STS, 30 de Diciembre de 2003

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso nº 1124/1998, promovido por la entidad ISLA CANELA, S.A., y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre procedimiento de aprobación de deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre en tramo costa del término municipal de Ayamonte (Huelva, Andalucía).

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 17 de marzo de 2000, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: "Que desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad ISLA CANELA, S.A., declarando que el acto impugnado es conforme al ordenamiento jurídico, por lo que debe ser confirmado; sin costas."

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la entidad ISLA CANAELA, S. A. se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 4 de mayo de 2000, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 8 de junio de 2000, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia dando lugar al mismo y casando la resolución recurrida con los pronunciamientos que correspondan conforme a Derecho.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 20 de septiembre de 2001, ordenándose también, por providencia de 9 de octubre de 2001, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Abogado del Estado) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha de 23 de noviembre de 2001, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que se declarara no haber lugar al recurso, imponiendo las costas del proceso a la parte recurrente.

Por providencia de fecha 12 de noviembre de 2003 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 17 de diciembre de 2003, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha 17 de marzo de 2000, y en su recurso contencioso administrativo nº 1124/98, por medio de la cual se desestimó el formulado por la entidad ISLA CANELA, S. A. contra la Orden Ministerial del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 22 de septiembre de 1998, por la que se aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrrestre del tramo de costa de unos mil trescientos treinta y tres (1.333) metros correspondientes a la zona urbana de Punta del Moral, en el término municipal de Ayamonte (Huelva).

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo, y se basó para ello la sentencia, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

1. En relación con la caducidad del procedimiento de deslinde se señala, reiterando lo expuesto en la sentencia de 3 de diciembre de 1999, recurso 41/1998, a instancia de la misma entidad recurrente que «estamos en un procedimiento que no puede calificarse, en estricta técnica jurídica, de limitador o restrictivo de derechos, pues junto a los intereses específicos de la actora, convergen los intereses generales subyacentes en la delimitación del dominio público marítimo terrestre, bien imprescriptible por naturaleza, además de los de terceras personas»; y que «los términos del artículo 42.2 de la Ley 30/92 se refieren en cuanto al plazo máximo de tres meses, salvo precepto expreso, a solicitudes de los interesados, supuesto distinto del presente».

2. En relación con los defectos procedimentales, que «la finalidad del deslinde es la de fijar los límites materiales sobre aquellos bienes que "ope legis" son de dominio público, de ahí que carezca de fundamento la pretensión actora cuando aduce como defecto en la tramitación del expediente la ausencia de información económica sobre los efectos del deslinde y falta de avalúo de los bienes privados que pasarán a integrarse en el dominio público marítimo-terrestre».

3. «Por los que respecta a la omisión del trámite de prueba ha de ponerse de manifiesto ... que en la infracciones procedimentales sólo procede la anulación del acto en el supuesto de que tales infracciones supongan una disminución efectiva, real y trascendente de las garantías, incidiendo en la resolución de fondo, de forma que puedan alterar su sentido»; y sin embargo «no es procedente la anulación del acto por omisión del trámite preceptivo cuando, aun cumplido este trámite, se pueda prever lógicamente que volvería a producirse un acto administrativo igual al que se pretende anular, o cuando la omisión de un trámite cause indefensión al interesado», indefensión que se niega haberse producido, como consecuencia de la falta de práctica de prueba alguna, por cuanto «no consta que la Administración le haya negado alguna de las solicitadas», limitándose la recurrente «a efectuar invocaciones genéricas sin concretar que prueba era esa que deseaba practicar y que la Administración no se lo permitió», ya que, además «bien pudo en este momento solicitar a la Sala en vía del recurso administrativo o jurisdiccional que supliera tal omisión».

4. Por último, tras reproducir el contenido del artículo 132.2 CE, así como el artículo 13 y Disposición Transitoria 1ª.1 LC, se señala que «no estamos en presencia de una expropiación, es decir no hay privación singular de la propiedad privada o de derechos e intereses patrimoniales legítimos por causa de utilidad pública o interés social (art. 1º de la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954», pues «el deslinde ... es un acto jurídico que señala o indica materialmente los terrenos que pertenecen al dominio público estatal, pero no los crea o los innova, es decir, el dominio público existe, no porque tal naturaleza se la atribuya el acto de deslinde, dado que la misma se le otorga por la Ley y, en todo caso lo es». En consecuencia «se trata pues, de un mecanismo que nos dice con certeza los límites concretos de tales bienes públicos», y por ello «consecuentemente, no existe privación de propiedad privada, sino tan solo pérdida de efectos de determinadas relaciones jurídico privadas existentes sobre aquellos bienes que "ope legis" son de dominio público, porque tales derechos, incluso los que tienen acceso al Registro de la Propiedad, en la nueva Ley, no puede prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados».

De todo ello, en consecuencia, la sentencia impugnada de instancia deduce la legalidad de la resolución recurrida.

Contra esa sentencia ha interpuesto la representación de la entidad ISLA CANELA, S. A. recurso de casación, en el cual esgrime un único motivo de impugnación, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del Ordenamiento jurídico que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En concreto, la entidad recurrente clasifica en tres apartados los preceptos que considera infringidos, los cuales agrupa en torno a los siguientes subapartados:

1. En primer lugar, y entendiendo producida la caducidad del procedimiento de deslinde, considera infringidos los artículos 42.2 (que establece el plazo máximo para la resolución de los expedientes que no tuvieran fijado un plazo específico) y 43.4 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJPA-- (que establece la caducidad del expediente cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir efectos favorables para los ciudadanos); así como, por otra parte, los artículos 9.3 (que garantiza la seguridad jurídica y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos) y 103 de la Constitución -CE-- (que establece el principio de eficacia en la actividad de la Administración Pública).

2. En segundo lugar, y entendiendo que se han producido defectos en la tramitación del expediente de deslinde, considera infringidos los artículos 12.2 LC, en relación con el 25 del RC (que ordena la apertura de un nuevo período de información pública cuando el proyecto de deslinde modifique substancialmente la delimitación provisional publicada para su incoación); 80.2 y 3 LRJPA -en relación con el 63 de la misma Ley-- (al haberse omitido el trámite de prueba); 33.3 CE (al haberse producido la privación de bienes y derechos sin la correspondiente indemnización); y 13.1 LC (al negar la sentencia efectos expropiatorios al deslinde aprobado).

3. Por último, y en tercer lugar, entiende que es ilegal la Disposición Transitoria Tercera 2 RC, por vulneración del artículo 106 LRJPA.

El motivo, apoyado en la anterior triple infracción, debe ser rechazado.

En síntesis pues, la tesis de la sentencia impugnada, que confirma la contenida en la anterior resolución administrativa, consiste en la inaplicación al supuesto de autos -procedimiento de deslinde de dominio público marítimo terrestre-- de la obligación impuesta en el artículo 42.2 de la Ley 30/1992, en su inicial redacción, de concluir el citado procedimiento mediante resolución expresa en el plazo de tres meses, establecido supletoriamente en tal precepto, así como, por consiguiente, en la inaplicación de la consecuencia anudada al citado incumplimiento, contemplada en el artículo 43.4 de la misma Ley, para «los procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos», y consistente en la caducidad del procedimiento, con el consiguiente archivo de las actuaciones, cuando se produzca el requisito temporal establecido en el precepto, cual es el transcurso del «plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada la resolución» expresa.

Inaplicación, de ambos preceptos, que viene determinada:

1. Porque el primero de los citados (42.2) solo se refiere a los procedimientos iniciados a instancia de parte, que no es el caso, al estarse en presencia de un procedimiento de deslinde iniciado de oficio; y b) Porque el procedimiento de deslinde, si bien se inició de oficio -como exigía el 43.4--, sin embargo, puede ser también iniciado a instancia de los particulares, y, además, porque el mismo puede ser considerado como susceptible de producir actos favorables para los ciudadanos, aspecto no contemplado el citado artículo 43.4, que se refiere, con exclusividad, al supuesto contrario.

   Doble argumentación que desarrollamos a continuación.

   Significativo fue el cambio introducido por la LRJPA, en su citado artículo 42, en relación con la obligación de resolver de forma expresa la Administración Pública los procedimientos administrativos; obligación que no se establecía de una manera aislada sino enmarcada dentro del Título IV de la misma Ley, dedicado a la «actividad de las Administraciones Públicas», y como consecuencia o derivación de la obligación -y responsabilidad-- que se impone en el artículo anterior (41 LRJPA) en relación con la tramitación de los procedimientos administrativos, habilitándose a los titulares de las unidades administrativas y al personal servicio de las mismas para adoptar las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos e intereses legítimos, «disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de los procedimientos».

   En concreto, el artículo 42, en su redacción de 1992, establecía:

1. La obligación general -o genérica-- de resolver, de forma expresa, todo tipo de procedimientos; efectivamente, tal obligación se extiende (42.1) no sólo a cuantas «solicitudes formulen los interesados», sino también a los «procedimientos iniciados de oficio cuya instrucción y resolución afecte a los ciudadanos o a cualquier interesado»; tan amplio espectro contó, sin embargo (42.1.2º), con algunas excepciones --en las que no se exigía la resolución expresa--, cuales eran los procedimientos en los que se producía la prescripción (132 LRJPA), la caducidad (43.4 y 92 LRJPA), la renuncia o el desistimiento (71.1, 90 y 91 LRJPA), así como aquellos procedimientos «relativos al ejercicio de derechos que sólo deban ser objeto de comunicación», o aquellos «en los que se haya producido la pérdida sobrevenida del objeto del procedimiento».

2. En segundo lugar, el citado artículo 42, en su apartado 2, establecía (o concretaba) que la expresada genérica obligación de resolución expresa debería llevarse a cabo en un «plazo máximo», pero ello solo en el supuesto de que se tratara de procedimientos iniciados mediante «solicitudes que formulen los interesados», esto es, no en el caso de los procedimientos iniciados de oficio. Tal plazo máximo era, en primer lugar, el establecido específicamente para la «tramitación del procedimiento aplicable en cada caso»; en segundo lugar, con carácter supletorio («cuando la norma de procedimiento no fije plazo»), el plazo para resolver sería el de tres meses; y, en tercer lugar, el precepto contemplaba (42.2.2º y 3º) la posibilidad de ampliación de los anteriores plazos «cuando el número de solicitudes formuladas impidan razonablemente el cumplimiento de los plazos».

3. En tercer lugar, en su apartado 3, el artículo 42 LRJPA, contemplaba un mecanismo de responsabilidad para los titulares de los órganos administrativos, en los supuestos de incumplimiento de resolución expresa, que no es del caso.

   La misma LRJPA, consciente de la existencia de una gran cantidad de procedimientos administrativos, en las diversas Administraciones Públicas, en los que no establecía su tiempo de tramitación, y utilizando una técnica de deslegalización temporal contenida en la Disposición Adicional Tercera de la misma Ley, que fue denominado proceso de adecuación, dejó en manos de las diversas Administraciones Públicas (por un período de seis meses, que luego el Real Decreto Ley 14/1993, de 4 de agosto, prorrogaría a dieciocho), tanto el establecimiento del «plazo máximo» de cada procedimiento, como la determinación de los efectos, positivos o negativos (silencio positivo o negativo), para el supuesto de ausencia o falta de resolución expresa dentro del citado «plazo máximo».

   La sentencia de instancia, con acierto, señala que «los términos del artículo 42.2 de la Ley 30/92 se refieren en cuanto al plazo máximo de tres meses, salvo precepto expreso, a solicitudes de los interesados, supuesto distinto del presente». Es cierto que el procedimiento de deslinde (artículo 20.1 del Reglamento de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1º de diciembre, RC) puede incoarse «de oficio o a petición de cualquier persona interesada», mas en el supuesto de autos lo ha sido mediante decisión de la Administración, circunstancia que, de conformidad con lo anteriormente señalado, impide la aplicación al mismo de plazo alguno para su resolución, pues ni el mismo se expresa en la normativa que cita la sentencia de instancia, ni, en consecuencia le es de aplicación el también mencionado plazo supletorio de tres meses.

   Tampoco resulta de aplicación el mencionado plazo de tres meses, también establecido supletoriamente en el artículo 3º.1 del Real Decreto 1778/1994, de 5 de agosto, de Adecuación a la LRJPA de las normas reguladoras de los procedimientos de otorgamiento, modificación y extinción de las autorizaciones, pues aunque el Anexo del mismo, en su apartado J.3), se remite a la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC) y a las disposiciones de desarrollo de la misma, lo es exclusivamente en relación con las autorizaciones previstas en la citada LC, categoría de los actos administrativos que no resulta de aplicación a la resolución aprobatoria de un deslinde marítimo- terrestre, pues el mismo Real Decreto considera como tales (artículo 1º.2) a «los actos administrativos, cualquiera que sea su denominación específica, por los que, en uso de una potestad de intervención legalmente atribuida a la Administración, se permite a los particulares el ejercicio de una actividad, previa comprobación de adecuación al ordenamiento jurídico y valoración del interés público afectado», que no es el caso de las resoluciones aprobatorias de los deslindes marítimo-terrestres.

   Tema distinto, como señala la sentencia de instancia, es que resultara conveniente el establecimiento de un plazo máximo para resolver este tipo de procedimientos, para tal decisión tan solo se ha producido, por parte del legislador, con la aprobación de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de Modificación de la LRJPA.

   Aunque lo anterior sería suficiente para la desestimación del único motivo de casación esgrimido, debe por la Sala también señalarse la inaplicación al supuesto de autos, y por tanto su ausencia de infracción, del segundo artículo invocado: 43.4 LRJPA, también en su inicial redacción de 1992.

   En síntesis, tal precepto exigía, para poder aplicar la caducidad que en el mismo se establece -al margen del doble transcurso, sin resolución expresa, del plazo establecido para resolver (específica o supletoriamente), y del plazo de treinta días a contar desde el vencimiento del anterior--, la concurrencia de una doble condición en los procedimientos a los que se pretendía aplicar tal caducidad:

1. Que fueran «procedimientos iniciados de oficio»; y b) Que fueran procedimientos «no susceptible de producir actos favorables para los ciudadanos».

   La Sala de instancia, aceptando que el procedimiento de deslinde, en el presente caso, fue iniciado de oficio, rechaza, sin embargo la concurrencia del segundo requisito, como se ha expresado, con base en la afirmación de que «estamos en presencia de un procedimiento que no puede calificarse, en estricta técnica jurídica, de limitador o restrictivo de derechos, ya que junto a los intereses específicos de la actora, convergen los intereses generales subyacentes en la delimitación del dominio público marítimo terrestre, bien imprescriptible por naturaleza, además de los de terceras personas».

   La propia y específica naturaleza del procedimiento de deslinde, puesta de manifiesto con reiteración por la Sala, conduce a ratificar tal pronunciamiento. Efectivamente, el procedimiento de deslinde, contemplado en el capítulo III del título I de la Ley de Costas 22/1998, de 28 de julio, tiene como finalidad constatar y declarar que un suelo reúne las características físicas relacionadas en los artículos 3, 4 y 5 de dicha Ley; actividad en la que destacan y sobresalen, por encima de los concretos intereses de los particulares afectados por tal constatación y declaración, los intereses generales derivados de la materialización física -en que el deslinde se concreta-- del dominio público marítimo terrestre, legalmente definido en los anteriores preceptos y que con el deslinde se ve dotado de mayor seguridad jurídica.

   Tal naturaleza del procedimiento de deslinde, obviamente, no encaja en la de los procedimientos a los que se refería el artículo 43.4 LRJPA, que solo contempla los procedimientos «no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos», cual sería un procedimiento sancionador. Debe, además, dejarse constancia que en el artículo 92.4 de la misma LRJPA, y aunque previsto para los procedimientos iniciados a instancia de los particulares, se contempla la posibilidad de no aplicar la caducidad, como consecuencia de la paralización imputable a los administrados «en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición o esclarecimiento».

   Tales argumentos sirven igualmente para rechazar la vulneración que se esgrime, en el mismo único motivo, de los artículos 9.3 (que garantiza la seguridad jurídica y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos) y 103 de la Constitución (que establece el principio de eficacia en la actividad de la Administración Pública), ya que la aplicación de los mismos procede en el marco y ámbito de los preceptos legales suficientemente analizados.

En relación con los denominados defectos en la tramitación del expediente de deslinde, considera infringido:

1. En primer lugar, el artículo 12.2 LC, en relación con el 25 del RC, que, en síntesis, ordena la apertura de un nuevo período de información pública cuando el proyecto de deslinde modifique substancialmente la delimitación provisional publicada para su incoación. En relación con tal cuestión la entidad recurrente, tras señalar que de la misma «la sentencia que se recurre para nada se ocupa», reconoce, sin embargo, que tal cuestión fue puesta de manifiesto en el escrito de conclusiones.

   En consecuencia, al actuar así estaba introduciéndose una cuestión nueva, cuando ya había precluido la posibilidad de hacerlo, pues es sabido que después de la demanda y contestación, tal posibilidad está vedada, como se infiere de lo dispuesto en el artículo 65.1 de la vigente Ley Jurisdiccional de 1998 (79.1 de la Ley Jurisdiccional de 1956), circunstancia que, además, supondría una quiebra de la garantía del principio de contradicción, al sustraer al debate procesal de primera instancia una cuestión que afectaba a la propia viabilidad del proceso y, por último, como no fue objeto de alegaciones por las partes, acoger tal cuestión comportaría una situación de indefensión con infracción del art. 24 CE (en este sentido la SSTS de 6 junio 1997 y 29 de junio de 1998).

   A mayor abundamiento, debe señalarse que ninguna alegación se efectúa, en relación con la fundamentación de la resolución administrativa recurrida, sobre la cuestión de fondo relacionada con el anterior planteamiento formal de la recurrente; en la misma se reconoce que «entre los hitos A- 13 y A-20 de la delimitación propuesta, aparecen incluidos en el dominio público marítimo terrestre unos bienes que no estaban incluidos en el dominio público deslindado el 5 de marzo de 1980, ni tampoco en la delimitación provisional que sirvió de base a la solicitud de autorización de este expediente de deslinde, por no haberse detectado en el momento de evacuar dicha solicitud la presencia de otros bienes con características demaniales en este tramo de costa distintos de los incluidos», y, a continuación, se explican, con claridad, los motivos por los que se procedió a tal ampliación: «En el momento de llevar a cabo el apeo del deslinde que nos ocupa se detectaba la presencia en este tramo de costa de bienes con característica físicas marismeñas, más hacia el interior de dicha delimitación provisional, precisamente la superficie comprendida entre esta y la apeada, superficie que aparecía claramente inundable por las mareas en su flujo y reflujo, cosa que había pasado desapercibida anteriormente por tratarse de una zona interior rodeada de un muro perimetral que impedía la inundación de esta zona con agua mareal», concretándose como «tras la rotura de este muro, esta superficie ha mostrado indudablemente su carácter marismeño, el cual hasta ese momento permanecía enmascarado por haberse impedido artificialmente su inundación natural por las mareas». E, incluso, se señala que «como apoyo a la constatación física del carácter inundable de estos bienes, se ha efectuado un reportaje fotográfico, que se incluye en el proyecto de deslinde, junto con plano indicativo de los lugares y direcciones desde las que se han efectuado las fotografías, en los cuales puede apreciarse claramente como el agua mareal los inunda en su totalidad».

   Nada de esto -cuestión de fondo--, fue discutido en el procedimiento jurisdiccional de instancia, en el que, como se ha expresado, y sólo en trámite de conclusiones, la recurrente se limitó a alegar la falta del, que entendía necesario, nuevo trámite de audiencia por existencia de modificación sustancial de la delimitación provisional realizada previamente, mas sin atacar las fundamentaciones antes expresadas sobre las razones de fondo para la ampliación del deslinde.

2. Por lo que se refiere a la vulneración de los artículos 80.2 y 3 LRJPA -en relación con el 63 de la misma Ley-- (al haberse omitido el trámite de prueba).

   La sentencia de instancia rechaza tal vulneración sobre la base de inexistencia de indefensión, que niega haberse producido, como consecuencia de la falta de práctica de prueba alguna, por cuanto «no consta que la Administración le haya negado alguna de las solicitadas», limitándose -según se expresa-- la recurrente «a efectuar invocaciones genéricas sin concretar qué prueba era esa que deseaba practicar y que la Administración no se lo permitió», ya que, además «bien pudo en este momento solicitar a la Sala en vía del recurso administrativo o jurisdiccional que supliera tal omisión.

   Debe confirmarse que en el procedimiento de instancia no existió período probatorio, pues su apertura, para la correspondiente práctica, en su caso, no fue solicitada por ninguna de las partes. Y en el procedimiento administrativo de deslinde consta como con fecha de 30 de abril de 1998, según se expresa en la Resolución impugnada, «en cumplimiento de lo establecido en el artículo 84 LRJPA, se otorgó un período de audiencia a los interesados, concediéndoseles el plazo de quince (15) días para examinar el expediente y presentar los escritos, documentos y pruebas que estimasen convenientes»; igualmente se expresa que -transcurrido dicho plazo-- la entidad recurrente se limitó a efectuar nuevas alegaciones, ratificando en esencia las alegaciones anteriormente efectuadas en las diversas fases del expediente, pero sin concretar, en dicho momento procesal oportuno, la necesaria prueba a practicar; solo, pues, alegaciones que tuvieron una detallada y concreta respuesta en el segundo de los fundamentos Jurídicos de la resolución impugnada.

   Al igual que en el supuesto enjuiciado en la STS de 9 de abril de 2001 «en el que ahora enjuiciamos, la Administración ha practicado todas las actuaciones legalmente exigibles para aprobar el deslinde. En efecto, consta en el expediente administrativo el reconocimiento y replanteo del límite interior de la playa, representándose mediante una poligonal de 40 vértices, constan los cuadros de coordenadas UTM elaborados, los planos levantados, la extensión de la correspondiente acta, la apertura de un período de información pública, los informes del Servicio Jurídico del Estado ante el Servicio de Costas de Huelva y del MOPU, así como la respuesta que da la propia Orden de aprobación a las alegaciones deducidas por los hoy recurrentes. Tan evidente es la existencia de una actividad administrativa suficiente para considerar adecuadamente motivado el acto, como la imposibilidad de apreciar que hayan sufrido indefensión quienes han tenido una participación constante en el expediente administrativo, han formulado alegaciones en el mismo, recurrido en reposición, después en sede contencioso-administrativa, en la que han podido practicar todas las pruebas que han considerado procedentes, y ahora son recurrentes en casación. La actuación administrativa conducente a justificar los términos del deslinde contrasta con la inactividad observada por los recurrentes en orden a demostrar que no concurren en aquellos terrenos las características propias de las playas, según los términos con que éstas son definidas en los arts. 3.1.b) de la Ley de Costas y 3 y 4 de su Reglamento, inactividad que lógicamente ha de ser interpretada como la implícita aceptación de la constatación física que el deslinde aprobado comporta. Concluyendo, la actividad probatoria que corría a cargo de la Administración ha sido adecuadamente practicada y por ello no es posible acoger los motivos primero y tercero del recurso».

   Por último debe dejarse constancia de la consolidada doctrina de este Tribunal sobre el derecho a la utilización de los medios de prueba pertinentes (art. 24.2 CE), y que puede sintetizarse así en sus líneas principales (SSTC 165/2001, de 16 de julio, F. 2, 168/2002, de 30 de septiembre, F. 3 y 131/2003, de 30 de junio, F. 3):

   a) Este derecho fundamental, que opera en cualquier tipo de proceso en que el ciudadano se vea involucrado, no comprende un hipotético derecho a llevar a cabo una actividad probatoria ilimitada en virtud de la cual las partes estén facultadas para exigir cualesquiera pruebas que tengan a bien proponer, sino que atribuye sólo el derecho a la recepción y práctica de las que sean pertinentes (SSTC 168/1991, de 19 de julio; 211/1991, de 11 de noviembre; 233/1992, de 14 de diciembre; 351/1993, de 29 de noviembre; 131/1995, de 11 de septiembre; 1/1996, de 15 de enero; 116/1997, de 23 de junio; 190/1997, de 10 de noviembre; 198/1997, de 24 de noviembre; 205/1998, de 26 de octubre; 232/1998, de 1 de diciembre; 96/2000, de 10 de abril, F. 2), entendida la pertinencia como la relación entre los hechos probados y el "thema decidendi" (STC 26/2000, de 31 de enero, F. 2).

   b) Puesto que se trata de un derecho de configuración legal, es preciso que la prueba se haya solicitado en la forma y momento legalmente establecidos (SSTC 149/1987, de 30 de septiembre; 212/1990, de 20 de diciembre; 87/1992, de 8 de junio; 94/1992, de 11 de junio; 1/1996; 190/1997; 52/1998, de 3 de marzo; 26/2000, F. 2), siendo sólo admisibles los medios de prueba autorizados por el ordenamiento (SSTC 101/1989, de 5 de junio; 233/1992, de 14 de diciembre; 89/1995, de 6 de junio; 131/1995; 164/1996, de 28 de octubre; 189/1996, de 25 de noviembre; 89/1997, de 10 de noviembre; 190/1997; 96/2000, F. 2)

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3. - Desde la misma perspectiva formal, se fundamenta también el motivo de impugnación en la vulneración del artículo 33.3 CE que, por una parte, exige que la privación de bienes y derechos de los particulares se efectúe "(...) de conformidad con lo dispuesto en las leyes", y, por otra, "(...) mediante la correspondiente indemnización".

   La Sala de instancia, como viene con reiteración señalando la Sala, no ha declarado la propiedad de terreno alguno, sino que se ha limitado, en los términos expresados, a confirmar el deslinde impugnado porque la Administración ha justificado debidamente que los terrenos incluidos en el deslinde constituyen dominio público según la definición del mismo en la Ley de Costas 22/88, de 28 de julio. La Jurisdicción Contencioso Administrativa, se insiste, no puede resolver cuestiones de propiedad, pero sí decidir si un deslinde realizado por la Administración es o no conforme con los criterios expresados por la Ley de Costas para definir el dominio público, y también declarar que si la Administración ha justificado o no la inclusión de unos terrenos en los criterios legales, declaración que se produce, en la sentencia de instancia, cuando se expone que «el deslinde ... es un acto jurídico que señala o indica materialmente los terrenos que pertenecen al dominio público estatal, pero no los crea o los innova, es decir, el dominio público existe, no porque tal naturaleza se la atribuya el acto de deslinde, dado que la misma se le otorga por la Ley y, en todo caso lo es». En consecuencia «se trata pues, de un mecanismo que nos dice con certeza los límites concretos de tales bienes públicos», y por ello «consecuentemente, no existe privación de propiedad privada, sino tan solo pérdida de efectos de determinadas relaciones jurídico privadas existentes sobre aquellos bienes que "ope legis" son de dominio público, porque tales derechos, incluso los que tienen acceso al Registro de la Propiedad, en la nueva Ley, no puede prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados».

   No es preciso abundar en razones para rechazar el motivo de casación pues la Sala sentenciadora se ha ceñido a cumplir su deber de controlar la decisión administrativa impugnada, por la que se declaró el dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos mil trescientos treinta y tres (1.333) metros correspondientes a la zona urbana de Punta del Moral, en el término municipal de Ayamonte (Huelva), llegando a la conclusión, después de examinar y valorar las pruebas practicadas tanto en la vía previa como en el proceso, de que, en relación con tales terrenos, y de la forma concretada en el expediente, se ha acreditado que tienen las características contempladas en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas 22/1988, y tal proceder constituye el cometido propio que a la jurisdicción del orden contencioso-administrativo atribuye tanto el artículo 1 de la entonces vigente Ley Jurisdiccional como el artículo 24 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar las acciones de que se crean asistidos en relación con la titularidad dominical de los terrenos ante la jurisdicción civil (artículo 14 de la Ley de Costas 22/88).

   Conforme a lo establecido por los artículos 11 y 13.1 de la referida Ley de Costas, el deslinde tiene como finalidad constatar la existencia de las características físicas de los bienes, relacionadas en los mencionados artículos 3, 4 y 5 de la misma Ley, para declarar la posesión y titularidad dominical a favor del Estado, de modo que a tal actividad administrativa debe extender su control la jurisdicción contencioso-administrativa para resolver si aquélla se ajusta o no a lo dispuesto en los indicados preceptos. Así lo hemos declarado en nuestras Sentencias de 15 de marzo, 16 de abril, 28 de mayo, 4 y 10 de junio, y 23 de septiembre de 2003.

   En consecuencia tampoco puede considerarse la alegación de la parte recurrente en el sentido de que la sentencia de instancia infringe el artículo 33 de la Constitución, puesto que le condena a la pérdida total de un terreno que era considerado como de su propiedad e, incluso, estaba inscrito a su favor en el Registro de la Propiedad, sin compensación ni indemnización de clase alguna. Bajo este motivo (STS 16 de junio de 2003) se encubre, sin embargo, una duda sobre la constitucionalidad de la Ley de Costas que, por otra parte, ha sido despejada por la sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 de julio. Aunque no es materia de este proceso, no está demás recordar al recurrente la interpretación que de la Disposición Transitoria Primera 3 de dicha Ley se realiza en el Fundamento Jurídico 8 B de la citada sentencia del Tribunal Constitucional, como haremos en el apartado siguiente.

   4.- Por último, se fundamenta el motivo en la deficiente interpretación del artículo 13.1 LC, en cuanto que la sentencia deduce que el deslinde no tiene efectos expropiatorios.

   Efectivamente, la sentencia de instancia señala que «no estamos en presencia de una expropiación, es decir no hay privación singular de la propiedad privada o de derechos e intereses patrimoniales legítimos por causa de utilidad pública o interés social (art. 1º de la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954». El Tribunal Constitucional, al analizar la impugnada constitucionalidad del artículo 13 de la Ley, en síntesis señalaba que «en la medida en que la nueva definición amplía el dominio marítimo terrestre, esta eficacia directa e incontestable del acto de aprobación del deslinde conlleva también una expropiación sin indemnización, que viola lo dispuesto en el art. 33.3 C.E.». La respuesta, inicial, sin embargo, fue una remisión a otro lugar de la sentencia: «Tanto una como otra consideración parte, sin embargo, de una interpretación errónea del contenido de los preceptos impugnados. La última de las mencionadas evoca un supuesto que, allí en donde se dé, determinará la aplicación de lo dispuesto en las Disposiciones transitorias y habrá de ser considerado al analizarlas».

   Igualmente se rechazaba la caracterización del acto aprobatorio del deslinde como un acto dotado de la firmeza propia de las Sentencias judiciales e invulnerable al control jurisdiccional, al poner de manifiesto que «el inciso final del apartado 2.º del artículo, en donde se reconoce, de modo quizás innecesario, el derecho de los afectados por el deslinde a ejercer las acciones que estimen pertinentes en defensa de sus derechos, acciones que podrán ser objeto de anotación preventiva en el Registro de la Propiedad y que, sin duda, podrán seguirse tanto en la vía contencioso- administrativa, como en la civil, aunque sólo a estas últimas se refiere el art. 14 (no impugnado) de la misma Ley. Esta interpretación que es la que deriva naturalmente de la letra del precepto es, por lo demás, la acogida en el art. 29 del Reglamento, que es el que lo desarrolla».

   Por su parte, al analizar la constitucionalidad de la norma de remisión (D. T. 1ª) comienza exponiendo que el «elemento común a los supuestos de hecho que se enuncian en los tres primeros apartados, es, claro está, el de la existencia de títulos privados sobre terrenos enclavados en el dominio público, cuya subsistencia resulta incompatible con el mandato del art. 132.2 de la Constitución por lo que antes de entrar en el estudio de cada uno de estos supuestos es imprescindible hacer alguna consideración sobre la naturaleza y origen de estos títulos.

   Su existencia es un dato del que la Ley de Costas parte. A ellos se refiere tanto la Exposición de Motivos ... como la propia Disposición transitoria primera, que muy significativamente utiliza la expresión "titulares de espacios de la zona marítimo-terrestre, playa y mar territorial que hubieran sido declarados de propiedad particular...".»

   Esto es, se parte del expreso reconocimiento de una realidad preexistente que incluso «más allá de la genérica expresión "derechos legalmente adquiridos" que utilizara el art. 1 de la Ley de Costas de 1969, parece admitir o presuponer la naturaleza dominical de tales derechos». Pero, consciente de la «trascendencia que la calificación de la naturaleza de esos "derechos legalmente adquiridos" pudiera tener en orden a valorar la adecuación al art. 33.3 de la C.E. de las consecuencias de orden patrimonial previstas por la Disposición transitoria primera, por razón de la extinción o supresión de los mismos», procede a examinar la cuestión «no sólo ya doctrinalmente, sino lo que ahora resulta más relevante, en la propia jurisprudencia» de la Sala Primera del Tribunal Supremo.

   Y, analizando la D.T. 1ª desde la perspectiva constitucional del artículo 33.3 CE, señala que la «naturaleza dominical del derecho declarado por Sentencia judicial ... obliga a considerar que su transformación en concesión implica una muy singular forma de expropiación. La evidente razón de utilidad pública, constitucionalmente declarada, de tal expropiación, no puede ser puesta en cuestión, de tal modo que la impugnación del precepto se dirige efectivamente contra la ausencia o la insuficiencia de la indemnización.

   Que no cabe hablar de inexistencia de indemnización es cosa evidente. Si la expropiación se opera precisamente por la transformación de la propiedad en concesión, el valor económico de ésta no puede ser entendido sino como compensación, determinada ope legis, por la privación del título dominical. La relación entre expropiación y conversión del título, de una parte, y la naturaleza compensatoria de la concesión que se otorga, de la otra, no aparecía tal vez con absoluta nitidez en la propia Ley, que daba a los propietarios el plazo de un año para solicitar dicha conversión y no ofrecía solución alguna para el supuesto de que se dejara transcurrir ese plazo sin cursar la solicitud. El desarrollo reglamentario de esa norma (Disposición transitoria primera, 2 del Reglamento General) al ordenar a la Administración que, de oficio otorgue la concesión cuando se hubiera agotado el plazo para solicitarla, vino a llenar esa laguna e hizo patente que se trata, en efecto, no de una libre opción, sino de una decisión expropiatoria en la que es la Ley misma la que fija el quantum de la indemnización. Esta verificación es el punto de partida obligado del análisis de la impugnación que, como decíamos antes, aduce la violación de dos artículos constitucionales, el 33.3 y el 24.

   Siendo innegable, como acabamos de señalar, que la conversión del título que faculta para la ocupación y aprovechamiento del dominio público es, simultáneamente un acto de privación de derechos y una compensación por tal privación, la vulneración del primero de los artículos mencionados sólo puede entenderse producida por la insuficiencia de la indemnización concedida, no por su existencia.

   Es evidente, sin embargo, que para que esa postulada insuficiencia comporte la inconstitucionalidad de la norma que fija la indemnización para la expropiación de un conjunto de bienes, se ha de atender no a las circunstancias precisas que en cada supuesto concreto puedan darse sino a la existencia de un "proporcional equilibrio" [STC 166/1986, fundamento jurídico 13.B)] entre el valor del bien o derecho expropiado y la cuantía de la indemnización ofrecida, de modo tal que la norma que la dispone sólo podrá ser entendida como constitucionalmente ilegítima cuando la correspondencia entre aquél y ésta se revele manifiestamente desprovista de base razonable.

   La aplicación de esa doctrina al supuesto que ahora nos ocupa no permite concluir, como los recurrentes sostienen, que la norma sea inconstitucional. La singularidad de las propiedades a las que la norma se aplica, ya antes comentada, de una parte, el mantenimiento, aunque sea a título distinto pero por un prolongado plazo, de los derechos de uso y disfrute que los mismos propietarios tenían de la otra, y la consideración, en fin, de que en todo caso esos bienes habrían de quedar sujetos, aun de haberse mantenido en manos privadas, a las limitaciones dimanantes de su enclave en el dominio público, hacen imposible entender que la indemnización ofrecida, dado el valor económico sustancial de ese derecho de ocupación y aprovechamiento del demanio durante sesenta años y sin pago de canon alguno, no represente, desde el punto de vista del juicio abstracto que corresponde a este Tribunal un equivalente del derecho del que se priva a sus anteriores titulares.

   De otro lado, y con ello entramos en el análisis de la supuesta violación del derecho a la tutela judicial efectiva, nada impide, naturalmente, que los afectados por la expropiación puedan impugnar ante la jurisdicción competente el acto administrativo de conversión de su título dominical en título concesional para deducir ante ella las pretensiones que estimen pertinentes frente al mismo».

Por último, y como tercer submotivo, platea la recurrente la ilegalidad de la Disposición Transitoria Tercera.2 RC, por violación de lo que dispone el artículo 106 LRJPA.

El apartado 1 de la citada Disposición contempla para «los tramos de costa en que el dominio público marítimo-terrestre no esté deslindado o lo esté parcialmente a la entrada en vigor de la Ley de Costas», la práctica del correspondiente deslinde, con los efectos que en la Disposición se establece. Y en el apartado 2 de la misma DT se añade que «se considerará parcial el deslinde cuando no se hubieran incluido en él todos los bienes calificados como dominio público según la Ley de Costas de 26 de abril de 1969».

Tal planteamiento, al margen de resultar novedoso en esta instancia por no haber sido formulado con anterioridad, debe ser rechazado a la vista de la naturaleza del procedimiento de deslinde, reiteradamente puesta de manifiesto por la Sala: Así en nuestra STS de 17 de julio de 2003 señalamos que «el procedimiento de deslinde, contemplado en el capítulo III del título I de la Ley de Costas 22/1998, de 28 de julio, tiene como finalidad constatar y declarar que un suelo reúne las características físicas relacionadas en los artículos 3, 4 y 5 de dicha Ley, sin que ello comporte la imposibilidad de practicar ulteriores deslindes si el llevado a cabo resulta incorrecto, incompleto o inexacto, aunque no haya cambiado la morfología de los terrenos, ya que el dominio público marítimo-terrestre viene configurado por hechos naturales que el deslinde se limita a comprobar, por lo que resulta innecesario usar el procedimiento de revisión de los actos administrativos contemplado en el capítulo primero del título VII de la Ley 30/1992, modificada por Ley 4/1999, pues con el deslinde no se persigue la revisión de actos contrarios al ordenamiento jurídico sino la determinación del dominio público marítimo-terrestre a fin de constatar si efectivamente un terreno reúne o no las características contempladas en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas, y ello cuantas veces fuese necesario, bien de oficio o a petición de cualquier interesado, por lo que no cabe argüir, para impedir el deslinde, la existencia de otro practicado anteriormente y, si, como al parecer sucedió en este caso, el deslinde aprobado por Orden Ministerial de 5 de noviembre de 1974 no incluyó algunos suelos que reunían las características físicas contempladas en el apartado b) del artículo 3.1º de la vigente Ley de Costas, no existe obstáculo legal alguno para practicar otro que, comprobando esa realidad, así lo declare, con lo que ni la Administración del Estado ni la Sala de instancia, al confirmar la decisión de aquélla, han conculcado lo establecido en los artículos 3.1 y 12.6 de la Ley de Costas ni tampoco la Disposición Transitoria tercera de ésta, de cuyo contenido se deduce que la clasificación urbanística de los terrenos no afecta a la naturaleza del dominio público marítimo-terrestre sino a los posibles usos de éste, razones todas por las que el segundo motivo de casación debe también ser desestimado».

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956, en relación con la Disposición Transitoria Novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio).

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción y las Disposiciones Transitorias Segunda y Tercera de la mencionada Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.