STS, 30 de Enero de 2004

PonenteD. JUAN GONZALO MARTINEZ MICO
ECLIES:TS:2004:482
Número de Recurso10210/1998
ProcedimientoCONTENCIOSO - RECURSO CASACION
Fecha de Resolución30 de Enero de 2004
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a treinta de Enero de dos mil cuatro.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Segunda por los Excmos. Sres. Magistrados al margen indicados, el presente recurso de casación que con el núm. 10.210/1998 ante la misma pende de resolución, promovido por el Organismo Autónomo Local de Gestión Tributaria de la Diputación de Barcelona, representado por Procurador y dirigido por Letrado, contra la sentencia de fecha 27 de mayo de 1998 dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso de dicho orden jurisdiccional seguido ante la misma bajo el núm. 1453/1995. Comparece como parte recurrida AUTOPISTA TERRASA-MANRESA S.A. (AUTEMA), representada por Procurador y asistida de Letrado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sociedad AUTEMA interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de 21 de julio de 1995 del Organismo Autónomo Local de Gestión Tributaria (en adelante O.A.L.G.T.) de la Diputación de Barcelona, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto por AUTEMA contra las liquidaciones, por el concepto de Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), correspondientes a los ejercicios 1990, 1991 y 1992, liquidación nº 77.540-10.809, ejercicios 1993 y 1994, liquidación nº 77.540-10.815, y ejercicio 1995, liquidación nº 77.474-276, por un importe total de 53.039.633.- pesetas (sin que conste el importe individualizado de las liquidaciones de cada uno de los ejercicios), relativas al tramo de la autopista Terrassa-Manresa, a su paso por el término municipal de Sant Fruitós de Bages.

En la demanda deducida solicitó se anulase y dejase sin efecto la resolución de 21 de julio de 1995 del O.A.L.G.T. por no ajustarse a Derecho, con imposición de costas a dicho Organismo.

Conferido traslado de la demanda al O.A.L.G.T., éste evacuó el trámite de contestación a la demanda solicitando que se confirmase el acto recurrido y se desestimase la pretensión de la actora de que se le reconozca que goza de la bonificación del 95% de la base imponible (o de la cuota) en el I.B.I. en los ejercicios a que se refiere el expediente y sucesivos.

SEGUNDO

Con fecha 27 de mayo de 1998 la Sala de instancia dictó sentencia cuya parte dispositiva era del tenor literal siguiente: "FALLO: En atención a lo expuesto la Sala ha decidido estimar la demanda interpuesta por la entidad "Autopista Terrassa-Manresa, S.A." y declarar la nulidad, por no ser conformes a Derecho, de las liquidaciones por I.B.I. arriba expresadas, correspondientes a los terrenos de dicha autopista a su paso por el término municipal de Sant Fruitós de Bages, y de la Resolución del O.A.L.G.T. de 21 de julio de 1995, dictado en vía de recurso, en cuanto que ni una ni otro recogen la bonificación del 95 por 100 sobre la cuota a que AUTEMA tiene derecho. Sin costas".

TERCERO

Frente a la mencionada sentencia se dedujo recurso de casación por el O.A.L.G.T., en el que, una vez interpuesto, recibidos los autos, admitido el recurso y efectuadas alegaciones por la parte recurrida, se señaló para votación y fallo el día 27 de enero de 2004, en cuya fecha tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia de la Sala de instancia, después de exponer los antecedentes legislativos de los beneficios fiscales a las autopistas de peaje, desciende en su Fundamento de Derecho décimo y undécimo al análisis del concreto caso que se planteaba en el proceso. Razonaba así: La entidad actora, AUTEMA, impugna las liquidaciones de I.B.I. arriba expresadas; impugna también la resolución del O.A.L.G.T. de 21 de julio de 1995 que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra las anteriores y denegó el reconocimiento de la bonificación del 95% sobre la cuota tributaria que se solicitaba.

El motivo de la negativa radica en que ni en el pliego de bases para el concurso de construcción, conservación y explotación de la autopista Terrassa-Manresa aprobado por Orden de 20 de junio de 1986, ni en el pliego de cláusulas particulares aprobado por Orden de la misma fecha, ni en el Decreto de adjudicación de la concesión, nº 351/86, de 18 de diciembre (D.O.G.C. de 31 de diciembre de 1986), se señala ni se concede tal bonificación.

Según la sentencia, tiene razón el Organismo demandado al hacer esta apreciación pues en el pliego de bases, en la base 4, se supeditan los beneficios tributarios -tanto en su cuantía como en sus plazos- a la aprobación por la Administración Central cuando ésta fuera competente; a su vez en el pliego de cláusulas se indica en el apartado 9 del Título III que "el concesionario podrá disfrutar, si así lo solicita en su oferta, de los beneficios tributarios incluidos en el art. 12, a y b de la Ley 8/72 durante el período concesional, siempre que se cumplan los requisitos legales"; por último, el art. 9 del Decreto 351/86 señala: "el concesionario gozará a lo largo del período concesional de los beneficios tributarios señalados en el art. 12 a y b de la Ley 8/72 en los términos que fije el Ministerio de Economía y Hacienda"; en consecuencia, es cierto que tales pliegos y Decretos nada concretan sobre la cuantía y duración de tal bonificación, conteniendo sólo una remisión a la normativa aplicable y a lo que decida el Ministerio.

Esta actuación de la Generalitat debe considerarse correcta, dice la sentencia, y es consecuencia de que, pese a haber solicitado el Conseller de Política Territorial y Obras Públicas al Ministerio de Economía y Hacienda, en fecha 13 de marzo de 1986, la prestación del preceptivo informe, éste no fue emitido.

Llegados a este punto la problemática se plantea y ciñe a la transcendencia de la ausencia de tal informe.

En una interpretación literal del art. 11,1 de la Ley 8/72, al no estar la bonificación específicamente señalada en los pliegos y Decretos de adjudicación, podríamos decir que la misma no está concedida y que por tanto AUTEMA no tiene derecho a que la Administración le liquide el I.B.I. contemplándola.

Pero la sentencia considera que esta interpretación textual no es correcta para el específico caso que nos ocupa, pues no se puede olvidar que mientras se completaban por la Generalitat los trámites para la adjudicación de la autopista Terrassa-Manresa, entró en vigor el Texto Refundido 781/86, de 18 de abril, cuyo art. 263 fue entendido, en principio, por las Administraciones afectadas, incluida la local, como instaurador de una bonificación "ope legis", automática, que no precisaba informe previo alguno y derivada sin más de la adjudicación de una autopista de peaje; en tal contexto no es extraño que el Ministerio de Hacienda no emitiera el informe que se le había solicitado, por considerar que era innecesario.

Hay, pues, la convicción de la voluntad de efectiva concesión por parte del Ministerio de Hacienda, de que no es que dejara de emitir su informe-decisión porque quisiera denegar, por vía de silencio, la bonificación pedida sino que con pleno conocimiento no lo emitió convencido de que tras el T.R. 781/86 ya no era necesario, por ser tal bonificación reglada y "ope legis" en los términos del art. 263. Se concedió como acto tácito con el Decreto 351/86, en porcentaje del 95 por 100 de la cuota y por todo el tiempo de la concesión".

SEGUNDO

En el recurso se alegan dos motivos de casación, por el cauce del art. 95.1.3º y de la Ley de la Jurisdicción.

En el primero se denuncia, al amparo del art. 95.1 nº 3 de la Ley de la Jurisdicción, incongruencia de la sentencia recurrida pues el actor planteó su recurso sobre la ilegalidad formal del acto impugnado; la sentencia, en cambio, rechaza que la bonificación hubiera sido otorgada conforme al art. 263 del T.R.R.L. pero llega a la conclusión de que el comportamiento de las Administraciones había generado una confianza legítima en AUTEMA de que nunca le sería liquidada la cuota del IBI sin la bonificación del 95%.

En el segundo motivo de casación, que se ampara en el art. 95.1 nº 4º, de la Ley de la Jurisdicción, se alegaron las siguientes cuestiones: 1º/ Infracción de la doctrina legal de las Sentencias de esta Sala de 9 y 10 de diciembre de 1997 dictadas en sendos recursos de casación en interés de la Ley. 2º/ Infracción de la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo sobre el principio de la confianza legítima. 3º/ Infracción de los arts. 62, 102 y 106 L.R.J.P.A.C. 4º/ Infracción de los arts. 11, 12 y 13 de la Ley de Autopistas y de los arts. 23, 24 y 25 de la Ley General Tributaria, en relación con los arts. 64, 101 y 120 de la Ley General Tributaria.

TERCERO

El problema planteado en la presente litis es prácticamente igual al resuelto en la reciente sentencia de esta Sala de 18 de diciembre de 2003 (recurso num. 7873/1998). El recurrente en este caso es, formalmente, el Organismo Autónomo Local de Gestión Tributaria de la Diputación de Barcelona, en lugar de los Ayuntamientos correspondientes a los términos municipales que cruza la Autopista, pero es claro que actúa a instancias del Ayuntamiento de Sant Fruitos de Bages; es el tramo de la Autopista Terrassa-Manresa, a su paso por el término municipal de Sant Fruitos de Bages, el que dio lugar a las liquidaciones de ingreso directo por el concepto de IBI-Urbana que son el antecedente del recurso.

El tema debatido en todos los casos es el mismo: la validez de las liquidaciones de IBI correspondientes a los tramos ocupados en el término municipal por la Autopista de referencia.

Se indicó en la sentencia citada, y hemos de reiterar ahora, en acatamiento del principio de unidad de doctrina y ante la ausencia de razones que nos obliguen a variar el criterio mantenido, que el primer motivo de casación, idéntico en su formulación al planteado en esta litis, no puede prosperar, no solo porque la aplicación de alguno de los principios generales del Derecho (a pesar de ser de reciente reconocimiento), aunque no fuera invocado por las partes, entra en el ámbito de "iura novit curia" que compete al juzgador, sino también y en el caso concreto, porque la "ratio decidendi" del fallo recurrido no solo se encuentra en aquel principio de confianza legítima, "sino fundamentalmente..." (según reza literalmente el fundamento undécimo de la Sentencia de la Sala de Barcelona) en la voluntad de efectiva concesión que lleva a considerar que "se concedió por acto tácito"; interpretación cuya adecuación a derecho constituye cuestión de fondo, referida a la controvertida concurrencia del otorgamiento del beneficio; lo que no tiene cabida en el cauce procesal que abre el invocado nº 3º del art. 95.1.

CUARTO

En cuanto al segundo motivo de casación, ha de comenzarse por reproducir la invocada doctrina legal sentada en las Sentencias de 9 y 10 de Diciembre de 1997, dictadas en recursos de casación en interés de la Ley, números 3944/ 1996 y 5545/1996, seguidos respectivamente a instancia de la Federación de Municipios de Cataluña y del Organismo Autónomo Local de Gestión Tributaria de la Diputación de Barcelona y contra sendas Sentencias de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de aquella Comunidad Autónoma, en recursos contencioso administrativos en lo que fue parte la misma concesionaria AUTEMA.

La doctrina legal declarada decía lo siguiente:

  1. ) Que en el conflicto normativo entre la Ley de Autopistas 8/1972, de 10 de Mayo, y el artículo 263 del Texto Refundido de Régimen Local, debe prevalecer la Ley de Autopistas, que derogó el Texto Refundido de la CTU de 12 de Mayo de 1966 y la Orden de aplicación de 30 de Julio de 1969, por lo que el artículo del Texto Refundido de Régimen Local incurrió en ultra vires y tiene mero carácter reglamentario, subordinado a lo establecido, sobre la misma materia, en la Ley de Autopistas 8/1972, de 10 de Mayo.

  2. ) Que la Generalitat de Cataluña no tiene competencia exclusiva para otorgar bonificación tributaria alguna sobre los tributos establecidos por la Ley Estatal.

  3. ) Que la competencia para determinar la bonificación hasta el 95% de la base imponible de la antigua Contribución Territorial Urbana conforme a los artículos 7 y 11 de la Ley de Autopistas de 8/1972, de 10 de Mayo, correspondía a la Generalitat de Cataluña, previo informe del Ministerio de Economía y Hacienda; de forma que, la falta de este informe vicia de nulidad el otorgamiento autonómico de dicha bonificación.

Del texto literal de la doctrina legal fijada y de los fundamentos que la preceden, se desprende que la validez del otorgamiento por la Generalidad de la discutida bonificación está supeditada a la concurrencia del preceptivo informe del Ministerio de Economía y Hacienda, lo que, en cada caso concreto, depende de que quede acreditada en la instancia o se de por tal en la correspondiente valoración probatoria.

Ciertamente, este inevitable casuismo ha producido soluciones aparentemente contradictorias en la aplicación de la doctrina legal transcrita, dado su carácter genérico. Así, en Sentencias de 9 de Marzo de 2002 (recurso de casación 8944/1996), de 23 de Marzo de 2002, (recurso 9219/1996), 27 de Abril de 2002 (recurso 9227/1996) y 20 de Junio de 2002 (recurso 7398/1997) se desestimaron los recursos de casación de los respectivos Ayuntamientos contra los fallos que habían reconocido la aplicación de la bonificación, en base a que en sus fundamentos se apreciaba que se cumplían los requisitos legales en aquel caso concreto , o bien no se había intentado prueba por la parte -la Administración- a la que incumbía acreditar un hecho impeditivo de la tesis de la demanda formulada por la entidad contribuyente.

Por el contrario , en otras Sentencias, como en las de 5 y 13 de Julio y 18 de Diciembre de 2002, en aplicación de la misma doctrina legal, se vino a denegar la bonificación, cuando no formaba parte del debate inicial la inexistencia del fundamental informe ministerial.

En el caso de estos autos la Sentencia recurrida -como ya vimos al resumir sus fundamentos- parte del reconocimiento del hecho de que no se produjo el referido informe y trata de sortear la doctrina legal (que la Sala declara expresamente conocer) que lo consideraba inexcusable para la validez del otorgamiento del beneficio tributario, con el argumento de que el propio Ministerio entendió innecesario el requisito y ello suponía un tácito consentimiento y la generación de una confianza legítima en la contribuyente.

Resulta evidente que el criterio seguido por la Sentencia aquí recurrida es contrario al establecido en la doctrina legal fijada por esta Sala, vinculante para los órganos inferiores del mismo orden jurisdiccional por mandato legal, en las dos Sentencias ya referenciadas, en este concreto aspecto de la absoluta necesidad -bajo vicio de nulidad- de la concurrencia del informe del Ministerio de Economía y Hacienda para que la Generalidad de Cataluña pudiera otorgar validamente los beneficios tributarios en el IBI a la empresa concesionaria de la autopista, sin que en esta cuestión -la de la existencia del informe- quepan presunciones de clase alguna, al tratarse de un documento , incardinable en el contenido de los expedientes administrativos correspondientes, que incorpora la expresa manifestación de voluntad del órgano, que no puede suplirse con supuestas voluntades tácitas, sobre todo en materia tributaria.

QUINTO

En consecuencia, procede estimar el recurso de casación y con ello, y en lugar de la Sentencia anulada, resolviendo conforme al debate planteado, desestimar la demanda de AUTEMA, sin que haya lugar a hacer pronunciamiento en las costas de instancia y debiendo pagar cada parte las suyas en cuanto a las de este recurso , conforme establece el art. 102. 1.3º, en cuanto a lo primero y el nº. 2º del mismo precepto en cuanto a los gastos de proceso.

Por lo expuesto en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que debemos estimar y estimamos el recurso de casación interpuesto por el Organismo Autónomo Local de Gestión Tributaria de la Diputación de Barcelona contra la Sentencia dictada, en fecha veintisiete de mayo de mil novecientos noventa y ocho, por la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Cataluña, Sección Tercera, en el recurso contencioso administrativo nº. 1453/1995, que casamos, y en su lugar, desestimando la demanda de Autopista Terrasa-Manresa S.A .(AUTEMA), declaramos conformes al ordenamiento jurídico los actos administrativos impugnados, sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. JUAN GONZALO MARTÍNEZ MICÓ en el mismo día de su fecha, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que, como Secretario, certifico.

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