STS, 3 de Marzo de 2004

En el recurso contencioso-administrativo número 623/98 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 27 de octubre de 2000, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación del AYUNTAMIENTO DE COLINDRES, contra la Resolución del Ministerio de Medio Ambiente, de 6 de abril de 1998, que declaramos ser conforme a Derecho. Sin costas".

Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE COLINDRES, formalizándolo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Por infracción de la Ley de Puertos de 1888 y de la Ley General de Obras Públicas de 13 de abril de 1877, a que estaba sujeta la concesión, según su condición 14ª, e infracción del artículo 33.3 de la Constitución, jurisprudencia y doctrina del Consejo de Estado.

Por vulneración de las normas que rigen la valoración de la prueba y el artículo 24 de la Constitución.

Por infracción de la Legislación y la Jurisprudencia al resolver en el Fundamento de Derecho Segundo la pretensión subsidiaria de caducidad del propio expediente de caducidad.

Y termina suplicando a la Sala que "...casando la sentencia, por cualquiera de los motivos que se citan, resuelva la declaración de nulidad o anulación de la Resolución de la Dirección General de Costas por la cual se declara la caducidad parcial de la concesión de la marisma Sur otorgada al Ayuntamiento de Colindres por Orden Ministerial de 30 de abril de 1951, y expediente tramitado al efecto, declarando extinguida dicha concesión desde la fecha de la recepción de las obras con respecto al proyecto base de la concesión y transformados los terrenos saneados en bienes patrimoniales del Ayuntamiento de Colindres, o bien, anule dicha Resolución y expediente por haber quedado incurso en caducidad, o bien por inexistencia de incumplimiento imputable al Ayuntamiento de Colindres, con imposición de costas a la Administración si se opusiere a estas pretensiones".

El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente".

Mediante Providencia de fecha 23 de diciembre de 2003 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 18 de febrero de 2004, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,

La sentencia que es objeto de este recurso de casación ha desestimado el recurso contencioso-administrativo que el Ayuntamiento de Colindres interpuso contra la resolución de fecha 6 de abril de 1998, por la que el Ministro de Medio Ambiente, de conformidad con el dictamen del Consejo de Estado, declaró la caducidad de parte de la concesión otorgada a dicho Ayuntamiento por O.M. de 30 de abril de 1951 para cerrar y sanear una marisma de dominio público marítimo-terrestre con destino a explotación agrícola, situada al sur de la carretera general Santander-Bilbao, en el canal de Treto, término municipal de Colindres (Cantabria).

Dicha sentencia, en su fundamento de derecho primero, relata como antecedentes necesarios a tomar en consideración los siguientes:

"I.- El Director General de Puertos y Señales Marítimas, por resolución de 30-IV-51 y, ante la solicitud del Ayuntamiento de Colindres, concede a perpetuidad, dejando a salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero, y se autoriza el cierre y saneamiento de un trozo de marisma situada al sur de la carretera de Santander-Bilbao, en el canal de Treto, cuyo deslinde se ha realizado el 26-IX-50, con destino a explotación agrícola, sin que pueda destinarse las mismas ni el terreno a que se refiere la concesión a usos distintos del que en las presentes condiciones se determina, teniendo obligación de ceder cuando se le ordene y sin derecho a indemnización alguna los terrenos necesarios a los efectos de la Instrucción de Carreteras Y quedando sujeto a la caducidad por incumplimiento de cualquiera de las condiciones.

2. - A instancia del Ayuntamiento, de 6-VII-65, se autoriza por la Dirección General de Puertos, el 30-VII-69, la realización de las obras de relleno parcial de las marismas de la anterior concesión y se cambia el destino de esta parte de 58.797,50 m2, al haber sido declarada zona industrial.

3. - La Demarcación de Costas de Cantabria, el 28-11-94, solicita autorización para incoar expediente de caducidad de la concesión otorgada al Ayuntamiento por O.M. 30-IV-51, en relación con la parte no destinada a fines industriales, ya que se encuentra parcialmente inundada e influida por las mareas, no pudiendo ser destinada a los fines agrícolas para los que fue concedida, siendo autorizada la incoación el 23-III-94.

4. - Tras los trámites procedentes, entre ellos el de audiencia y alegaciones del Ayuntamiento, el informe de la Abogacía del Estado, el dictamen del Consejo de Obras Públicas y Urbanismo, de 28- XI-97, con el voto particular de uno de sus Consejeros, y el del Consejo de Estado favorable a la caducidad de la concesión, se dicta la resolución ministerial impugnada en estos autos".

Aborda a continuación, en su fundamento de derecho segundo, el motivo de impugnación referido a la caducidad del procedimiento administrativo, rechazándolo por las siguientes razones: a) las características del dominio público y el interés general a que se refiere el artículo 92.4 de la Ley 30/1992, justifica que al procedimiento de que se trata no le sea de aplicación el instituto de la caducidad; b) no es de aplicación el artículo 20.6 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por cuanto no se trata de un procedimiento sancionador; c) tampoco el artículo 146.13 del Reglamento de Costas, por estar previsto para los expedientes de adjudicación, previa solicitud; y d) mientras este último precepto tiene finalidad garantista, habida cuenta que el interesado no ha entrado en el disfrute concesional, en el supuesto de su caducidad es lógico no se consideren plazos de resolución perentorios, por cuanto todo retraso, sobre el normal previsto para resolver con carácter general los expedientes, redunda en beneficio del titular concesionario de bien demanial y supuestamente incumplidor de los requisitos y condiciones concesionales que conducen a la Administración a adopción de su extinción.

La decisión de la Sala de instancia sobre esa primera cuestión se combate en el tercero de los motivos de casación, en el que se denuncia la infracción de los principios de equidad y seguridad jurídica protegidos por el artículo 9.3 de la Constitución, los artículos 40.3, 103.1.b) y 132 de la Ley 30/1992, así como la jurisprudencia que recoge, entre otras, la sentencia de 30 de septiembre de 1989.

El motivo debe ser desestimado, pues:

1. En la redacción originaria de la Ley 30/1992, aplicable aquí por razones temporales, no se establecía, en ella misma, un plazo máximo para resolver los procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos, ni tan siquiera con carácter subsidiario, esto es, para el caso de que tal plazo no estuviera establecido en las normas reguladoras del ámbito material sobre el que versaba el procedimiento, ya que tal plazo subsidiario sólo se fijaba en dicha ley, con una duración de tres meses, para los procedimientos en que habían de resolverse las solicitudes formuladas por los interesados (véase el tenor de los artículos 42.2, párrafo primero, y 43.4 de dicha Ley en su redacción inicial y lo que ahora, tras la modificación operada por la Ley 4/1999, se dispone en los números 2 y 3 de su artículo 42).

2. Tal plazo máximo, tratándose de expedientes dirigidos a declarar la caducidad de concesiones, tampoco se establece en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, ni en el Reglamento General para su desarrollo y ejecución, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre. C) Ni tampoco devenía de aplicación, en el caso enjuiciado, el de tres meses establecido con carácter subsidiario en el artículo 3.1 del Real Decreto 1778/1994, de 5 de agosto, de Adecuación de las normas reguladoras de los procedimientos de otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones a la Ley 30/1992, que entró en vigor el día 27 de agosto de 1994, pues aunque se entendiera que el procedimiento de declaración de caducidad de una concesión está comprendido en el ámbito de aplicación de dicho Real Decreto, es lo cierto que el procedimiento que nos ocupa se incoó, tal y como se dice en el motivo que examinamos, el 23 de marzo de 1994, ordenando la Disposición Transitoria única del repetido Real Decreto, referida al Régimen transitorio de los procedimientos, que los iniciados con anterioridad a su entrada en vigor se regirán por la normativa anterior. Y

4. No hay identidad de razón, ni procede por tanto la aplicación analógica de las normas, entre el supuesto objeto de esta litis y los que caen en la órbita de lo dispuesto en los artículos 103.1.b) y 132 que se invocan en el motivo. Ni el principio de equidad ni el de seguridad jurídica imponen para un supuesto como el de autos, regido en todo caso por lo pactado en el negocio jurídico concesional, la sujeción a un plazo de caducidad del procedimiento dirigido a constatar el incumplimiento de lo pactado con sus consecuentes efectos jurídicos.

Ya en cuanto al fondo de la cuestión litigiosa, la Sala de instancia, en un largo y completo razonamiento, niega que en el caso de autos se haya producido una transmutación del dominio público en propiedad privada y afirma, finalmente, que la Entidad local concesionaria ha incumplido las condiciones y finalidad esencial de la concesión.

De lo que la sentencia recurrida expone sobre aquella cuestión, conviene retener, además de lo que ya transcribimos en el fundamento de derecho segundo de ésta, lo siguiente:

"4.- En un aspecto fáctico es procedente destacar lo siguiente:

La Instructora del Expediente de caducidad de la relación concesional, el 21-VI-94, interesa del notario de Laredo, Sr. Martín Muñiz, que levante acta de la situación en la que se encuentra la concesión otorgada al Ayuntamiento de Colindres, realizándose el día doce de julio de 1994, y de la resulta que el espacio objeto de observación y fotografiado se encuentra inundado y no destinado a aplicación agrícola de clase alguna.

El informe pericial practicado en los presentes autos, de 5-IV-00, viene a corroborar las actuaciones de comprobación de la Instructora, habida cuenta que se detectan estancamientos, falta de limpieza y de mantenimiento de las obras de fabrica y pequeños embalsamamientos de agua y si bien hace referencia a las fotografías y acta notarial, para nada indica que los terrenos se encuentren en explotación agrícola

La Instructora al dar el trámite de audiencia al Ayuntamiento de Colindres, indica que la situación de las marismas como parcialmente inundadas e influidas por las mareas del mar, por lo que no pueden destinarse a fines agrícolas, considerando se incumplen las cláusulas de la concesión relativas, al cierre y saneamiento, a la conservación en buen estado de las obras ya la no explotación agrícola.

La Alcaldía de Colindres, el 3-IX-96, comunica a la Demarcación de Costas del Cantábrico las alegaciones que estima procedentes en orden a la caducidad parcial de la concesión y si ya indica que antes del reconocimiento final de obras, el 6-VII-65, ya había solicitado el uso industrial de las marismas, que en parte le fue autorizado por O.M. de 30-VII-69, considera que no dispone de terrenos para este uso y por ello pretende el desarrollo industrial de la Villa mediante la desafectación del D.P.M.T.

Es por ello, que de una parte, se reconoce la falta de interés en el cumplimiento de la finalidad agrícola de las marismas por parte de la autoridad municipal, por otra y también por la misma autoridad se indica la igual intencionalidad de cambiar el destino a industrial, al propio tiempo que reconoce no haberse producido la desafectación, ya que la solicita con arreglo al artículo 18 de la Ley de Costas.

5. - El Consejo de Obras Públicas y Urbanismo, el 28-XI-97, después de realizar un detallado resumen del iter concesional, reconoce la persistencia de dicha relación, ya que no pasan a ser propiedad privada aquellas concesiones en terrenos marismeños, otorgadas no solo con el único objeto de ser desecados, sino con otra obligación o afección para el concesionario, como es el caso presente en el que se autorizo el cierre y saneamiento con destino a explotación agrícola y no lo ha hecho, por lo que se han incumplido las -cláusulas 1ª, 4ª y 8ª que son esenciales por lo que procedería la declaración de caducidad de la concesión (citando al efecto el dictamen del Consejo de Estado 35.774, de 5-IV-68, entre otros); sin embargo, el referido Consejo dando un giro diferente a su informe y estima la procedencia de la desecación y relleno total de los terrenos concedidos y conceder un plazo razonable para satisfacer el interés general para el desarrollo industrial; siendo de señalar la existencia de un voto particular de uno de los Consejeros que viene a ser congruente con cuanto se había indicado por el propio Consejo en cuanto al incumplimiento del clausulado y caducidad de la concesión.

El Consejo de Estado, en su dictamen de 12-11-1998, estima que ha quedado acreditado que los terrenos a que se contrae el informe no han sido desecados ni destinados al uso agrícola, siendo ello motivo suficiente para declarar la caducidad sin más, sin que proceda acceder a las razones del Ayuntamiento, por cuanto ha tenido tiempo suficiente para dar cumplimiento a lo establecido en el pliego, sin que haya justificado las razones por las que no lo ha hecho, y, ya actualmente, no resulta conveniente ni conforme a la legislación la desecación de la marisma, indicando al efecto, que la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 2 de agosto de 1993 ha condenado al Reino de España, al considerar que las marismas desecadas por la instalación del polígono industrial de Colindres constituye una contravención de las Directivas 79/409/CEE, de 2 de abril y 92/43/CEE, de 17 de mayo, según se deduce de los apartados B), 38 a 41 de la citada sentencia".

El primero de los motivos de casación denuncia la infracción de la Ley de Puertos de 1888 y de la Ley General de Obras Públicas de 13 de abril de 1877, así como el artículo 33.3 de la Constitución, la jurisprudencia y la doctrina del Consejo de Estado, sosteniendo, en síntesis, que los terrenos se transmutaron en propiedad privada.

Con un propósito clarificador de una cuestión nada pacífica, esta Sala, en sentencia de 8 de julio de 2002, dictada en el recurso de casación número 5003/1996, luego reiterada en la de 19 de diciembre del mismo año (casación número 1810/1997), ha declarado que las concesiones para desecación de marismas tenían su apoyo en una normativa muy variada a la que hay que atender para determinar su régimen jurídico.

En esas sentencias y luego en las de 3 de junio y 22 de septiembre de 2003 (dictadas, respectivamente, en los recursos de casación números 6412 y 9416 de 1997), se expresó que el precepto clave para solucionar los litigios relativos a las concesiones para saneamiento de marismas litorales, otorgadas antes de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, es la Disposición Transitoria Segunda 2 de esta misma Ley, llegándose a la conclusión de que en algunos supuestos el concesionario de la marisma devenía propietario de los terrenos desecados en virtud de lo dispuesto en la Ley de Aguas de 1866 o de 1879 (artículo 65), y otro tanto conforme a la Ley de 24 de julio de 1918 siempre que el concesionario devolviese al Estado el auxilio financiero o subvención que éste le facilitó para llevar a cabo las obras de desecación, mientras que la concesión para desecar marismas, otorgada a perpetuidad, en que el propio título concesional excluye expresamente la transformación del dominio público en propiedad privada o en los casos que su fin requiera mantener la naturaleza demanial del terreno o bien cuando su objeto no es sólo el saneamiento de la marisma sino también otra finalidad específica, que siga siendo causa o razón de la pervivencia de la concesión una vez llevadas a cabo las obras de desecación, no supone la desafectación del demanio y su transformación en propiedad privada.

En definitiva (añadían dichas sentencias y expresaban también las de fechas 14 de marzo y 2 de julio de 2003, así como la de 25 de febrero de 2004, dictadas, respectivamente, en los recursos de casación números 9247/1996, 2537/1998 y 3898/2001), es necesario conocer el significado y alcance del título concesional, otorgado a perpetuidad con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, para sanear y desecar marismas, a fin de decidir si se excluye expresa o implícitamente su desafectación o si su objeto no se limita a la desecación y saneamiento sino que contiene otra finalidad específica justificativa de la pervivencia de la concesión una vez efectuados esos trabajos.

Situados en este punto, no es ocioso conocer la respuesta que esta Sala Tercera, tras aquellas dos clarificadoras sentencias, ha dado a supuestos similares al de autos:

Así, en el fundamento de derecho quinto de la sentencia antes citada de 3 de junio de 2003 puede leerse lo siguiente:

"[...] En el caso enjuiciado por la Sala de instancia, según lo declarado por ésta en el fundamento jurídico décimo y deducido claramente de los términos del título concesional, el terreno resultante había de destinarse al cultivo agrícola, mientras que en la actualidad tiene un destino industrial, según se declara abiertamente en la propia sentencia y lo admiten las partes.

Se trata de un supuesto en el que, si bien el título no excluye expresamente la transformación del dominio público en privado ni el fin exige la persistencia de su naturaleza demanial, el objeto de la concesión no se reduce al saneamiento de la marisma sino también a que el terreno desecado se dedique a cultivos agrícolas, por lo que, según la doctrina de esta Sala del Tribunal Supremo y en contra de lo declarado por la Sala de la Audiencia Nacional, la relación concesional pervive, de manera que, en aplicación de lo establecido en la aludida Disposición Transitoria segunda 2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, no hubo transformación del dominio público en propiedad privada a pesar de haberse otorgado dicha concesión a perpetuidad [...]".

En el fundamento jurídico sexto de la sentencia ya antes citada de 2 de julio de 2003 se lee:

"[...] La concesión de que tratamos, de fecha 10 de Abril de 1954, tenía por objeto "el cierre y saneamiento, con destino a fines agrícolas y ganaderos" de la marisma de Pedrosa (cláusula 1ª). Después de recibidas las obras el concesionario tenía la obligación de tener en explotación la marisma solicitada (cláusula 4ª). El concesionario tendrá la obligación de conservar (las obras) en constante buen estado, y no podía destinar las mismas ni el terreno a que se refiere la concesión a usos distintos del que en las condiciones se determina (cláusula 9ª). La concesión se otorgaba a perpetuidad (cláusula 11ª). La falta de cumplimiento por parte del concesionario de cualquiera de estas condiciones sería causa de caducidad de la concesión (cláusula 14ª).

De estas cláusulas (y del hecho de que ninguna de ellas se refiera a una supuesta trasferencia de propiedad) deducimos llanamente que esta concesión es de las que antes enumeramos en el apartado 3º-c) del fundamento anterior: concesión hecha a perpetuidad pero imponiendo un destino específico a la marisma desecada, a saber, fines agrícolas y ganaderos, y cuyo incumplimiento provoca la caducidad de la concesión. Concesión, por lo tanto, que no suponía transferencia de propiedad. [...]".

Y en el párrafo último del fundamento de derecho quinto y primero del sexto de la sentencia, también citada, de 22 de septiembre de 2003, se lee:

"[...] En la cláusula sexta de la concesión se lee: «El concesionario queda obligado a conservar las obras de cerramiento en buen estado y a mantener constantemente saneado el terreno que se concede, no pudiendo arrendarlo ni destinarlo a uso distinto del que en la presente disposición se determina, sin previa autorización de la superioridad», y en la novena se expresa que «esta concesión se otorga a perpetuidad, dejando a salvo el derecho de propiedad, y sin perjuicio de tercero», y finalmente en la décima se indica que «el incumplimiento de las anteriores condiciones o de las disposiciones legales que con la concesión se relacionan, dará a la Administración derecho para declarar caducada la concesión».

[...] De la literalidad de dichas cláusulas y de su finalidad se deduce que, por más que la concesión se otorgase a perpetuidad, dejaba a salvo el derecho de propiedad e imponía al concesionario deberes incompatibles con la transformación del demanio en propiedad privada, cual era la prohibición de arrendar sin previa autorización, de cuyo alcance y significado se deduce que excluye la desafectación del terreno. [...]".

A la vista de lo que hemos transcrito en los fundamentos de derecho segundo y sexto de esta sentencia y de la jurisprudencia a la que acabamos de hacer referencia, clara es la conclusión de que aquella concesión otorgada en 1951 no incluía en su contenido jurídico, como uno de sus efectos futuros, el de la conversión del dominio público de los terrenos objeto de ella en bienes de propiedad privada. Son a ella perfectamente aplicables los razonamientos de las sentencias que en parte acabamos de transcribir, pues el tenor de sus cláusulas 1ª, 8ª, 10ª, 13ª y 14ª, cuyo texto transcribimos a continuación y que son las únicas relevantes para el tema que ahora se analiza, no conduce a una conclusión contraria:

"1ª.- Se autoriza al Ayuntamiento de Colindres el cierre y saneamiento, con destino a explotación agrícola, de un trozo de marisma situada al Sur de la carretera de Santander-Bilbao, en el canal de Treto, término municipal de Colindres, cuyo deslinde ha sido realizado según acta de 26 de septiembre de 1950.

[...]

8. - Las obras quedarán bajo la inspección y vigilancia de la Jefatura de Obras Públicas de la provincia, y la entidad concesionaria tendrá la obligación de conservarlas en constante buen estado, y no podrá destinar las mismas ni el terreno a que se refiere la concesión a usos distintos del que en las presentes condiciones se determina.

   [...]

10. - La concesión se entenderá otorgada a perpetuidad, dejando a salvo el derecho de propiedad, sin perjuicio de tercero, y con arreglo a la Ley de Puertos, principalmente en lo que se refiere a las sevidumbres de salvamento y vigilancia litoral.

    [...]

13. - La falta de cumplimiento de cualquiera de estas condiciones por parte de la entidad concesionaria, será causa de caducidad de la concesión; llegado este caso, se procederá con arreglo a lo determinado en las disposiciones vigentes sobre la materia.

14. - Otorgada esta concesión con arreglo a la Ley de Puertos vigente y a la Ley General de Obras Públicas, de 13 de abril de 1877, todas las disposiciones que en ellas se consignan le serán aplicables, además de las de carácter general que dicte la Administración pública para las de su clase".

    Debemos, pues, desestimar aquel primer motivo de casación.

El segundo de los motivos de casación y único que queda por examinar denuncia la vulneración de las normas que rigen la valoración de la prueba así como el artículo 24 de la Constitución, razonando, dicho ahora en síntesis, lo siguiente:

1. Que en el presente caso, se ha dado por probado y ha sido esencial en el sentido del fallo, la afección de estos terrenos por la Ley 6/92 y por la sentencia del Tribunal de Luxemburgo, cuando se ha acreditado en autos que no es cierto.

2. Que se omiten todos los antecedentes obrantes en el expediente administrativo que prueban el reconocimiento del Estado de la propiedad privada de estos terrenos ya en el año 1977, así como la recepción íntegra de las obras objeto de la concesión; se omite también el cambio de uso agrícola a industrial por determinación del Plan General, aprobado en el año 1964 por el mismo Ministerio.

3. Que interpreta arbitrariamente el informe pericial del Ingeniero al hacer constar, de su propia cosecha, sin respaldo en el informe, que existen deficiencias de mantenimiento de las obras de fábrica de la concesión, cuando lo que dice el perito es que el desagüe de pluviales de la antigua concesión está atascado y que por eso no salen bien las pluviales desde los terrenos de la concesión, lo que además impide que el caño de la autovía cumpla enteramente su cometido de anegar de agua de la Ría los terrenos de la extinguida concesión.

4. Que finalmente da por probada la entrada de agua desde la Ría a los terrenos saneados, omitiendo que el caño de entrada es de la obra de la Autovía y sin mencionar siquiera la pericial farmacéutica que demuestra que el agua estancada no es salina.

El motivo tampoco puede prosperar:

De un lado, porque la ratio decidendi de la conclusión alcanzada no deriva directamente de lo dispuesto en la Ley 6/1992, de 27 de marzo, que declara Reserva Natural las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel, ni tampoco de los deberes que el Estado Español ha de asumir como consecuencia de lo decidido en la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 2 de agosto de 1993, que declaró que el Reino de España había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE, al no haber clasificado las Marismas de Santoña como zona de protección especial y al no haber adoptado las medidas adecuadas para evitar la contaminación o el deterioro de los hábitats de dicha zona, en contra de lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres. Esta sentencia y aquella Ley son expresión de una nueva concepción sobre el medio ambiente y sobre el modo en que éste ha de ser protegido por los poderes públicos, que influye, claro es, en las decisiones que le afectan; pero la ratio decidendi de aquella conclusión reside en la evolución interpretativa de las normas reguladoras de las concesiones sobre marismas.

De otro, porque del estudio de los antecedentes relevantes que se citan en el escrito de interposición de este recurso de casación, como son: una resolución del Subsecretario del Ministerio de la Gobernación de fecha 5 de febrero de 1958; el Plan General de Ordenación Urbana aprobado en 1964 por la Comisión Provincial de Urbanismo del Ministerio de Obras Públicas; la Orden Ministerial de 21 de mayo de 1977, sobreseyendo un anterior expediente de caducidad; y el dictamen de la Dirección General de lo Contencioso del Estado de fecha 10 de noviembre de 1977, referido a la posibilidad de ejercitar acciones judiciales respecto de las parcelas de la concesión enajenadas por el Ayuntamiento, no se desprende que el Estado, a través de resoluciones de contenido inequívoco, hubiera declarado o reconocido que los terrenos objeto de la concesión habían pasado a tener la condición de bienes patrimoniales del Ayuntamiento. Esos antecedentes muestran, nada más, el estado de opinión, no exento de incertidumbre, que predominaba sobre el significado del régimen jurídico regulador de las concesiones de marismas.

Y, en fin, porque la Sala de instancia valora el conjunto de elementos de prueba puestos a su disposición, y no sólo los dictámenes periciales, para obtener la conclusión de que la Entidad local concesionaria ha incumplido las condiciones y finalidad esencial de la concesión; porque la irracionalidad o arbitrariedad en la valoración de la prueba no resulta de lo argumentado en el motivo; y, en fin, porque es innegable el incumplimiento de la obligación, claramente impuesta en el clausulado de la concesión, de destinar el terreno a explotación agrícola.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto y dado el contenido del escrito de oposición, el importe de los derechos y honorarios del representante y defensor de la Administración recurrida no podrá exceder de 600 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,