STS, 2 de Julio de 1998

PonenteD. JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZ
Número de Recurso3021/1994
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución 2 de Julio de 1998
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dos de Julio de mil novecientos noventa y ocho.

Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación que con el número 3021/94 ante la misma pende de resolución interpuesto por el Procurador Sr. García San Miguel y Orueta en nombre y representación de AUTOMÁTICOS BURGOS, S.A. contra sentencia de fecha 20 de Enero de 1994 dictada en pleito número 54/93 por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional. Siendo parte recurrida el Sr. Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS: Que desestimamos el recurso interpuesto por la representación procesal de la recurrente, "Automáticos Burgos, S.A.", debemos declarar y declaramos conformes a Derecho las resoluciones de 11 de Diciembre de 1992 del Subsecretario del Ministerio del Interior, así como de aquellas de las que traen causa, dictadas por el Gobierno Civil de Burgos en 1988. En relación a las costas, y por lo ya expuesto, cada parte satisfará el total de las causadas a su beneficio, y las que le sean comunes, por mitad".

SEGUNDO

Notificada la anterior sentencia la representación procesal de "Automáticos Burgos, S.A." presentó escrito ante la Audiencia Nacional preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia de fecha 4 de Marzo de 1994 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

TERCERO

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando se dicte Sentencia por la que: 1.- Estimando el primer motivo del recurso, case y anule la sentencia recurrida, declarando la nulidad de las resoluciones del Gobierno Civil de Burgos y del Ministerio del Interior impugnadas por las que se imponían diversas sanciones de multa a la sociedad que represento y solidariamente a los titulares de los diversos establecimientos. 2.- Estimando el segundo motivo del recurso, subsidiario al primero de los motivos, case y anule la sentencia recurrida, declarando la nulidad de las sanciones de multa impuestas por la del Gobierno Civil de Burgos y confirmadas por el Ministerio del Interior. 3.- Estimando el tercer motivo de la casación y de forma subsidiaria a los anteriores case y anule la sentencia recurrida, previo planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad en los términos expuestos, respecto al art. 5º de la Ley 34/1987 de 26 de Diciembre, por contravenir el art. 25.1 de nuestras Constitución. Todo ello condenando a la Administración al pago de las costas del presente recurso conforme a la Ley Jurisdiccional.

CUARTO

Teniendo por interpuesto el recurso de casación por esta Sala, visto el escrito de interposición del presente recurso y sin prejuzgar la cuestión planteada, se acordó por Providencia de 27 de Septiembre de 1994 oír a la parte recurrente por plazo de diez días, sobre la posible concurrencia de causa de inadmisión del tercer motivo de casación, relativo a la pretendida inconstitucionalidad del artículo 5 de la Ley 37/1987, de 26 de Noviembre, por establecer el artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial que la alegación de infracción del precepto constitucional será suficiente para fundamentar el recurso de casación "en todos los casos en que, según la ley proceda" este recurso, lo que no ocurre en el supuesto enjuiciado, en el cual las cuantías de los distintos actos administrativos recurridos son inferiores a seis millones de pesetas, no siendo dichas cuantías acumulables a efecto de la admisión del recurso de casación.

Evacuado el traslado conferido la representación procesal de "Automáticos Burgos, S.A." mediante oportuno escrito alegó lo que estimó procedente en apoyo de sus pretensiones, acordando la Sala por auto de 28 de Noviembre de 1994 la admisión del recurso de casación interpuesto, y la entrega de copia del escrito de interposición a la parte recurrida emplazandola para que en el plazo de treinta días, formalice escrito de oposición.

QUINTO

Por la parte recurrida se presenta el escrito de oposición al recurso interpuesto, en el que tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó suplicando a la Sala se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

SEXTO

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia el día TREINTA DE JUNIO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y OCHO, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El recurrente "Automáticos Burgos, S.A." articula un primer motivo de casación por infracción de la Jurisprudencia de esta Sala sobre sanciones solidarias al amparo del artículo 46 del Real Decreto 877/87, de 3 de Julio, y del artículo 25 de la Constitución.

Es reiterada doctrina de esta Sala, por todas sentencia de 15 de Febrero de 1995 y las que en ella se citan, que el motivo de impugnación de la sentencia, consistente en que la sanción se basa en la regla de imputabilidad solidaria contenida en el citado artículo 46.1 del Reglamento debe prosperar por cuanto el citado precepto excede de la habilitación concedida por la Ley 34/1987, que no contempla ninguna clase de imputabilidad de tal naturaleza, por lo que el acto sancionador deviene nulo en cuanto por él se impone la sanción de multa con el carácter de solidaria a la Empresa Operadora y al titular del establecimiento, debiendo decirse al efecto que la regla de imputación contenida en el citado artículo 46.1 del mencionado Reglamento, al establecer una imputabilidad solidaria, se excede de la habilitación que «a posterori>> le concedió la mencionada Ley 34/1987, que no contempla ninguna clase de imputabilidad de tal naturaleza, con lo que se conculca claramente el principio de legalidad previsto por el artículo 25.1 de la Constitución, el cual exige, desde una perspectiva material, la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes y, por lo tanto, también de las reglas de imputación, y desde una perspectiva formal, que tal predeterminación se haga a través de una Ley en sentido formal, resultando que el reiterado artículo 46.1 del Reglamento de 1987 incurre en nulidad de pleno Derecho conforme a lo dispuesto en los artículos 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y 26 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, pues la referida imputabilidad solidaria, prevista por el tan mentado artículo 46 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, no sólo vulnera el principio de legalidad, sino que contraviene el de responsabilidad personal sobre el que se asienta todo el sistema punitivo y sabido es que la potestad sancionadora de la Administración goza de la misma naturaleza que la potestad penal, por lo que en consecuencia, las directrices estructurales del ilícito administrativo tienden también, como en el ilícito penal, a conseguir la individualización de la responsabilidad objetiva o basada en la simple relación con una cosa, por consiguiente en el ámbito de la responsabilidad administrativa no basta con que la conducta sea antijurídica y típica, sino que también es necesario que sea culpable, esto es, consecuencia de una acción u omisión imputable a su autor por malicia o imprudencia, negligencia o ignorancia inexcusable (STC, Sala del artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de 6 noviembre de 1990), es decir, como exigencia derivada del artículo 25.1 de la Constitución, nadie puede ser condenado o sancionado sino por hechos que le puedan ser imputados a título de dolo o culpa (principio de culpabilidad), y por ello, no es aceptable la imputación genérica que en el artículo 46.1 del tan citado Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar se hace de una responsabilidad solidaria en las infracciones por incumplimiento de los requisitos que han de reunir las máquinas, al margen de toda consideración sobre quién sea el autor de la infracción sancionable, dado que la responsabilidad solidaria, como forma eficaz de garantizar el cumplimiento de las obligaciones contractuales o extracontractuales, no puede trascender al ámbito del Derecho sancionador porque no se compadece con el fundamento del sistema punitivo, según el cual cada uno responde exclusivamente de sus propios actos, sin que quepa, en aras de una más eficaz tutela de los intereses públicos, establecer responsabilidad punitiva solidaria por actos ajenos. Cuestión distinta es la posible tipificación de conductas que, por acción u omisión, puedan estimarse por Ley formal sancionables, o que ésta disponga diferentes formas de participación en el hecho tipificado como tal infracción y señale expresamente la sanción a que estas formas participativas corresponda, pero lo que no cabe es la imputación solidaria de responsabilidades punibles o sancionables, y siendo éste el significado del citado artículo 46.1 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, debe este precepto considerarse nulo de pleno Derecho, acarreando la nulidad de los actos realizados por la Administración a su amparo, en razón a que tal imputabilidad solidaria impide la efectividad de un principio fundamental del orden sancionador, cual es el de la proporcionalidad, al no ser susceptible la sanción impuesta solidariamente de graduación o moderación atendiendo a las circunstancias personales e individuales de cada uno de los infractores, lo que, en definitiva, corrobora la vulneración del principio fundamental, antes aludido, de responsabilidad personal, debiendo por último indicarse que la propia Administración, al promulgar el nuevo Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por Real Decreto 593/1990, de 27 abril, parece admitir la ilegalidad de algunas determinaciones del anterior, al decir en su Exposición de Motivos que «el extremado dinamismo que caracteriza este Sector del Juego ha puesto de manifiesto la necesidad de corregir determinados aspectos del anterior Reglamento>> y que «finalmente la promulgación de la Ley 34/1987, de 26 diciembre, sobre potestad sancionadora de la Administración Pública en materia de juegos de suerte, envite o azar, ha determinado la práctica inaplicabilidad de todo el capítulo del anterior Reglamento referido a infracciones o sanciones, exigiendo un desarrollo de esta materia ajustado a la mencionada Ley>>, por entender, sin duda que entre los preceptos de imposible aplicación del anterior Reglamento (aprobado por Real Decreto 877/1987) se encontraba el de la imputabilidad solidaria al titular del negocio y a la Empresa Operadora, la Administración, acertadamente, lo ha hecho desaparecer en el nuevo Reglamento.

El acto administrativo impugnado no puede ser declarado conforme a Derecho ni aun estimando que impone a cada uno de los sancionados una multa como responsables de infracciones susceptibles la una de ser cometida por el titular del negocio y la otra por la Empresa Operadora, pues, aunque así se hubiese producido, no sería posible conservar el acto con este alcance sancionador porque, al anular la Sala la declaración administrativa de responsabilidad solidaria y hacer una declaración de responsabilidad personal e individual, estaría sustituyendo el acto administrativo por otro diferente a aquél que se pronunció en el expediente sancionador sobre la base de una responsabilidad solidaria que se imputó ya desde el acta de infracción, dejando a los interesados en verdadera situación de indefensión, al tiempo que se desnaturalizaría la singular competencia de esta Jurisdicción como revisora del quehacer administrativo, lo que, en definitiva, no deja otra alternativa que la íntegra estimación de este recurso contencioso-administrativo con la declaración de nulidad de los actos recurridos por ser nulo de pleno Derecho el precepto aplicado por la Administración para sancionar solidariamente a la Empresa operadora y a la titular del establecimiento donde se encontraba instalada la máquina recreativa y que carecía en el momento de la inspección de la precisa documentación, como así lo ha entendido la jurisprudencia de esta Sala reiteradamente al enjuiciar cuestión equivalente a la aquí debatida.

Cuanto queda expuesto determina que el motivo de casación analizado deba ser estimado y en consecuencia casada la sentencia recurrida sin necesidad de entrar en el análisis de los restantes motivos articulados, debiendo resolverse lo que corresponda en cuanto al recurso contencioso dentro de los términos en que ha quedado planteado el debate, de conformidad con el artículo 102.1.3 de la Ley Jurisdiccional, y en consecuencia, estimada la nulidad de pleno derecho del artículo 46.1 del Real Decreto 877/77, no cabe sino estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por el recurrente.

TERCERO

No concurren los requisitos del artículo 131.1 de la Ley Jurisdiccional en orden a un especial pronunciamiento en las costas de la instancia debiendo soportar cada parte las por ella causadas en este recurso conforme al artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional.

Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación.

FALLAMOS

Haber lugar al recurso de casación interpuesto por "AUTOMÁTICOS BURGOS, S.A." contra sentencia de 20 de Enero de 1994 de la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional dictada en recurso 54/93 que casamos por no ser conforme a Derecho y debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo por aquella entidad mercantil interpuesto contra resoluciones del Ministerio del Interior de 11 de Diciembre de 1992 (números 169027 y 169029) que anulamos por no ser conformes a Derecho. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente Don José Manuel Sieira Miguez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha de lo que como Secretario certifico.

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