STS, 12 de Febrero de 2004

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 16 de Abril de 2001, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 29 de Mayo de 2001, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo, en la forma dicha en la súplica de la demanda.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 1 de Octubre de 2002, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Administración General del Estado) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 13 de Enero de 2003, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

Por providencia de fecha 23 de Diciembre de 2003, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 4 de Febrero de 2004, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) dictó en fecha 8 de Marzo de 2001, y en su recurso contencioso administrativo nº 2971/95, por medio de la cual se desestimó el formulado por el Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente de fecha 28 de Septiembre de 1995, que aprobó el Acta de 6 de Agosto de 1992 y los Planos de Julio de 1992 en los que se define el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa comprendido entre el Veril (Playa del Inglés) y el Faro de Maspalomas, en el término municipal de San Bartolomé de Tirajana.

El Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana impugnó en vía judicial esa resolución ministerial, exponiendo en síntesis que era propietario de las siguientes fincas:

1. Aparcamiento público. Anexo II ubicado en la c/ Alféreces Provisionales nº 1, Playa del Inglés, que linda al Norte, con c/ de la Urbanización Anexo II, Sur con aparcamiento público, Este, con c/ de la Urbanización y Oeste con la misma calle. Tiene superficie de 14.631 m2 y se sitúa en el expediente de deslinde entre los tramos 15 a 24.

   Dichos aparcamientos fueron ejecutados en virtud del Plan Especial Anexo II, aprobado por la Comisión Provincial de Urbanismo del 24 de Abril de 1976.

2. Locales comerciales, balnearios y evacuatorios sitos en el Centro Comercial Oasis, en la Playa de Maspalomas y que linda con el Paseo peatonal del Faro de Maspalomas por todos sus lados. Ocupa una superficie de 598 m2 (doc. 2) y se sitúa en el expediente de deslinde entre los tramos 80 a 91. Obra ejecutado en virtud del Plan de Ordenación de El Oasis, aprobado por la Comisión Provincial de Urbanismo el 28-06-64.

3. Asimismo, en virtud del Plan Especial Anexo II anteriormente señalado y aprobado por la Comisión Provincial de Urbanismo el 24 de Abril de 1976, se ejecutó el Paseo Marítimo que atraviesa en toda su longitud el Centro Comercial allí ubicado y que también pertenece al dominio municipal, como se acredita con la copia de dicho acuerdo y el plano adjunto.

4. Por la Comisión Provincial de Urbanismo se aprobó el 7 de Noviembre de 1979 el Plan Parcial Campo Internacional, en el que se incluye la Avda. de Africa, parte de espacios libres, con puente sobre el barranco de Maspalomas y toda su canalización hasta la Charca, y que se sitúa en el expediente de deslinde entre los tramos 72 y 80.

   Expuso también en la demanda que parte de los tramos anteriormente señalados se incluían en el dominio público marítimo-terrestre en el antiguo deslinde de 9 de Diciembre de 1958; que, sin embargo, no se incluyeron en el deslinde posterior de 19 de Diciembre de 1984, a causa de las transformaciones que el terreno sufrió, que hacían imposible su restitución; que en el deslinde ahora impugnado se vuelven a incluir los terrenos en el dominio público marítimo-terrestre; que no existían las razones establecidas en la Disposición Transitoria 1ª -4, en el artículo 4.5 y en el 12.6 de la Ley de Costas para que procediera un nuevo deslinde, es decir, que no se haya practicado antes o que se haya alterado la configuración de la zona marítimo terrestre; que el artículo 4.5 de la Ley de Costas no resulta aplicable y, finalmente, que el acto impugnado infringe los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima.

La Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo. Se basó para ello en los argumentos de que la existencia de un deslinde anterior a la Ley 22/88 no impide la práctica de otro, si ello es necesario para imponer los nuevos criterios legales; de que el deslinde ahora recurrido no se basa en el deslinde anterior, sino en las características materiales del terreno y, en fin, de que la parte demandante no ha acreditado pericialmente que los terrenos discutidos no tengan las características físicas exigidas por la Ley para calificarlos como dominio público.

Contra esa sentencia ha formulado la entidad demandante recurso de casación, en el cual esgrime cuatro motivos de impugnación, que examinaremos de seguido.

En el primero, al amparo del artículo 88-1-c) de la Ley Jurisdiccional 29/98, se alega la infracción del artículo 24.1 de la C.E., por falta de motivación de la sentencia, al no responder a ciertos argumentos expuestos en la demanda.

Antes de contestar a este motivo (que desestimaremos) conviene dejar constancia de que la Sala de instancia no tenía fácil motivar debidamente su sentencia, ya que la demanda, lejos de la claridad y precisión que exigía el artículo 524 de la anterior Ley de Enjuiciamiento Civil, a la sazón vigente, resulta ser vaga e imprecisa, pues no llega a exponer, con referencia a cada unos de los terrenos discutidos, la razón en que la Administración se fundó en cada caso para calificarlos como dominio público.

Esto debe ser tenido en cuenta, porque la motivación que se exige a las resoluciones judiciales está en relación con la motivación de las demandas, y no se puede exigir una motivación precisa y completa allí donde se ha comenzado por exponer hechos y fundamentos vagos, parciales e inconcretos.

Aun con todo y con eso, la Sala de la Audiencia Nacional no incurrió en defecto de motivación, y así:

1. - Contestó, aunque implícitamente, al argumento de la necesaria constatación en los deslindes de las características físicas actuales de los terrenos, para rechazarlo, porque dijo que la parte actora no había desvirtuado la afirmación de la Administración de que las edificaciones habían invadido una superficie dunar, con lo cual estaba sin duda afirmando que son las características naturales del terreno, y no las obras o instalaciones realizadas en ellas, las que deben fundar el deslinde.

2. - También contesta la Sala, en el fundamento de Derecho cuarto, al argumento de que no procedía modificar el deslinde de ciertos bienes realizado en el año 1984 al amparo del artículo 4.5 de la Ley de Costas al no haberse alterado con posterioridad la zona marítimo terrestre. Y lo contesta diciendo que la parte actora no extrae de ese argumento todas las consecuencias necesarias, sino que apunta a un problema distinto, a saber, el de las características físicas de los terrenos. Este argumento será o no acertado, pero impide hablar de falta de motivación.

3. - Es cierto que la Sala no contesta expresamente al argumento de la infracción de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima. Pero ese argumento está respondido de forma implícita en el fundamento de Derecho segundo, al justificar la potestad de la Administración para practicar un nuevo deslinde en zonas ya deslindadas.

En el segundo motivo se alega la infracción del artículo 14 de la C.E., de la Disposición Transitoria 1ª , apartado cuarto, y artículos 11 y 13 de la Ley de Costas de 28 de Julio de 1988, en relación con su artículo 3-1-b) y del artículo 18-1 del Reglamento de Costas, así como de la jurisprudencia que ha venido interpretándolos.

Tal como la parte recurrente especifica, este motivo se refiere sólo a los terrenos y edificaciones señaladas en las letras a), c) y d) del fundamento de Derecho segundo de esta sentencia, es decir, al Aparcamiento, al Paseo Marítimo y la Avenida de Africa, parte de espacios libres con puente sobre el barranco de Maspalomas y toda la canalización hasta La Charca.

Pues bien; para rechazar este motivo bastará con repetir aquí las razones que hemos dado en nuestra reciente sentencia de 10 de Febrero de 2004 (casación nº 3187/01), referida a los mismos hitos o mojones.

"Este motivo expresa el auténtico problema sustantivo del pleito, que se limita a un problema jurídico.

Sobre los hechos no hay cuestión: se acepta que hubo dos deslindes anteriores, uno del año 1958 (que incluyó el terreno de autos en el dominio público marítimo terrestre) y otro del año 1984 (que no lo incluyó, al considerar que la Ley de Costas de 1969 no calificaba a las dunas como dominio público marítimo-terrestre); se acepta que el Centro Comercial se construyó en el año 1978 con apoyo en el Plan Especial "Anexo II de Playa del Inglés" aprobado en el año 1976, y en el Proyecto de Urbanización aprobado en el año 1977, y que las obras fueron recepcionadas en 22 de Diciembre de 1978, y se acepta, finalmente, que la superficie era dunar en el momento de la realización de las obras, (esto último deducido de forma incuestionable de la continua referencia de la parte recurrente al hecho de que las dunas no eran dominio público en la Ley de Costas de 1969).

Y sobre estos hechos planea el problema jurídico de autos: si el deslinde debe tener sólo en cuenta la realidad física al tiempo de su realización; si así fueran las cosas, el terreno no sería dominio público porque hoy no hay sobre él dunas sino aparcamientos, un Centro Comercial con sus locales comerciales y un Paseo Marítimo, todo ello asentado sobre lo que fueron dunas, hasta el punto de que su edificación fue posible gracias a la "explanación de un relleno, dejando sepultada la formación dunar", (expresión literal de la resolución recurrida).

Tampoco este motivo puede ser aceptado.

La finalidad de la Ley de Costas 22/88, de 28 de Julio no fue sólo la de conformar hacia el futuro una regulación eficaz para la protección de dominio público marítimo-terrestre sino la de imponer un remedio activo frente a las situaciones consumadas del pasado, en defensa de unos bienes constitucionalmente protegidos (artículo 132 C.E.).

Todo el sistema transitorio de la Ley 22/88 demuestra lo dicho: la Ley impone su regulación también hacia el pasado, pues se sobrepone incluso a anteriores declaraciones de propiedad particular por sentencias firmes (Disposición Transitoria 1ª -1) y también a títulos anteriores amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria (Disposición Transitoria 1ª-2).

Esta vocación de la Ley 22/88 se observa claramente en su Disposición Transitoria Primera nº 3, que (aunque aquí no sea aplicable, por referirse a terrenos no deslindados o deslindados sólo parcialmente) dispone que el deslinde habrá de realizarse para todos los terrenos que resulten incluidos en el dominio público "aunque hayan sido ocupados por obras", caso en que la Disposición Transitoria Tercera, nº 3, del Reglamento 1471/89 de 1 de Diciembre, remite a la Disposición Transitoria Cuarta, nº 1, que articula todo un sistema según se trate de obras previas autorizadas o no autorizadas. Es más, el nº 4 de esta Disposición Transitoria Tercera del Reglamento es sumamente revelador, puesto que dispone que si las obras o instalaciones no hubieran sido objeto de concesión por emplazarse más allá de la línea de deslinde que debiera haberse fijado con arreglo a la Ley de Costas de 26 de Abril de 1969, se otorgará dicha concesión conforme a lo establecido en la Disposición Transitoria Cuarta del Reglamento. Este precepto demuestra que las nuevas categorías de bienes de dominio público marítimo-terrestre de la Ley 22/88 afectan sin duda a situaciones previamente consolidadas.

Esta regulación expresa para los casos de terrenos no deslindados es analógicamente aplicable a los casos de terrenos deslindados conforme a la Ley 28/69, de 26 de Abril pero que han de serlo conforme a los criterios de la nueva Ley 22/88, aunque la Disposición Transitoria 1ª -4 no sea tan explícita.

Y la conclusión de todo ello es clara: lo que importa en la regulación legal no es el terreno tal como ha sido transformado por obras o instalaciones sino tal como es por naturaleza; las características naturales son las que determinan su calificación jurídica y son las que han de ser tenidas en cuenta al trazar el deslinde.

Esta tesis, por lo demás, es la mantenida por este mismo Tribunal en sentencia de 30 de Diciembre de 2003 (casación nº 2666/00), que se remite a la de 20 de Octubre de 2000 (casación 9670/98). En ella decíamos lo siguiente:

"La circunstancia de que un suelo haya sido incorporado a un proceso urbanizador no desnaturaliza su condición geomorfológica, estando contemplada en las Disposiciones Transitorias de la propia Ley de Costas la compatibilidad del dominio público marítimo-terrestre con la clasificación como urbano del suelo por haber sido urbanizado en ejecución del planeamiento, de manera que la urbanización de un terreno no constituye un hecho excluyente de la definición legal contenida en los artículo 3.1 b de la Ley de Costas y 3.1 b de su Reglamento, por lo que si, como en este caso, se ha demostrado que constituye un importante depósito de arenas litorales, debe incluirse en el dominio público marítimo-terrestre".

En el presente caso es claro que las edificaciones e instalaciones se realizaron en zona de dunas (son muy reveladoras las fotografías que se acompañaron a la demanda con los números 7 y 9), tal como dice la resolución recurrida:

"Puntos 12 a 20 (plano 2): se delimita el límite interior de la playa, tal y como se define en el artículo 3.1.b de la Ley 22/1988 de Costas. En esta zona se encuentran los Aparcamientos y el Centro Comercial, los cuales constituyen una clara invasión del dominio público marítimo-terrestre y, concretamente, del campo de dunas de la zona. En las fotografías del anejo número 4 de la memoria del proyecto de deslinde, se observa la invasión de las dunas y cómo se hizo la explanación de un relleno, dejando sepultada la formación dunar. El deslinde aprobado en 1984 se basó en la entonces vigente Ley 28/1969, de 26 de Abril, sobre costas, interpretando que las dunas no formaban parte del dominio público. Sin embargo, con la Ley vigente, no hay lugar a dudas para afirmar que dichos aparcamientos y centro comercial constituyen una invasión de la zona de dominio público y que, por tanto, han de quedar sujetos al régimen transitorio de la referida Ley.

La conclusión que se desprende, confirmada por las fotografías anteriormente mencionadas, es que dichos aparcamientos y centro comercial constituyen una invasión del dominio público marítimo-terrestre, que ha desvirtuado las primeras características naturales del terreno, pero no su naturaleza demanial".

El motivo debe, pues, ser rechazado.

Y el artículo 4.5 de la Ley 22/88 no abona solución contraria, ni siquiera interpretado "a contrario sensu": la pérdida de las características naturales de los bienes de dominio público no es por sí sola causa de su degradación.

Por lo demás, las sentencias de este Tribunal Supremo que se citan en el recurso de casación no resuelven casos idénticos al presente y las citas que en ellas se contienen de las "características físicas de los terrenos" no resuelven el problema concreto aquí planteado.

Finalmente, y en cuanto al principio de igualdad (que se considera infringido porque no se ha aplicado idéntico criterio en el campo de golf) bastará con decir que la resolución impugnada, al referirse a los puntos 27 a 73, dice que el dominio público se ha trazado por donde fue el límite natural de las dunas (más o menos impreciso, como se dijo) incluso antes de la desvirtuación de la zona de estudio por motivos artificiales. No hay, pues, ninguna aplicación desigual de la Ley".

En el tercer motivo se alega la infracción de la Disposición Transitoria 1ª.4 y artículo 4.5 de la Ley de Costas 22/88, de 28 de Julio.

El motivo se refiere sólo, tal como la parte recurrente expone, a los bienes señalados en la letra b) del fundamento de Derecho segundo de esta sentencia, es decir, a los locales comerciales, balnearios y evacuatorios sitos en el Centro Comercial Oasis, (hitos números 80 a 91).

Tal como dice la Orden impugnada, entre los vértices 80 a 83 y 84 a 91 no coincide el límite interior de la ribera del mar con el dominio público marítimo terrestre, "en virtud del artículo 4.5 de la Ley de Costas según el cual son dominio público los terrenos deslindados como tales (y estos lo fueron por O.M. de 9 de Diciembre de 1958) que por cualquier causa han perdido sus características naturales de playa, acantilado o zona marítimo-terrestre".

Y al describir y justificar la línea de deslinde, en los puntos 80 a 83 y 84 a 91, vuelve la Administración a repetir que la razón de la inclusión de estos bienes en el dominio público es lo dispuesto en el artículo 4.5 de la Ley de Costas.

Pues bien; tampoco aceptaremos este motivo.

De una interpretación conjunta del artículo 5.2 de la Ley de Costas 28/69, de 26 de Abril, del artículo 4.5 de la nueva Ley de Costas 22/88, de 28 de Julio y de la Disposición Transitoria Segunda, nº 1, de ésta última, se deduce que los bienes que han perdido sus características naturales de playa, acantilado o zona marítimo-terrestre siguen siendo dominio público salvo que exista desafectación o salvo que alguna persona demuestre que eran de su propiedad antes de convertirse originariamente en dominio público. Este es el dato relevante, y no el de si los bienes están deslindados ahora como dominio público o lo estuvieron sólo en deslindes anteriores.

En el presente caso ni se ha probado la desafectación ni el Ayuntamiento demandante ha probado su derecho anterior.

Lo único que sabemos es que ese Centro Comercial Oasis se construyó en virtud de un Plan de Ordenación aprobado en 28 de Junio de 1964, es decir, en una fecha en que el terreno era de dominio público según el deslinde de 9 de Diciembre de 1958, ya que está admitido que fue sólo con el posterior deslinde de 19 de Diciembre de 1984 que el terreno se excluyó del dominio público.

Y más bien lo que parece es que la Administración acude al artículo 4.5 de la Ley de Costas equivocadamente: no es que los terrenos hayan perdido sus características naturales, sino que, sencillamente, se construyó en ellos pese a que estaban deslindados como dominio público; en tal caso, a los terrenos y edificaciones ha de aplicárseles, pura y simplemente, el régimen transitorio de la Ley de Costas 22/88, de 28 de Julio.

En el último motivo se alega la infracción del artículo 9.3 de la C.E. y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre los principios de seguridad jurídica y confianza legítima.

Para rechazar este argumento bastará con remitirnos a los argumentos que el Tribunal Constitucional dio en su sentencia 149/91, de 4 de Julio, que en su fundamento de Derecho nº 8 examina la constitucionalidad de todo el sistema transitorio de la Ley 22/88.

Al declararse no haber lugar al presente recurso de casación procede condenar al Ayuntamiento recurrente en las costas del mismo (artículo 139-2 de la Ley Jurisdiccional 29/89); esta condena sólo alcanza a la cifra máxima de 600'00 euros (artículo 139-3).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.