STS, 24 de Febrero de 2005

"Inversiones y Explotaciones Hoteleras, S.A." ("Inextur, S.A.") interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 1850/1998 contra la resolución de la Secretaría de Estado de Presupuestos del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 22 de septiembre de 1998, recaída en el expediente C/198/P05, en virtud de la cual se declaró la pérdida total de los beneficios otorgados por Orden Ministerial de 25 de mayo de 1990, modificada por Orden Ministerial de 15 de julio de 1993, a la entidad "Inversiones y Explotaciones Turísticas, S.A.".

En su escrito de demanda, de 14 de diciembre de 1999, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "en virtud de la cual se decrete:

a.- Que la resolución objeto del presente recurso es nula y no ajustada a Derecho al haber cumplido la empresa Inversiones y Explotaciones Turísticas, S.A. todas las condiciones que en su día le fueron impuestas en materia de inversión, creación y mantenimiento de empleo en el expediente de subvenciones CO 198/P08. Declarándose el derecho de mi representada a no tener que devolver cantidad alguna de los 99.724.560 pesetas que en su día percibió.

b.- Subsidiariamente y para el supuesto de no ser admitida la anterior petición se decrete la nulidad parcial de la resolución recurrida en el sentido de considerar que Inextur S.A. habría incurrido únicamente en un incumplimiento parcial de las condiciones que en su día le fueron impuestas al no superar la disminución de puestos de trabajo el porcentaje del 50% de los aprobados, declarándose el derecho de la misma a que se reduzca proporcionalmente el importe de la subvención cuya devolución se le exige.

c.- Se impongan las costas a la administración demandada."

Por otrosí solicitó el recibimiento a prueba.

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 16 de mayo de 2000, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se desestime el presente recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada por ser conforme a Derecho".

Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 25 de mayo de 2000 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 28 de enero de 2002, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Desestimamos la demanda y confirmamos el acto impugnado. Sin costas."

Con fecha 25 de abril de 2002 "Inversiones y Explotaciones Hoteleras, S.A." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 2164/2002 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, por infracción de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales; del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, que desarrolla la anterior; y del apartado cuarto, punto tercero, de la Orden de 23 de mayo de 1994, sobre Normas complementarias para la tramitación y gestión de los incentivos económicos regionales previstos en la Ley 50/1985.

al amparo del artículo 88.1.d), por infracción del artículo 37 del Real Decreto 302/1993, de 26 de febrero (sic).

El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó sentencia desestimatoria con imposición de costas a la parte recurrente.

Por providencia de 15 de noviembre de 2004 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 16 de febrero de 2005, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 28 de enero de 2002, desestimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto por "Inversiones y Explotaciones Hoteleras, S.A." contra la resolución de la Secretaría de Estado de Presupuestos del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 22 de septiembre de 1998 en virtud de la cual se declaró la pérdida total de los beneficios otorgados por Orden Ministerial de 25 de mayo de 1990, (modificada por Orden Ministerial de 15 de julio de 1993) a la entidad "Inversiones y Explotaciones Turísticas, S.A."

En el expediente número C/0198/P05, tras la Orden Ministerial de concesión de 25 de mayo de 1990 y la resolución individual de concesión de incentivos regionales, de 17 de julio de 1990, recayó la Orden Ministerial de modificación de concesión (15 de julio de 1993) seguida de la resolución individual de modificación de las condiciones de inversión (29 de julio de 1993).

La empresa beneficiaria se comprometió, pues, a crear en La Coruña un hotel con restaurante invirtiendo 831.038.000 pesetas y creando y manteniendo en él 47 puestos de trabajo, además de mantener los 225 puestos de trabajo de otra instalación hotelera. Para todo ello recibió una subvención equivalente al 12% de la inversión, esto es, 99.724.560 pesetas.

La pérdida total de los beneficios otorgados, así como la obligación de reintegrar al Tesoro Público su importe junto con el interés legal correspondiente, fue declarada por el incumplimiento de las condiciones laborales establecidas en la resolución inicial de concesión de las subvenciones.

Tanto en el escrito de interposición del recurso en la instancia como en el de casación el Procurador de la parte actora -y en esta fase recurrente- afirma representar a la ya citada sociedad "Inversiones y Explotaciones Hoteleras, S.A." (en anagrama "Inextur"), pero lo cierto es que el poder que presenta está conferido por el apoderado de la compañía "Inversiones y Explotaciones Turísticas, Sociedad Anónima" (INEXTUR), y es a ésta a quien se concedieron los beneficios y se exige su reintegro. La referencia, pues, a la primera de las denominaciones sociales debe entenderse como un mero error.

La Sala de instancia confirmó la adecuación a derecho del acto impugnado basándose en las siguientes consideraciones:

"[...] Del análisis del expediente administrativo, y más concretamente de la información previa sobre el grado de incumplimiento de las condiciones establecidas realizado por la Subdirección General de la Inspección de Incentivos Regionales en el que se concretan los datos emitidos por las autoridades laborales correspondientes, se desprende que la recurrente no ha cumplido con las condiciones establecidas en relación con el mantenimiento y creación de puestos de trabajo, que presenta una doble manifestación: creación y creación y mantenimiento, sin que se plantee cuestión alguna respecto del cumplimiento de las demás condiciones.

Se constata el incumplimiento de la condición de creación de 47 puestos de trabajo, pues la recurrente pretende incluir entre éstos a los 'eventuales por circunstancias de la producción', categoría que no se encuentra entre los computables a los efectos de conceder la subvención. La eliminación de estos puestos de trabajo reduce la creación de la recurrente a 33,8 puestos, por lo que no puede tenerse por cumplido este punto de la condición.

Por otra parte, tampoco resulta acreditado el cumplimiento del mantenimiento de los 225 puestos de trabajo en referencia a la fecha señalada en la propia concesión (17-7-1992), pues la certificación aportada por la misma se refiere a una fecha posterior (30-9-93), sin que conste en la Orden de modificación de condiciones la alteración de la fecha de vigencia de la concesión inicial.

[...] Así las cosas, no puede prosperar la petición de la recurrente, por cuanto consta acreditado el incumplimiento de las condiciones mediante las correspondientes certificaciones de forma objetiva e inequívoca, sin que haya desvirtuado estas consideraciones, empresa que por otra parte carece de gran dificultad pues se trata de datos objetivos: nº de puestos de trabajo en las condiciones pactadas.

El grado de incumplimiento de esta condición debe calificarse de total por cuanto así lo ha sido uno de los puntos (mantenimiento de puestos ya existentes). Razón por la que no puede prosperar la petición subsidiaria de calificación de ésta como parcial ya que es criterio reiterado en esta Sección que el incumplimiento absoluto de uno de los puntos de la concesión impide tomar en consideración los diferentes grados de incumplimiento respecto del resto de condiciones a los efectos que se pretende."

El recurso de casación consta de dos motivos, ambos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional. En el primero se denuncia, de modo acumulativo y procesalmente inapropiado, la infracción de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, y del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, que desarrolla la anterior. No se cita en concreto ningún precepto singular ni de la Ley ni del Real Decreto, lo que basta para rechazar, por su indeterminación, esta parte del motivo.

Aduce asimismo la sociedad recurrente que el tribunal sentenciador ha infringido el apartado cuarto, punto tercero, de la Orden de 23 de mayo de 1994 por la que se aprueban normas complementarias para la tramitación y gestión de los incentivos económicos regionales previstos en la Ley 50/1985, apartado según el cual el cumplimiento de la condición relativa a la creación y mantenimiento, a determinada fecha, de los puestos de trabajo se acreditará mediante el oportuno certificado del organismo laboral competente.

Pues bien, tanto el informe a partir del cual la Sala de instancia obtiene las conclusiones desfavorables para la empresa actora como la decisión misma de dicha Sala se basan precisamente en los "datos emitidos por las autoridades laborales correspondientes", según el análisis que el órgano jurisdiccional hace de las certificaciones correspondientes, lo que también conduce directamente a la desestimación de esta última parte del motivo. Otra cosa es que, en la apreciación de unos y otros documentos, el tribunal sentenciador hubiera incurrido en un error de hecho o en la vulneración de las normas que regulan la práctica y el valor de las pruebas, lo que no se ha aducido como base específica de este primer motivo casacional

Todo él, por lo demás, según acertadamente objeta el Abogado del Estado, se dirige en realidad a combatir la apreciación que la Sala de instancia ha hecho de las pruebas documentales obrantes en el expediente y en los autos, apreciación de la que concluye afirmando el doble incumplimiento de las condiciones laborales exigidas en la resolución administrativa que otorgó las subvenciones (incumplimiento calificado de parcial en cuanto a la creación de nuevos puestos de trabajo y de total en cuanto al mantenimiento de los ya existentes). Se trata, pues, de una mera discrepancia de hecho que en cuanto tal no es apta para fundar un motivo ante esta Sala de casación.

Resulta, además, que aquella apreciación sobre dos hechos singulares (de los cuales el más decisivo era realmente si se habían mantenido o no los 225 puestos de trabajo en la fecha final del plazo impuesto) dista de haberse realizado de modo irracional o arbitrario por la Sala sentenciadora. La sociedad recurrente se refiere en este motivo a varios informes que a su juicio no habrían sido apreciados correctamente:

1. En primer lugar, al emitido por el Instituto Gallego de Promoción Económica (Junta de Galicia) en el que en fecha 9 de marzo de 1994, y previa solicitud de los preceptivos informes, certifica que por parte de INEXTUR se ha procedido a cumplir las condiciones que en su día le fueron impuestas por la Administración demandada.

   Se trata, sin embargo, de un certificado "de justificación de inversión" en el que se inserta, ciertamente, una referencia a que la Dirección Provincial de Trabajo ha "acreditado [...] el incremento de 47 puestos de trabajo y/o un mantenimiento de 225 puestos de trabajo". La referencia no es correcta pues no existe dicho documento de los organismos laborales en cuanto al mantenimiento de los 225 puestos de trabajo en la fecha final del periodo de vigencia de la subvención. De hecho, los únicos documentos (TC2) adjuntos al "certificado" del organismo regional corresponden al establecimiento hotelero de La Coruña, e incluso en su demanda la empresa recurrente afirmaba que dicho certificado "acredita como mínimo la creación y mantenimiento de 47 puestos de trabajo en el centro de La Coruña".

2. En segundo lugar, a "la certificación emitida por la Administración de la Seguridad Social de Marbella expresiva de que a la que a fecha 30 de septiembre de 1993 la empresa Inextur S.A. Hotel Meliá Don Pepe mantenía en alta un total de 252 trabajadores".

   La certificación no es relevante a los efectos que aquí interesan pues, como la Sala de instancia afirma con acierto, no era el 30 de septiembre de 1993 la fecha a la que debía referirse el cumplimiento de las condiciones, sino la ya expresada de 17 de julio de 1992. Afirma la actora que no "existe documento ni prueba alguna" que acredite el incumplimiento a esta fecha, pero éste era justamente el objeto del litigio en la instancia, esto es, demostrar el error de la Administración al sostener que se no cumplieron las condiciones laborales impuestas, y esta prueba le correspondía a ella misma.

   Hemos de convenir, con la Sala de instancia, que la acreditación del hecho relevante, referido a la fecha precisa, no era difícil, pues se trataba de datos que o bien necesariamente debían obrar en poder de la empresa recurrente o bien constaban en los diferentes archivos oficiales.

3. En tercer lugar, al informe de la Inspección de Finanzas del Estado (en realidad, de la Intervención General de la Administración del Estado) que proponía una reducción parcial de la cantidad reintegrable. Pero dicho informe, en el apartado relativo a las condiciones laborales, claramente expresa que no "fue posible comprobar" si se mantuvieron o no los 225 puestos de trabajo preexistentes.

4. En cuarto y último lugar, "al informe de la Dirección Provincial de Trabajo de la Coruña que obra en el ramo de prueba". Se refiere al emitido el 27 de enero de 1994, que se contrae tan sólo a la situación laboral del centro de La Coruña. En él la citada Dirección Provincial afirma que no puede emitir informe "en lo que se refiere al mantenimiento de 255 (sic) puestos de trabajo en el total de la sociedad" por lo que el informe tampoco desvirtúa la apreciación de este último hecho llevada a cabo por el tribunal de instancia

   Por último, en cuanto al "error de considerar que el proyecto se ejecutaba en la localidad de Marbella cuando lo cierto y verdad es que lo era en la localidad de La Coruña [...]", se trata de una equivocación irrelevante en el contexto de la sentencia, cometida en el primero de los antecedentes de hecho. Lo decisivo es la apreciación que la Sala hace de los informes documentales obrantes en autos, apreciación de hecho que le conduce directamente a afirmar que aquellos informes evidencian "de forma objetiva e inequívoca" el tan repetido incumplimiento.

En el segundo motivo de casación sí se concreta, de modo procesalmente correcto, cuál es la norma supuestamente infringida por la Sala de instancia. Se trata del artículo 37 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre (Reglamento de desarrollo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales), artículo incorporado a este texto reglamentario por virtud del Real Decreto 302/1993, de 26 de febrero, que añadió a aquél las letras g) y h) del artículo 23.1, modificó sus artículos 33, 34, 35 y 36 e incorporó como capítulo IX de su título II uno nuevo comprensivo de los artículos 37, 38, 39, 40, 41 y 42.

El precepto que se reputa infringido dispone en su apartado cuarto que "tratándose de condiciones referentes a la creación y mantenimiento de puestos de trabajo, el alcance del incumplimiento se determinará en la proporción en que dicha condición haya quedado incumplida relacionando los puestos no creados o no mantenidos con los que el beneficiario hubiera quedado obligado en la resolución correspondiente. Si el incumplimiento excediera del 50 por 100 o tuviera como resultado la destrucción del empleo se entenderá que es total, debiendo reintegrarse todas las cantidades percibidas".

De nuevo la parte recurrente discrepa de la Sala de instancia en su apreciación de los hechos. Pues en el segundo motivo parte, como presupuesto fáctico, de la "existencia en todo caso debidamente acreditada del mantenimiento de los puestos de trabajo en los centros distintos al de la localidad de La Coruña", hecho que contradice frontalmente el fijado por el tribunal sentenciador.

A juicio de aquella parte, el informe de la Subdirección General de la Inspección de Incentivos (folios 444 a 458 del expediente) "concluye que se han creado 42 puestos de trabajo", y en esta "hipótesis", o incluso si se admitiera que fueron creados "en todo caso 33,8 tal y como se dice en la fundamentación jurídica de la sentencia, dicho incumplimiento si así se aceptara, por parte de Inextur, nunca superaría el 50% y por lo tanto tendría derecho a que la resolución administrativa estableciera una reducción proporcional de la subvención con devolución del exceso".

La argumentación podría prosperar si el único incumplimiento considerado fuera el relativo a la creación de nuevos puestos de trabajo, esto es, el consistente en crear 33,8 en vez de los 47 nuevos puestos a que se había comprometido la empresa beneficiaria. Pero, insistimos, como quiera que la Sala de instancia ha considerado igualmente que no se acreditó en modo alguno el mantenimiento de los 225 puestos de trabajo anteriormente existentes, cuyo compromiso de permanencia hasta la fecha final señalada en la resolución originaria (17 de julio de 1992) reputó infringido, el incumplimiento total de este compromiso permite, con creces, entender que sobrepasó el cincuenta por ciento de las obligaciones laborales asumidas. Exceso que determina, sin más, la procedencia del reintegro total de las subvenciones disfrutadas, precisamente por aplicación del precepto reglamentario cuya infracción se denuncia.

Procede, pues, la desestimación del recurso con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional. Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español