STS, 11 de Noviembre de 2002
| ECLI | ES:TS:2002:7433 |
| Procedimiento | D. FERNANDO MARTIN GONZALEZ |
| Fecha de Resolución | 11 de Noviembre de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de Noviembre de dos mil dos.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso contencioso administrativo que con el número 26/1999, ante la misma pende de resolución, interpuesto por Dña. Mónica , representada por la Procuradora Doña Isabel Juliá Cornejo, contra el Real Decreto 2406/1998, de 6 de noviembre,sobre nombramiento de Fiscales del Tribunal Supremo, habiendo sido partes recurridas, la Administración del Estado, Doña Rosa y ad Don Luis Alberto .
Por la representación de Doña Mónica , se interpuso recurso contencioso administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó a la recurrente, para que formalizase la demanda dentro del plazo de quince días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que se declarara la nulidad de pleno derecho del Real Decreto impugnado y del procedimiento administrativo retrotrayendo la actuaciones a l a reunión del Consejo Fiscal que debe informar sobre las solicitudes, y subsidiariamente, que se declare nulo, anule o revoque y se deje sin efecto el Real Decreto 2406/98, de 6 de Noviembre, y que se ordene a la Administración que proceda a dictar una nueva resolución debidamente motivada en los términos exigidos por el Ordenamiento Jurídico.
La Administración recurrida se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que se desestime el recurso interpuesto y que se confirme la legalidad del Real Decreto impugnado.
Los demás personados pidieron también la desestimación del recurso.
Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a la partes el término sucesivo de quince días, evacuándolo con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló audiencia del día 5 de Noviembre de 2002, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Se impugna en el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de Doña Mónica el Real Decreto 2406/98, de 6 de noviembre, del Consejo de Ministros, por el que se dispuso el nombramiento como Fiscales del Tribunal Supremo a Don Cesar , Don Luis Alberto , Doña Rosa y Don Oscar , y en su demanda la recurrente solicita la anulación de dicho Real Decreto y que se ordene a la Administración que dicte nueva resolución motivada, sobre la base, en síntesis, de las siguientes alegaciones: a) que convocada la provisión de cuatro puestos de nueva creación de Fiscal en el Tribunal Supremo, se presentaron nueve solicitudes, entre ellas la de la que ahora es recurrente; b) que el Pleno del Consejo Fiscal en sesión de 6 de Octubre de 1998, según certificación emitida el 14 de Julio de 1999, decidió que vistos los méritos y circunstancias concurrentes en los candidatos presentados, informa favorablemente, por unanimidad, las candidaturas de los Sres. Cesar y Luis Alberto , y por mayoría de 10 votos las candidaturas de la Sra. Rosa y del Sr. Oscar obteniendo la Sra. Mónica , hoy recurrente, un voto, tras lo que el Fiscal General del Estado anuncia que asume el criterio de la mayoría y que propondrá el nombramiento de los que luego fueron nombrados; c) que producida la propuesta, el Consejo de Ministros acordó, a propuesta de la Ministra de Justicia, designar para los puestos vacantes a los solicitantes propuestos por el Consejo Fiscal, rechazando entre otros el nombramiento de la ahora recurrente; d) que el Acuerdo recurrido es ilegal porque carece de notificación y porque el expediente tampoco permite conocer sus fundamentos; al no indicar ni en el Acuerdo del Consejo de Ministros ni en los actos preparatorios (propuestas del Fiscal General del Estado y del Consejo Fiscal) cuáles son los méritos que se han considerado más relevantes y por qué concurren en los nombrados en grado más alto o relevante que en las solicitudes rechazadas, con cita del artículo 54 de la Ley 30/92 y de los artículos 24, 1 y 106 de la Constitución, sin que existan los informes preceptivos del Fiscal General y del Consejo Fiscal; e) que el nombramiento de Fiscales para puestos en el Tribunal Supremo está regulado en el artículo 36, 1 del Estatuto Orgánico en conexión con el artículo 36, 2 que exigen previo informe del Fiscal General del Estado y que el articulo 13 de aquel establece que el Fiscal General del Estado propondrá al Gobierno los nombramientos "previo informe del Consejo Fiscal", y que será preciso contar al menos con quince años de servicio en la Carrera y pertenecer ya a la categoría; f) que el nombramiento para puestos en el Tribunal Supremo es un acto de naturaleza discrecional, no reglado, que debe basarse en criterios objetivos que se expresen en la motivación o en el expediente, sin que la discrecionalidad -se dice luego- suponga reconocer al Gobierno total libertad en los nombramientos o que pueda elegir a cualquiera de los peticionarios, lo que implica que debe decidirse en función de las cualidades de los candidatos, y cualquier otro criterio carecería de justificación, suponiendo ello que, por un lado, el Órgano competente debe señalar qué criterios van a tenerse en cuenta y qué orden de prioridad va a ser observado, y que luego, tienen que aplicar esos criterios a los candidatos y optar por uno de ellos, criterios que deben exteriorizarse en la motivación para que los Tribunales puedan cumplir su misión de verificar si la decisión discrecional se ajusta a Derecho; g) que el acto impugnado carece de motivación, de lo que resulta "la invalidez patente" de la resolución impugnada, que se ha dictado -dice después la recurrente- sin que consten los dos informes previos preceptivos y sin que estos puedan suplir tampoco la ausencia de motivación, citando luego sentencias de esta Sala y el Reglamento de Régimen Interior del Consejo Fiscal, de 20 de Septiembre de 1983, así como el artículo 89,5 de la Ley 30/92, y la sentencia de este Tribunal de 13 de Abril de 1998, así como otras cuya fundamentación se alega o se combate, como sucede con la de 10 de Enero de 1997, verificando alegaciones sobre discrecionalidad y libre designación e interesantes consideraciones en torno a reflexiones relacionadas con otros argumentos de similar relieve.
Frente a tales pretensiones y alegaciones el Abogado del Estado y dos de los Fiscales nombrados se opusieron a la estimación del recurso contencioso administrativo con argumentos referidos a la legalidad del Real Decreto objeto de impugnación y con cita de sentencias de esta Sala.
Antes de cualquier otra consideración se impone lo de que esta Sala ha abordado y resuelto la misma cuestión aquí suscitada (nombramiento de Fiscal del Tribunal Supremo), desde la misma perspectiva de la ausencia de motivación del acto impugnado, y en recurso promovido por la Fiscal hoy recurrente, Doña Mónica , en sentencia de 12 de Diciembre de 2000, (recurso 233/99), como también ha examinado y decidido cuestiones similares por ejemplo en sus sentencias de 10 y 11 de enero de 1997 y de 30 de Noviembre de 1999 (Recurso 554/95, 449/97, 406/97 y 424/95), por lo que obligada se halla esta Sala a seguir aquí la doctrina establecida, por imponerlo así razones de igualdad y de seguridad jurídica (artículos 14 y 9, 3 de la Constitución).
Con relación a la ausencia de motivación, antes de cualquier otra consideración se impone la de que esta Sala ha abordado y resuelto la misma o similar cuestión en sentencias como la de 12 de Diciembre de 2000 y en otras anteriores como las de 10 y 11 de Enero de 1997 y de 30 de Noviembre de 1999, por lo que obligada se halla esta Sala a seguir aquí la doctrina establecida por imponerlo así razones de igualdad y de seguridad jurídica (arts. 14 y 9,3 de la Constitución). En las aludidas sentencias se ha reflejado con claridad que del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal (Ley 50/81, de 30 de Diciembre) y en concreto de sus artículos 13, 14, 34, 35, 36 y 38, se desprende que, en cuanto a la regulación establecida para el nombramiento en lo que atañe al cargo o destino que se trata, tal cargo requiere la específica capacidad que, según la Ley, resulta de la pertenencia a la categoría segunda de la Carrera Fiscal - Fiscal equiparado a Magistrado- y de contar con quince años de servicio en la Carrera, exigiéndose un informe previo del Consejo Fiscal y una propuesta de nombramiento que el Fiscal General del Estado ha de elevar al Gobierno, a quien le está reconocida la competencia para realizarlo por medio de Real Decreto, todo lo cual implica que existe una regulación legal específica, con rango formal de Ley, cuya aplicación resulta preferente a cualquier otra que se le oponga en virtud de la regla de especialidad que rige en las relaciones internormativas, lo que, según la sentencia de eta Sala de 12 de Diciembre de 2000, determina la improcedencia de esta Sala de aplicar lo establecido en el artículo 54,1,f) de la Ley 30/92, precepto invocado por la parte recurrente como determinante de que su inaplicación ocasione la nulidad del acto del nombramiento aquí impugnado y de que se "ordene" a la Administración que dicte nueva resolución debidamente motivada, al entender dicha sentencia de esta Sala que no se está "ante un caso de discrecionalidad administrativa" por entender que dicho nombramiento responde a una competencia reconocida por la Ley al Gobierno para que desarrolle la libertad de apreciación que es propia de los conceptos jurídicos indeterminados y que no exterioriza "una potestad de discrecionalidad administrativa" por no ser la libertad reconocida al Gobierno una manifestación de tal clase de discrecionalidad, sin que a éste se le imponga la exigencia formal de la motivación, aunque sí concurre el límite genérico de interdicción de la arbitrariedad por mandato constitucional.
En la sentencia de esta Sala de 30 de noviembre de 1999, se recogían, con cita de otras sentencias, una serie de consideraciones en torno a la necesidad de motivación de determinados actos administrativos, entre ellos los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, a tenor del artículo 54, 1, f) de la Ley 30/92, como exigencia derivada de la triple finalidad de posibilitar un control indirecto por parte de la opinión pública que, ante su falta, podría entenderlo como producto de un voluntarismo autoritario improcedente, de constituir un elemento interpretativo de gran valor y de permitir un control jurisdiccional del acto, al margen de implicar el sano ejercicio de una elegante cortesía, pero, en la misma sentencia, se explicaba que connotaciones específicas determinaban que, en casos como el de autos, cumplidos los elementos reglados a que se sujeta el nombramiento, esa discrecionalidad equivalía a libre designación y ofrecía peculiaridades y singularidades en orden a la motivación, que merecían un tratamiento particularizado, y que derivaban de que en ninguno de los preceptos indicados ni en ningún otro se establecían normas o criterios de valoración o de calificación de los "méritos" que, en su caso, invoquen o acrediten los aspirantes al puesto o destino en cuestión al modo de lo que, en general, se establece con relación a procesos selectivos habituales, por lo que se negaba en dicha sentencia y en otras, que en tal caso, hubiera sometimiento al requisito formal de la motivación, o dicho de otro modo, que hubiera necesidad de que la voluntad del órgano de que se tratara se expresara previa exposición de los motivos en virtud de los cuales se prefiere a una determinada persona, por entender que la competencia abarca y comprende también una libre apreciación que no puede, en principio, ser jurisdiccionalmente revisada ni fiscalizada ni controlada, que es, justamente el fundamento esencial de la motivación, según Sentencias de esta Sala de 10 y 11 de Enero de 1997, motivación innecesaria, por tanto, en dichos supuestos de nombramiento de libre designación, máxime cuando, como aquí el Ministerio Fiscal no funciona como órgano de la Administración Pública.
En dichas Sentencia se explicaba con claridad que, en lo que atañe a tal clase de nombramientos, concurría la singularidad de que estos se basan en la existencia de motivos de confianza que la Autoridad facultada para la designación ha de tener en relación con la persona que designe, motivos aquellos de confianza, que sólo puede apreciar esa misma Autoridad u Órgano que efectúa el nombramiento con respecto al aspirante en que entienda que concurran las condiciones necesarias para el desarrollo de los fines públicos que se persiguen, siempre respetando los requisitos reglados que se exijan, llegándose en ellas a señalar que "no hallamos distinción" entre libre designación discrecional del Gobierno, argumentos estos que se refuerzan aquí, por cuanto que el Consejo de Ministros sí aceptó la propuesta del Fiscal General del Estado, mientras que dichas sentencias contemplaban casos de no aceptación de la propuesta, de modo que, en definitiva, toda disertación sobre "libre designación" y sobre "discrecionalidad" y sobre sus diferencias resulta inoperante y no puede servir de base al planteamiento de la recurrente, en el buen entendimiento de que aquí no se trata de "dicrecionalidad técnica", -que funciona de modo distinto-y de que por "confianza" no cabe entender la de naturaleza "política", sino aquella que se desprende de la mejor conceptuación del nombrado -que corresponde a la Autoridad u Órgano que verifica el nombramiento, -en cuanto a que su capacidad, valores y circunstancias son acordes con relación al cometido y funciones que van a corresponderle en el ejercicio de su cargo, siempre bajo la orientación de que así se satisfarán mejor los bienes e intereses públicos en juego, significando, por tanto, el nombramiento, que implica selección, una "motivación" suficiente, lo que excluye la pretendida anulación del acto por falta de esa motivación que echa de menos la recurrente.
En cuanto a los demás defectos imputados al nombramiento (ausencia de informes previos del Fiscal General del Estado y del Consejo Fiscal) ha de señalarse que, sin duda, la competencia para el nombramiento de Fiscal del Tribunal Supremo corresponde al Gobierno, a tenor del art. 36,1 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal (Ley 50/81, de 30 de diciembre) previo informe del Fiscal General del Estado "de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de este Estatuto", según indica aquel precepto, mientras que en este último se alude, en concreto, a la facultad del Fiscal General del Estado de "proponer" al Gobierno los nombramientos para los distintos cargos, previo informe del Consejo Fiscal, por lo que, de entrada, puede resultar dudoso que el Fiscal General del Estado haya de "informar" y de "proponer", duda que ha de resolverse en el sentido de que la propuesta engloba el informe, por cuanto que ya aquella requiere el informe del Consejo Fiscal, y por cuanto que, desde tal perspectiva, resultan innecesarios dos informes sucesivos, máxime cuando ya ha quedado razonado el carácter "discrecional" o "libre" de la designación basada en razones de confianza, que haría inoperante ese preciso informe, al quedar sin posible contenido efectivo como consecuencia de que la "confianza" se atribuye justamente al Gobierno, no al Fiscal General del que aquel puede disentir no aceptando su propuesta (como ocurrió en los casos resueltos por esta Sala en las sentencias mencionadas de 10 y 11 de Enero de 1997), mientras que, en lo que atañe al informe del Consejo Fiscal, al margen de que concurren las mismas razones que acaban de señalarse en cuanto al del Fiscal General del Estado, resulta que el artículo 14, 1,d) del Estatuto de referencia alude a informes para ascenso de los miembros de la Carrera Fiscal, mientras que el apartado c) del mismo precepto se refiere a que al Consejo Fiscal le corresponde "ser oído en las propuestas pertinentes respecto al nombramiento de los diversos cargos", por lo que aquí surge también la duda de si debe "informar" o si debe "ser oído", en términos similares a los expuestos en cuanto a la intervención del Fiscal General del Estado, duda que debe resolverse en favor de la "audiencia" del Consejo, puesto que "nombramiento" es la designación para Fiscal del Tribunal Supremo, que no constituya "ascenso" de una categoría a otra de las señaladas en el art. 34 del Estatuto de referencia, sin que por ningún lado resulte lógica la pretensión basada en la necesidad de un acto de informe y de otro de audiencia a la vez, simultáneamente o sucesivamente, por lo que el acto de "ser oído" el Consejo engloba y recoge ese informe absolutamente innecesario, y como quiera que sí concurrió, según resulta de la documentación aportada, (Acta de la reunión del Consejo Fiscal de 6 de Octubre de 1998), que, por cierto, alude también a informe favorable y por unanimidad que es asumido por el Fiscal General), obvia es la improcedencia de entender que la invocada ausencia de esos "informes" implique motivo de anulación del acto, que es del Gobierno, obviamente, y que se basa en la "confianza" precisamente de éste, todo lo cual determina la desestimación del recurso contencioso administrativo.
A los efectos de los artículos 131, 1 de la anterior Ley de esta Jurisdicción y 139, 1 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, no se aprecian motivos determinantes de un especial pronunciamiento sobre costas.-
Por todo le expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de Doña Mónica contra el Real Decreto 2406/1998, de 6 de Noviembre, sobre nombramiento de Fiscales del Tribunal Supremo, por entender que es conforme a Derecho, sin especial pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Fernando Martín González, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el mismo día de su fecha. Lo que certifico.-
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