STS, 22 de Diciembre de 2003
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 22 Diciembre 2003 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Diciembre de dos mil tres.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 4165/99, interpuesto por doña María del Pilar, representada por la Procuradora de los Tribunales doña Ana Dolores Leal Labrador, contra la Sentencia, de fecha 13 de mayo de 1999, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1567/96, en el que se impugnaba la resolución de la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía, de 16 de febrero de 1996, que deniega la petición de revisión de oficio de la resolución, de 21 de septiembre de 1989, de la referida Consejería, por la que se autorizaba el traslado de una oficina de farmacia en Villanueva del Arzobispo (Jaén). Ha sido parte recurrida doña Asunción, representada por la Procuradora de los Tribunales doña Silvia Albite de Espinosa.
En el recurso contencioso administrativo núm. 1567/96 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía se dictó Sentencia, con fecha 13 de mayo de 1999, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "Que estimando como estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Carlos Alameda Ureña, en nombre y representación de Dª Asunción, contra la resolución dictada, en fecha 16 de febrero de 1996, por la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía, que denegó la petición de revisión de oficio de la resolución dictada por la misma Consejería, en fecha 21 de septiembre de 1.989, por la que se autorizaba el traslado de una oficina de farmacia a la CALLE000 nº NUM000 de Villanueva del Arzobispo, debe anular y anula la resolución de 16 de febrero de 1.996, por no ser ajustada al ordenamiento jurídico, y la resolución u orden de 21 de septiembre de 1.989, por ser nula de pleno Derecho; sin expreso pronunciamiento en costas".
Notificada dicha resolución a las partes, por el Letrado de la Junta de Andalucía y la representación procesal de Dª María del Pilar, se prepararon sendos recursos de casación y, teniéndose por preparados, se emplazó a las partes para que pudieran hace uso de su derecho ante esta Sala.
En su escrito de formalización del recurso de casación, la representación procesal de Dª María del Pilar, interesa se dicte sentencia por la que, estimando los motivos de casación alegados, declare haber lugar al recurso de casación interpuesto, casando y revocando la sentencia recurrida y, en su lugar, dicte otra mas ajustada a Derecho, por la que, en definitiva, desestimando el recurso planteado por Dña. Asunción, confirme en todos sus extremos las resoluciones impugnadas, que son las dictadas el 21 de Septiembre de 1.989 por la Consejería de Salud y Servicios Sociales de la Junta de Andalucía y el 16 de Febrero de 1.996 por la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía y, ello, por no haber lugar a la revisión de oficio solicitada ni a la declaración de nulidad de la resolución por la que se autorizó el traslado de la oficina de farmacia propiedad de la recurrente hasta su actual emplazamiento; y, ello, con expresa imposición de las costas causadas a la parte recurrida.
Por diligencia de 20 de octubre de 1999, se dio traslado al Letrado de la Junta de Andalucía para que manifestase si sostenía o no el recurso de casación que tenía anunciado, presentando escrito el 14 de diciembre de 1999 manifestado que no sostenía el referido el recurso de casación.
Por auto de esta Sala de 21 de diciembre de 1999 se declaró desierto el recurso de casación preparado por la Junta de Andalucía.
La representación procesal de doña Asunción, en su escrito de oposición al recurso, interesa se desestime el presente recurso y confirme en todos sus extremos la sentencia recurrida al ser la misma ajustada a derecho.
Por providencia de 30 de junio de 2003 se suspendió el señalamiento para votación y fallo del día 8 de julio de 2003, y, de acuerdo con lo previsto en el artículo 95.1 en relación con artículo 93.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, se concedió a las partes personadas un plazo común, de diez días, para que formularan las alegaciones que estimaran oportunas sobre la siguiente causa de inadmisión aunque la sentencia impugnada ha sido dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, al ser de fecha posterior a la entrada en vigor de la Ley 29/1998, de 13 de julio, y haber recaído en un asunto cuya competencia en dicha Ley está atribuida al conocimiento de los Juzgados de lo Contencioso- Administrativo, le es aplicable el régimen de recursos establecido para las sentencias de segunda instancia, con la consiguiente exclusión del recurso de casación de doctrina (disposición transitoria primera , en relación con el artículo 8.3 de la LRJCA).
El trámite fue evacuado:
-
Por la representación procesal de doña Asunción, por medio de escrito presentado el 3 de julio de 2003, en el que solicita se declare la inadmisión del recurso interpuesto y la devolución de los autos al Tribunal correspondiente.
-
Por la representación procesal de doña María del Pilar, por medio de escrito presentado el 14 de julio de 2003, en el que solicita se declare la inexistencia de la causa de inadmisión planteada por la Sala, acordándose la continuación del trámite y el señalamiento de nuevo día para votación y fallo.
Por providencia de 29 de Octubre de 2003, se señaló para votación y fallo el día 16 de Diciembre de 2003, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado de la Sala
El objeto de la pretensión impugnatoria formulada en la instancia era la resolución dictada, con fecha 16 de febrero de 1996, por la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía, que denegó la petición de revisión de oficio de la resolución dictada por la misma Consejería, con fecha 21 de septiembre de 1989, por la que se autorizó a doña María del Pilar el traslado de una oficina de farmacia a la CALLE000 núm. NUM000 de Villanueva del Arzobispo (Jaén). Por consiguiente, al tratarse de un acto que no procedía de la Administración periférica de la Comunidad Autónoma sino de un órgano central como es dicha Consejería, la competencia para conocer del recurso contencioso-administrativo, conforme a lo establecido en los artículos 8 y 10 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, Ley 29/1998, de 13 de julio (LJCA, en adelante), corresponde a la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia y no al Juzgado de lo Contencioso-administrativo, y ello hace que no sea de aplicación la causa de inadmisión, cuya posible concurrencia fue puesta de manifiesto, en su día, para alegaciones por providencia de esta Sala.
La sentencia recurrida en casación señala entre los antecedentes fácticos que el 27 de septiembre de 1988, doña María del Pilar solicitó el traslado de su oficina de farmacia a un local situado en el Barrio de la Magdalena de Villanueva del Arzobispo, siéndole autorizado por la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía por Orden de 21 de septiembre de 1989; y doña Asunción, con fecha 24 de mayo de 1995, solicita la revisión de oficio de dicha resolución, petición que fue desestimada por resolución de la misma Consejería de 16 de febrero de 1996.
Interpuesto recurso contencioso-administrativo el Tribunal de instancia le estima argumentando, en síntesis, que la resolución que autoriza el traslado tiene su base en la Orden de 4 de abril de 1986 que había atribuido la competencia a la Consejería, pero que, posteriormente, fue anulada por sentencia de la propia Sala de 21 de junio de 1988, confirmada luego por sentencia de este Alto Tribunal de 26 de marzo de 1990. De donde deduce que la resolución impugnada había sido dictada por órgano manifiestamente incompetente, por ello era nula de pleno derecho, conforme al artículo 62.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJ y PAC, en adelante), y así debió declararse por la Administración en la revisión de oficio instada por la demandante, doña Asunción.
Contra la indicada sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se interpone el presente recurso de casación basado en los siguientes cinco motivos:
-
Al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA por infracción de las normas reguladoras de la sentencia contenidas en los artículos 33.1 y 67.1 de la LJCA, en relación con los artículos 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881 y 24 de la Constitución. Se reprocha a la sentencia de instancia haber incurrido en incongruencia por no haber tomado en consideración las alegaciones formuladas por la demandada en relación con la firmeza del acto que había otorgado la autorización para el traslado.
-
Al amparo del artículo 88.1.d), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia. Por aplicación indebida del artículo 47.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (LPA, en adelante), ya que la incompetencia manifiesta es la que resulta por razón de la materia y del territorio, no la que es meramente jerárquica. Y la resolución de 21 de septiembre de 1989 se dictó al amparo y bajo la vigencia de una norma que entonces la respaldaba, la Orden comunicada de 4 de abril de 1986, que atribuía a la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía la competencia para resolver los expedientes de traslados de oficinas de farmacia en los supuestos contemplados en el artículo 1 de la propia Orden; y fue preciso un procedimiento judicial y una sentencia para decidir sobre la validez de la indicada Orden atributiva de competencia. Por lo que se estaría ante un supuesto de nulidad relativa, siendo el plazo de revisión el de cuatro años, conforme al artículo 103 de la LRJ y PAC, ya transcurridos cuando doña Asunción presenta su solicitud de revisión.
-
Al amparo del artículo 88.1.d) LJCA, por infracción del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia; por inaplicación del artículo 120 LPA. Cuando se declara la nulidad de la Orden Comunicada de 4 de abril de 1986, mediante sentencia de 26 de marzo de 1990 ya era firme la resolución de 21 de septiembre, estando vigente la LPA, cuyo artículo 120 establecía que la estimación de un recurso interpuesto contra disposición de carácter general implicará la derogación o reforma de dicha disposición, sin perjuicio de que subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma. En apoyo de su tesis, la recurrente invoca la doctrina jurisprudencial contenida en sentencias de 5 de julio de 1988 y 26 de abril y 9 de diciembre de 1996.
-
Al amparo del artículo 88.1.d) LRJ y PAC, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia, por inaplicación de lo establecido en el artículo 106 LRJ y PAC, que establece que las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes. Pues resulta que la demandante y los demás farmacéuticos se aquietaron a la resolución objeto del proceso y no es justo que puedan intentar revisarla "cada vez que les venga en gana", máxime cuando han pasado más de diez años desde que aquella resolución [de 21 de septiembre de 1989] se dictó (seis años en el momento en que la demandante solicitó la revisión de oficio a la Consejería de Salud). La revisión en tales circunstancias es contraria a la equidad y a la buena fe, como señala el dictamen emitido, con fecha 11 de enero de 1996, por la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de Andalucía obrante en el expediente administrativo.
-
Al amparo del artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, por infracción de preceptos constitucionales, citándose la vulneración de los artículos 9 y 24 CE, en cuanto establecen el principio de seguridad jurídica y la tutela judicial efectiva.
El único motivo formulado al amparo del artículo 88.1.c) LJCA, el que lleva el ordinal primero, no puede ser acogido. La sentencia de instancia no incurre en incongruencia omisiva, ya que se pronuncia sobre las pretensiones y cuestiones formuladas en la instancia. Para que se cumplan las exigencias establecidas en las normas reguladoras de las sentencias, y, en particular en los preceptos que la recurrente cita (arts. 33.1 y 67.1 de la LJCA, en relación con los artículos 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881 y 24 de la Constitución) no es necesario que el pronunciamiento judicial siga el hilo argumental de los escritos de las partes, ni, por supuesto, que la debida atención a las alegaciones de éstas suponga el que aquéllas hayan de ser acogidas.
De los cuatro motivos formulados al amparo del artículo 88.1.d) LJCA, debe ser acogido el que lleva el ordinal tercero y ello es suficiente, sin necesidad de analizar los restantes, para estimar el recurso de casación y resolver lo procedente dentro de los términos en que se suscitó el debate, como establece el artículo 95.1.d) LJCA. En efecto, el artículo 120 LPA, disponía que «la estimación de un recurso (administrativo) interpuesto contra una disposición de carácter general implicará la derogación o reforma de dicha disposición, sin perjuicio de que subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma»; disposición que la jurisprudencia de esta Sala ha proyectado de manera constante al ámbito jurisdiccional. Así razones de seguridad jurídica y de garantía de las relaciones establecidas diluían las diferencias teóricas existentes entre la derogación y la declaración de nulidad, ya que, en puridad de principios, mientras aquélla tiene efectos ex nuc, es decir a partir del momento en que se produce, la nulidad los tiene ex tunc (quod ab initio nullum est nullum effectum producit) retrotrayendo sus efectos al momento en que se dictó la disposición general o Reglamento declarado nulo, entendiéndose que tal Reglamento no ha sido dictado.
Sin embargo, la referidas razones determinaban que se distinguieran los actos dictados al amparo de una disposición general que hubieran adquirido firmeza, que resultaban intangibles pese a la declaración de nulidad de aquélla; y los actos dictados al amparo de una disposición que todavía no fuesen firmes en el momento de declararse la nulidad de aquélla por no haber transcurrido los plazos de impugnación o estar pendientes de resolución los recursos eventualmente interpuestos contra los mismos que no quedaban cubiertos por la garantía del citado artículo 120 de la anterior Ley de Procedimiento Administrativo, que se refería sólo a actos firmes (Cfr. SSTS 4 de abril de 1997, 13 de febrero y 21 de septiembre de 1998, 21 de mayo de 1999, 31 de octubre de 2000, 12 de febrero y 24 de septiembre de 2001 y 15 y 16 de abril de 2002, entre otras muchas).
Es, en definitiva, doctrina de esta Sala que aunque la declaración de una disposición general, por ser de pleno derecho produzca efectos "ex tunc" y no "ex nunc", es decir que los mismos no se producen a partir de la declaración , sino que se retrotraen al momento mismo en que se dictó la disposición declarada nula, esta eficacia, por razones de seguridad jurídica y en garantía de las relaciones establecidas se encuentra atemperada por el artículo 120 LPA [hora por el artículo 73 LJCA], en el que con indudable aplicabilidad tanto en los supuestos de recurso administrativo como en los casos de recurso jurisdiccional, se dispone la subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de la disposición general declarada nula, equiparando la anulación a la derogación en que los efectos son "ex nunc" y no "ex tunc", si bien sólo respecto de los actos firmes, permaneciendo en cuanto a los no firmes la posibilidad de impugnarlos en función del ordenamiento jurídico aplicable una vez declarada nula la disposición general.
Por consiguiente, de acuerdo con dicho régimen (ahora substancialmente reproducido por el artículo 73 LJCA, con la salvedad establecida para el ejercicio de la potestad sancionadora), para que se produzca la intangibilidad de los actos administrativos esto es, su no afectación por la anulación en sentencia de la disposición general, es necesario que hayan adquirido firmeza, por no ser ab initio susceptibles de recursos o de impugnación, o por haber transcurrido los plazos establecidos al efecto. En otro caso, la anulación de la disposición general trasciende y puede hacerse valer en el recurso que se interponga frente a la sentencia que declare la validez de los actos administrativos que hayan aplicado o que tengan la cobertura de aquella disposición, o en la impugnación de los mismos actos de aplicación.
En el presente caso, es cierto que la Orden comunicada de 4 de abril de 1986 fue declarada nula por sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla, de fecha 21 de junio de 1988. Pero también lo es que dicha sentencia fue objeto de apelación ante el Tribunal Supremo, que resolvería el recurso por sentencia desestimatoria de la apelación, de 26 de marzo de 1990. Y como durante la sustanciación del recurso en ambas instancias no se acordó por el órgano jurisdiccional la suspensión de efectos de la Orden impugnada (posibilidad amparada por el artículo 122 de la Ley de la Jurisdicción de 27 de diciembre de 1956), nada impedía su efectiva aplicación, que daría lugar a la resolución que otorgó el traslado de 21 de septiembre de 1989. Resolución ésta que era ya firme, por no haberse recurrido en tiempo y forma, cuando por sentencia de este Alto Tribunal de 26 de marzo de 1990, se confirmó la nulidad de la Orden atributiva de la competencia a la Consejería y en cuya virtud se dictó, por lo que ha de entenderse intangible dicha autorización y no afectada por la ulterior declaración de ineficacia de la disposición general.
Las razones expuestas justifican que se rechace el primero de los motivos de casación, se acoja el tercero y, sin necesidad de analizar los restantes, se anule la sentencia impugnada, se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de doña Asunción y se confirmen las resoluciones administrativas de la Consejería impugnadas de fechas 21 de septiembre de 1989 y 16 de febrero de 1996.
No se hace pronunciamiento sobre imposición de costas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que rechazando el primero de los motivos de casación, acogiendo el tercero y sin necesidad de examinar los restantes, debemos estimar y estimamos el presente recurso de casación interpuesto por la representación procesal de doña María Antonieta, contra la Sentencia, de fecha 13 de mayo de 1999, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1567/96. Y, anulando dicha sentencia, desestimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la representación procesal de doña Asunción contra las resoluciones administrativas de la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía impugnadas, de fechas 21 de septiembre de 1989 y 16 de febrero de 1996, que, por ser ajustadas a Derecho, confirmamos.
No se hace expresa imposición de costas, debiendo satisfacer cada parte las causadas a su instancia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
-
Revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho
... ... en plazo ” por lo que ha de ser interpretado de forma rigurosa ( STS de 14 de abril de 2010 [j 1] ). Se trata de una acción ... en que se sustenta esa pretensión revisoria ( STS de 18 de diciembre de 2007 [j 10] y STS de 9 de junio de 2008 [j 11] ) ... siendo efectivamente aplicable ya dando lugar a actos válidos ( STS de 22 de diciembre de 2003 [j 20] ). Ver también → ver: ... ...
-
SAN, 10 de Octubre de 2007
...invalidados"». TERCERO.- Ahora bien, tratándose de actos firmes, como ocurre en el supuesto de autos, la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 22 de diciembre de 2003, declara que « el artículo 120 LPA, disponía que "la estimación de un recurso (administrativo) interpuesto contra una disp......
-
SAN, 31 de Enero de 2008
...equiparándose en estos casos la anulación a la derogación, ya que los efectos son "ex nunc" y no "ex tunc" (entre otras muchas STS 22-12-2003, rec. 4615/1999 ). Para que se produzca la intangibilidad de los actos administrativos esto es, su no afectación por la anulación en sentencia de la ......
-
SAN, 13 de Febrero de 2008
...equiparándose en estos casos la anulación a la derogación, ya que los efectos son "ex nunc" y no "ex tunc" (entre otras muchas, STS 22-12-2003 Rec. 4615/1999 ). Para que se produzca la intangibilidad de los actos administrativos esto es, su no afectación por la anulación en sentencia de la ......
-
SAN, 27 de Marzo de 2008
...equiparándose en estos casos la anulación a la derogación, ya que los efectos son "ex nunc" y no "ex tunc" (entre otras muchas, STS 22-12-2003, Rec. 4615/1999 ). Para que se produzca la intangibilidad de los actos administrativos esto es, su no afectación por la anulación en sentencia de la......