señala que ambas sentencias tratan de un acto administrativo dictado por la TGSS, Dirección Provincial de Asturias, por el que se reclamaba a una empresa de la Minería unas cuotas determinadas causadas como consecuencia de la aprobación de la Resolución de la Dirección General de Ordenación Económica de la Seguridad Social de 10 de junio de 2003, por la que se fijan las bases normalizadas de cotización para el ejercicio 1990, y mientras que la sentencia recurrida entra a conocer de la nulidad de esta resolución, impugnada indirectamente, la sentencia de contraste considera que no puede declarar la nulidad de la misma, y ello porque se trata de dos actos administrativos diferentes, uno resolución del Ministerio de Trabajo por el que se aprueban las bases normalizadas que sirven para cotizar a la Seguridad Social en el Régimen Especial de la Minería del Carbón, y otro resolución de la Tesorería General de la Seguridad Social que dicta un acto de recaudación que es consecuencia de la aprobación de aquellas bases. Funda el recurso en la infracción de los artículos 26 y 27 de la LRJCA , pues si bien el ordenamiento jurídico permite la impugnación indirecta de disposiciones de carácter general, sin embargo en el recurso indirecto sólo cabe aducir motivos sustantivos, y no defectos formales. También alega que la sentencia vulnera la doctrina del Tribunal Supremo relativa a la existencia de desviación procesal, cuando la demanda se dirige frente a un acto administrativo distinto del fijado y acotado en el escrito de interposición del recurso. Y en cuanto al fondo del asunto, esto es, la supuesta ilegalidad de la resolución de la Dirección General de Ordenación Económica de la Seguridad Social de 10 de junio de 2003, en cuanto la sentencia dice contraria al principio de reserva de Ley, alega que la sentencia contraviene la doctrina jurisprudencial respecto de la impugnación de los Reales Decretos por los que se fijan las bases normalizadas de cotización para los años 1991 y 1992, respectivamente.
Por providencia de 28 de julio de 2008 la Sala de instancia tuvo por interpuesto recurso de casación para la unificación de doctrina y se dio traslado del recurso a la parte recurrida para trámite de oposición, alegándose por la representación procesal de "Hulleras del Norte, S.A.", en síntesis, que la Sala de instancia, con independencia de declarar no ajustado a derecho el acto administrativo directamente impugnado, anula la resolución administrativa que le prestaba cobertura, resolución declarada por la Sala de instancia de disposición reglamentaria y de carácter general, por lo que es de aplicación lo dispuesto por el artículo 86.3 de la LRJCA y, en consecuencia, el recurso aplicable sería el de casación ordinario. Por otra parte, alega la no existe la triple identidad requerida en el párrafo 1 del artículo 97 de la LRJCA entre la sentencia recurrida y la invocada de contraste. Por lo demás, se opone a los motivos de impugnación alegados por la parte recurrente.
Por providencia de 15 de octubre de 2008 se acordó remitir las actuaciones a esta Sala, dictándose providencia de 5 de marzo de 2009 dejando el recurso pendiente de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló la audiencia del día 2 de Marzo de 2010 , fecha en la que tal diligencia ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, Magistrado de la Sala
El recurso de casación para la unificación de doctrina es excepcional y subsidiario respecto a la casación propiamente dicha. Cuando no es posible la impugnación de las sentencias dictadas en única instancia por los Tribunales Superiores de Justicia o por la Audiencia Nacional, por razón exclusivamente de la cuantía litigiosa -artículo 86.2.b) de la LRJCA - la Ley permite -artículo 96 - que puedan ser recurridas con la finalidad primaria de unificar la doctrina ante la existencia de fallos incompatibles.
Por tanto, como establece el apartado 3 del artículo 96 , sólo son susceptibles de aquel recurso las sentencias contra las que no quepa el recurso de casación ordinario y, además, siempre que su cuantía exceda de tres millones de pesetas (18.000 euros).
En el presente caso, si bien por razón de la cuantía la sentencia no es recurrible en casación ordinaria -ex artículo 86.2 .b) en relación con el artículo 41.3 de la LRJCA -, resulta aplicable al caso el artículo 86.3 de la citada Ley Jurisdiccional , con arreglo al cual cabrá en todo caso recurso de casación contra las sentencias de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia que declaren nula o conforme a derecho una disposición de carácter general, pues el razonamiento contenido en la demanda para la impugnación de las resoluciones recurridas y la solicitud de devolución de ingresos indebidos es la nulidad de la Resolución de la Dirección General de Ordenación Económica de la Seguridad Social de 10 de junio de 2003, por la que se establecen las bases normalizadas de cotización para cada una de las categorías y especialidades profesionales aplicables durante el año 1990, dentro del ámbito territorial de las Zonas Mineras Primera (Asturias), Segunda (Noroeste), Tercera (Sur) y Cuarta (Centro-Levante), y la sentencia de instancia recurrida, en su fundamento jurídico tercero, razona:
"Que este Órgano Judicial tras valorar con detenimiento las alegaciones formuladas por las partes litigantes en este proceso, debe manifestar que ciertamente se cuestiona en ese litigio la devolución de unas cuotas que traen causa en una cotización devengada en el año 1990, y que fue exigida por la Administración en el año 2004. En la resolución de la Dirección General de la Tesorería de la Seguridad Social de 4 de marzo de 2004 se mantenía la necesidad de que las empresas encuadradas en el Régimen Especial de la Minería del Carbón procediesen a regularizar las diferencias de cotización a que hubiere lugar en relación a los trabajadores dados de alta en el ejercicio 1990. Esta tardanza en la reclamación trae causa en la anulación por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de las Bases Normalizadas de Cotización en el Régimen Especial de la Minería del Carbón para el año 1990, a través de la sentencia dictada el 9 de enero de 2002 .
Esto dio lugar a la ya citada Resolución de la Dirección General de Ordenación Económica de la Seguridad Social de 10 de junio de 2003. Sostiene la parte recurrente que esa Resolución de 10 de junio de 2003 de evidente rango reglamentario no cumple con las exigencias establecidas por el art. 31.3 de la Constitución en relación al rango legal que debe tener cualquier norma que cree una prestación patrimonial fijando su cuantía. El Tribunal Supremo en su sentencia de 2 de septiembre de 2003, recurso de casación 7759/2000 señaló que las prestaciones patrimoniales de derecho público encuadran en su concepción a las aportaciones o cotizaciones de los sujetos obligados al sistema de Seguridad Social en cuanto a la necesidad de que su exigencia lo sea con arreglo a la ley de forma tal que las bases de cotización exigen que una norma de rango legal establezca sus elementos esenciales, la propia sentencia señalada cita otras muchas en el mismo sentido acotando nosotros la cita a las de 10 y 17 de junio y 20 de diciembre de 2002 y a la de 7 de mayo de 2003. Debemos insistir en que la cuestión litigiosa de la norma cuestionada fija las bases normalizadas regulando de esta manera, a juicio de esta Sala elementos esenciales de esa prestación patrimonial de derecho publico.
Así las cosas, todo parece indicar que la norma que da cobertura a los actos aquí impugnados es contraria a la Constitución y en concreto a la exigencia de rango legal allí establecida. Este eventual vicio de inconstitucionalidad o mejor dicho de nulidad de pleno derecho por disconformidad a la Constitución, ex artículo 62.2 de la Ley 30/92 del PAC y RJAP del se hace valer en este proceso contencioso administrativo a través de un recurso indirecto, es decir en un proceso cuyo objeto son, como ya hemos dicho, actos de aplicación de aquella norma, los ingresos, a juicio de la recurrente, indebidamente realizados por el concepto de cotizaciones al Régimen Especial de la Minería del Carbón por el año 1990.
A partir de aquí la Administración demandada mantiene que a través de un recurso indirecto no se puede plantear la existencia de vicios formales en la norma reglamentaria cuestionada. Efectivamente eso es así y basta citar al efecto las sentencias del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 2006, 11 de octubre de 2005 y 12 de mayo de 2004 . En estas sentencias, como hace reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo que la misma se cita, se reafirma la imposibilidad de invocar motivos formales o procedimentales como vicios de legalidad en la impugnación indirecta de Disposiciones Generales y ello por razones de seguridad jurídica y de la propia naturaleza jurídica del recurso indirecto, que hacen preferible que esos eventuales vicios de ilegalidad procedimental tengan un plazo de cuestionamiento limitado al de 2 meses de la impugnación directa previsto en el art. 45 de la Ley Jurisdiccional .
Sin embargo en el caso que decidimos el vicio no puede calificarse de estrictamente formal ni mucho menos procedimental. No estamos ante un problema de falta de audiencia o de información pública sino que el motivo de ilegalidad que se invoca sin duda tiene una mayor trascendencia e importancia. Se trata de un motivo de inconstitucionalidad lo que conlleva a la nulidad de pleno derecho y con efectos ex tunc de cualquier actuación administrativa que vulnere la Constitución. Ciertamente cualquier infracción del Ordenamiento Jurídico en que incurra una norma reglamentaria es sancionada por la ley con la nulidad de pleno derecho, al efecto ya hemos citado el art. 62.2 de la Ley 30/1992 , sin embargo, insistimos y ya hemos argumentado que el motivo que concurre es el de la inconstitucionalidad de la norma que da cobertura a los actos impugnados. Así las cosas, esta Sala entiende de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Supremo, ya señalada que debe prosperar el recurso indirecto articulado lo que conlleva no solo a la nulidad del acto impugnado y el consiguiente derecho de la recurrente a que se devuelvan los ingresos indebidos realizados con los intereses legales desde aquel momento, sino que en virtud de lo previsto en el art. 27.2 de la Ley Jurisdiccional, procede declarar la nulidad de la resolución de la Dirección General de Ordenación Económica de la Seguridad Social de 10 de junio de 2003 , sin necesidad de planteamiento de cuestión de ilegalidad alguna, ya que en virtud de lo previsto en el art. 10.1.j de la Ley Jurisdiccional en relación con el 9 c) de la Ley Jurisdiccional, esta Sala sería competente para conocer de un recurso directo contra esa resolución".
Por lo expuesto, la sentencia recurrida declara no conforme a derecho la Resolución de la Dirección General de Ordenación Económica de la Seguridad Social de 10 de junio de 2003, aunque tal declaración no se haya llevado expresamente al fallo, y la apertura del recurso de casación en los casos de impugnación indirecta de normas reglamentarias está sujeta al régimen general establecido en los apartados 1 y 2 del artículo 86 y no al especial de su apartado 3 , a salvo de que confluya en el órgano jurisdiccional -Audiencia Nacional o Tribunal Superior de Justicia- la doble competencia para conocer del recurso indirecto y del recurso directo contra la disposición general cuestionada, que es lo que ocurre en el presente caso, en el que nos encontramos ante un supuesto en el cual la Sala de instancia ante la que se impugna indirectamente una disposición de carácter general, cual es la citada Resolución de la Dirección General de Ordenación Económica de la Seguridad Social de 10 de junio de 2003 , es competente para realizar la declaración exigida por el artículo 27.2 de la LJCA , por lo que procede concluir que la sentencia es susceptible de recurso de casación ordinario y, en consecuencia, que procede inadmitir el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción , procede la imposición de las costas a la parte recurrente, fijándose en 1.800 euros para el Letrado de la parte recurrida.
Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del recurso de casación para unificación de doctrina interpuesto por el Letrado de la Administración de la Seguridad Social, en nombre y representación de la Tesorería General de la Seguridad Social, contra la sentencia de 13 de junio de 2008, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias en el recurso contencioso-administrativo nº 177/05, que se declara firme; con condena en costas de la Administración recurrente de conformidad a lo expuesto en el último fundamento jurídico.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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