STS, 4 de Mayo de 2004

Dª. Gabriela interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el recurso contencioso-administrativo número 1160/1997 contra la resolución de la Dirección General de Costas de 16 de mayo de 1996, confirmada por silencio administrativo, por la que se acordó sobreseer, con archivo de actuaciones, el expediente de caducidad de la concesión y explotación del Balneario San Antonio en la playa y término municipal de Los Alcázares (Murcia), otorgada por Orden Ministerial de 31 de diciembre de 1958 a D. Cornelio y transferida por Orden Ministerial de 7 de diciembre de 1978 a D. Carlos Francisco, le impuso la obligación de presentar en el plazo de tres meses la documentación suficiente en que se definan todas las instalaciones existentes y ordenó a la Demarcación de Costas del Ministerio en Murcia proceder a incoar el expediente de revisión del canon de dicha concesión. Dicha resolución sería posteriormente confirmada con fecha 11 de diciembre de 1998.

En su escrito de demanda, de 7 de marzo de 1998, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "en la que estimándola acuerde: A) Declarar nula y sin efecto la resolución recurrida. B) Declarar la caducidad de la concesión para la explotación del Balneario San Antonio de Los Alcázares (Murcia) otorgada por Orden Ministerial de 31 de diciembre de 1958 a D. Cornelio, transmitida posteriormente a D. Carlos Francisco, y en la actualidad en trámite de transmisión, o transmitida 'mortis causa' a su viuda Dª. Trinidad. C) Decretar en consecuencia con lo anterior, el desalojo y cierre del local, que deberá quedar en posesión de la Administración concedente. Todo ello con expresa condena en costas a la Administración dada la manifiesta improcedencia de la Resolución recurrida". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 15 de junio de 1998, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "confirmando en todos sus extremos la resolución recurrida."

Dª. Trinidad contestó a la demanda con fecha 22 de julio de 1998 y suplicó sentencia "declarando la inadmisibilidad del recurso por las razones expuestas en este escrito, y subsidiariamente desestime la demanda interpuesta por falta de legitimación activa de la recurrente o subsidiariamente por ratificación expresa del acto administrativo impugnado, todo ello con expresa imposición del pago de las costas causadas a la recurrente". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

Se practicó la prueba que fue declarada pertinente por auto de 29 de julio de 1998.

Con fecha 12 de enero de 1999 Dª. Gabriela interpuso igualmente recurso contencioso-administrativo número 36/1999 contra la resolución de la Secretaría de Estado de Agua y Costas de 11 de diciembre de 1998 que declaró inadmisible el recurso ordinario contra la dictada el 16 de mayo.

Solicitada por la actora la acumulación de ambos recursos, la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid la acordó por auto de 28 de enero de 1999.

Con fecha 21 de junio de 1999 Dª. Gabriela recurrió en súplica la providencia de 10 de junio anterior por la que se acordó continuar la tramitación de los autos acumulados y emplazar "a la parte recurrente para que en quince días emita conclusiones" y suplicó "acuerde su anulación y la suspensión de la tramitación del recurso de referencia, hasta que la del recurso acumulado alcance la fase procesal de conclusiones". A dicho recurso se opuso el Abogado del Estado.

Por auto de 2 de julio de 1999 la Sala acordó "por razones de economía procesal continuar la tramitación en el estado en que se encontraban los autos inicialmente seguidos en esta Sección. No obstante al exponerse por la parte recurrente que hay documentos nuevos en el segundo expediente administrativo, reclámese éste a la Administración quedando sin efecto lo acordado en providencia de 10-6-99 y una vez se reciba el nuevo expediente emplácese a la parte actora para que en quince días emita conclusiones".

Con fecha 1 de julio de 1999 Dª. Gabriela presentó escrito de conclusiones, y con fecha 15 de noviembre de 1999 instó la continuación del procedimiento sin esperar a la remisión del expediente adicional por parte de la administración así como "tener como documento probatorio la resolución expresa del recurso de alzada a los efectos expresados en la alegación cuarta anterior".

Por providencia de 22 de noviembre de 1999 la Sala accedió a lo solicitado y se emplazó a las partes demandadas para presentar sus respectivos escritos de conclusiones, trámite que evacuaron.

Por providencia de 11 de enero de 2000 se tuvo por finalizado el periodo de conclusiones y quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo.

La Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 15 de marzo de 2000, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que, acogiendo la causa de inadmisibilidad opuesta por la codemandada inadmitimos -en aplicación del art. 82.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa- el Rº nº 1160/97, interpuesto -en escrito presentado el día 2 de julio de 1997-, en su propio nombre y derecho, por la letrada Dña. Gabriela contra la inicial desestimación presunta y posterior resolución expresa de la Secretaría de Estado de Aguas y Costas del Ministerio de Medio Ambiente de 11 de diciembre de 1998 que inadmitió -por falta de legitimación- el recurso ordinario entablado -en escrito presentado el día 8 de julio de 1996- frente a la de la Dirección General de Costas de 16 de mayo de 1996 (notificada el día 5 de junio), que acordó el sobreseimiento del expediente de caducidad de la concesión de terrenos de dominio público marítimo-terrestre de la Playa de 'Los Alcázares' (Murcia), con destino a la construcción de un balneario, otorgada por O.M. de 31 de diciembre de 1958. Sin costas".

Con fecha 26 de mayo de 2000 Dª. Gabriela interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 3352/2000 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, habiendo producido indefensión.

Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia.

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, por infracción del artículo 596.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con el artículo 1218 del Código Civil.

Al amparo de los artículos 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, "por vulneración del artículo 24.1 de la Constitución y la doctrina constitucional y del Tribunal Supremo que lo desarrollan ".

El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó la íntegra confirmación de la sentencia y condena en costas a la parte recurrente.

Por providencia de 6 de febrero de 2004 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 20 de abril siguiente, en que ha tenido lugar.

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con fecha 15 de marzo de 2000, declaró la inadmisión de los recursos contencioso-administrativo acumulados interpuestos por Doña Gabriela contra las resoluciones administrativas, presunta y expresa, mediante las que se había rechazado el recurso ordinario por ella misma deducido contra la Resolución de la Dirección General de Costas de 16 de mayo de 1996. En esta última se acordó sobreseer, con archivo de las actuaciones, el expediente de caducidad de una concesión de dominio público, antes reseñada.

La Sala de instancia, tras afirmar que el objeto del recurso contencioso-administrativo era "[...] determinar si la resolución originaria impugnada por la que se acuerda archivar el expediente de caducidad de la concesión por incumplimiento del fin para el que se otorgó, es o no conforme con el ordenamiento jurídico", tuvo como probados los siguientes hechos:

"1) Por O.M. de 31 de diciembre de 1958 se otorgó a D. Cornelio la concesión, a título de precario y sin plazo, de una parcela de terreno en la playa de Los Alcázares (Murcia) para la construcción 'de un balneario de uso público'. Su cláusula 9ª disponía que 'el incumplimiento por el concesionario de cualquiera las condiciones anteriores será causa de caducidad de la concesión ...'.

2) Por O.M. de 7 de diciembre de 1978 se aprobó la transferencia de la concesión a favor de D. Carlos Francisco.

3) El 26 de octubre de 1988, la Dirección General de Puertos y Costas -como consecuencia de la solicitud efectuada el 16 de septiembre del mismo año por la Demarcación de Costas de Murcia- autorizó la incoación de expediente de caducidad de la concesión como consecuencia del cambio de destino de la concesión, sin autorización de clase alguna, al ser utilizada la parcela como bar- discoteca, 'cuando el título concesional es estrictamente de balneario de uso público'.

4) Tramitado el expediente, en el que se dio vista al concesionario, concluyó con Resolución de la Dirección General de Costas de 16 de mayo de 1996 (notificada el día 5 de junio), por la que se acordaba sobreseer, con archivo de las actuaciones, el expediente de caducidad de la concesión.

5) La hoy actora, en escrito presentado el día 8 de julio, interpuso recurso ordinario, inadmitido -por falta de legitimación- en Resolución de 11 de diciembre de 1998."

Fijada en este modo la secuencia temporal de los actos administrativos que afectaban a la propia concesión y a su solicitada declaración de caducidad, la Sala acometió en el fundamento jurídico segundo de la sentencia el examen de los presupuestos procesales del litigio, examen que le llevaría a declarar su inadmisibilidad:

"Son dos las dos causas de inadmisibilidad opuestas de contrario y que, obviamente, han de ser examinadas en primer lugar pues sólo si son rechazadas cabría entrar en el fondo del recurso.

Extemporaneidad del recurso ordinario, causa de inadmisibilidad alegada por la codemandada, viuda del titular de la concesión, actualmente fallecido y falta de legitimación de la recurrente, opuesta, esta última, tanto por la codemandada como por el Abogado del Estado y apreciada por la Administración como causa de inadmisibilidad del recurso ordinario.

Por obvias razones, habrá de examinarse, en primer término, la extemporaneidad del recurso ordinario y, ciertamente, cuando la actora presentó el escrito de interposición -8 de julio de 1996- había finado el plazo de un mes -la Resolución que impugnaba le ha sido correctamente notificada el día 5 de junio del mismo año-, por lo que la Resolución de la Dirección General de Costas de 16 de mayo de 1996 -para cuya impugnación, a juicio de esta Sala y Sección y disintiendo del criterio sostenido por la Administración, sí tenía legitimación la hoy demandante en razón a que el cambio de destino de la concesión incidía directamente en la esfera de sus intereses al vivir en los aledaños del 'balneario', en la actualidad 'Disco Balneario Los Alcázares'- había devenido firme y consentida, concurriendo la causa de inadmisibilidad establecida en el art. 82.c de la LJCA y ello porque, como recuerda la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 1981 (RJA 2151) su 'firmeza trasciende al ámbito jurisdiccional, ya que no cabe poner en ejercicio su función revisora sobre disposiciones administrativas consentidas por los administrados, sino, antes bien, ha de respetar tal estado de derecho creado, sentencias entre otras de 21 septiembre 1964 (RJ 19644279), 11 octubre 1965 (RJ 19654503), 7 abril 1967 (RJ 19672157) y 14 junio 1976 (RJ 19764102)'."

El primero de los dos motivos de casación interpuestos al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional denuncia la infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales y, en concreto, afirma que se ha producido "indefensión a esta parte por haberle privado de presentar demanda en el recurso número 36/1999 contra la resolución expresa del Ministerio de Medio Ambiente, acumulado mediante auto de 28 de enero de 1999."

No hay tal indefensión. La parte recurrente en ambos procesos, aun cuando no llegara a formular su demanda en el número 36/1999 (aquel en el que impugnaba la resolución expresa de 11 de diciembre de 1998, desestimatoria del recurso ordinario planteado contra el acuerdo inicial de 16 de mayo de 1996), es lo cierto que pudo, y así lo hizo sin restricciones, combatir el acto expreso impugnado, tratando de desvirtuar su contenido.

En efecto, basada la resolución administrativa expresa de 11 de diciembre de 1998 en la falta de legitimación de la actora, ésta dedicó una gran parte de su escrito de conclusiones (conjunto para ambos recursos ya acumulados) a justificar por qué tenía interés legítimo en que se declarase la caducidad de la concesión, solicitud cuyo archivo había impugnado mediante su recurso ordinario, y por qué la Administración erraba al negarle su legitimación a estos efectos.

No sólo pudo la recurrente defenderse contra el contenido del acto expreso impugnado sino que la Sala de instancia atendió sus argumentos a este respecto pues, como ya hemos transcrito, en la sentencia impugnada le llegó a reconocer la legitimación suficiente como para impugnar el archivo de su pretensión de caducidad, "disintiendo [la Sala de instancia] de la Administración" en este extremo.

La ausencia del trámite de demanda no impidió, pues, la efectiva defensa de la recurrente contra el acto expreso. Añadiremos, para despejar toda sombra de duda al respecto, que fue la propia actora quien, "en aras de la economía procesal", instó del tribunal de instancia el 15 de noviembre de 1999 que continuara el procedimiento "sin esperar a la remisión del expediente adicional por parte de la Administración", una vez que ella misma ya había producido sus conclusiones y en ellas solicitaba que se dictara sentencia.

El segundo de los motivos aducidos al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional censura la infracción de las normas reguladoras de la sentencia pues, a juicio de la recurrente, dicha sentencia "excede los límites del proceso, ya que se basa en una supuesta extemporaneidad del recurso administrativo ordinario, cuando la resolución recurrida tiene por formalmente admitido el referido recurso ordinario".

La censura tampoco es acertada. La resolución expresa de la Secretaría de Estado de Aguas y Costas de 11 de diciembre de 1998 no admite en modo alguno el recurso ordinario, ni da por supuesta su temporaneidad: se limita a declararlo inadmisible por falta de legitimación de la recurrente. La Sala de instancia no "excede los límites del proceso" cuando, ante una objeción de inadmisibilidad procesal opuesta por la contraparte en su contestación a la demanda (y, a su vez, rechazada por la actora en su escrito de conclusiones) la resuelve en un sentido determinado. Que el fondo de este pronunciamiento de inadmisibilidad sea más o menos conforme a derecho no implica que resulte incongruente si, como acabamos de exponer, con él se zanja una de las cuestiones controvertidas en el proceso de instancia.

Dada la estrecha relación de las cuestiones suscitadas en el motivo precedente con la que constituye el núcleo del cuarto de los invocados, lo examinaremos con preferencia, invirtiendo el orden de los dos aducidos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional. Se denuncia en él la "[...] vulneración del artículo 24.1 de la Constitución y la doctrina constitucional y del Tribunal Supremo que lo desarrollan en relación con la admisión del recurso contencioso-administrativo cuando la Administración ha resuelto expresamente el recurso ordinario (o de alzada) interpuesto contra la resolución recurrida, sin desestimarlo por extemporáneo".

De nuevo la premisa sobre la que se construye el motivo resulta inadecuada. Afirma la recurrente que mediante su acto expreso la Administración "ha entrado a conocer de razones sustantivas sin haber rechazado el recurso [ordinario] por cuestiones adjetivas", premisa de la que deduce que ello "impone a la jurisdicción contencioso-administrativa" entrar en el fondo, so pena de vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva.

Afirmaciones que, como ya hemos mantenido, no se compadecen -en realidad, lo contradicen- con el contenido de la resolución expresa. Basta, a estos efectos, leer el primero de los fundamentos jurídicos de dicha resolución, de 11 de diciembre de 1998: "Antes de entrar a conocer del fondo del asunto planteado en un recurso, resulta necesario examinar si el recurrente está legitimado para recurrir". Presupuesto del que deriva la declaración de inadmisibilidad del recurso ordinario pues, en efecto, la Secretaría de Estado apreció la falta de legitimación de quien lo interpuso.

Siendo ello así, carece de fundamento sostener que la Sala de instancia ha violado la jurisprudencia de esta Sala (únicamente se cita la sentencia de 19 de diciembre de 1994) y del Tribunal Constitucional, de la que tan sólo se cita la sentencia 43/1992, de 30 de marzo. Esta última considera que se produce la privación del derecho a la tutela judicial al declarar inadmisible un recurso contencioso-administrativo, por extemporaneidad del de alzada, cuando la resolución administrativa de dicho recurso de alzada entró en el fondo del asunto tras afirmar "que su interposición lo fue en tiempo y forma".

Como quiera que no es este el caso de autos, pues en él la Administración del Estado, sin entrar en el fondo, se limitó a apreciar la falta de legitimación de la recurrente en vía de recurso ordinario, sin necesidad por lo tanto de pronunciarse adicionalmente sobre la eventual extemporaneidad de dicho recurso administrativo, nada impedía a la Sala de instancia apreciar esta circunstancia - determinante de la declaración final de inadmisibilidad-, oportunamente objetada en los escritos de contestación a la demanda.

Finalmente, en el motivo tercero, también al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, denuncia la recurrente la infracción del artículo 596.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con el artículo 1218 del Código Civil.

Sostiene la señora Gabriela que la Sala de instancia ha cometido un error al considerar como fecha en la que se le notificó el acto originario el 5 de junio de 1996, error producido al tomar en consideración dos determinadas fotocopias (folio 252 del tomo II enviado tras el expediente inicial) en vez de otras que también constan en dicho tomo (folios 256 a 260) y de un documento "original" que, a su juicio, obra en el expediente. Considera, en consecuencia, que los documentos sobre los que se basa la Sala no "cumplen los condicionamientos impuestos por el artículo 1218 del Código Civil en relación con el artículo 596.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil".

Las fotocopias -anverso y reverso del acuse de recibo- que constan en el folio 252, tomo 2-1, acreditan que el día 5 de junio de 1996 doña Gabriela (cuyo DNI y firma aparecen en el acuse de recibo) recibió en su domicilio de Madrid la notificación de "la O.M. de fecha 16 de mayo de 1996 sobre sobreseimiento concesión sita en playa de los Alcázares". Ciertamente no se trata de los originales, pero nada induce a dudar de su autenticidad o a pensar que hayan sido falsificadas. Forman parte del expediente administrativo como el resto de los documentos incorporados. Ha de tenerse en cuenta, por lo demás, que la recurrente renunció expresamente (escrito de 15 de noviembre de 1999) a que se aportase el segundo expediente administrativo, esto es, precisamente el relativo a la desestimación expresa de su recurso ordinario.

Desde luego, las mencionadas fotocopias no entran en colisión, antes coinciden, con las obrantes a los folios 255 a 260, a las que alude la recurrente, pues en ellas consta una notificación análoga realizada el mismo día 5 de junio de 1996 a otro interesado, Don Carlos Francisco (titular derivativo de la concesión), quien se persona en la Demarcación de Costas al siguiente día, 17 de junio de 1996, haciendo una determinada gestión al efecto.

En el expediente inicialmente remitido por la Administración tampoco hay elementos que permitan dudar de la autenticidad de aquellas fotocopias en relación con sus originales. Lo que figura en los folios 28 a 30 del denominado primer expediente (y tampoco en documento original, sino en fotocopia) no es sino la constancia de que la señora Gabriela reenvía, tal como se le indicaba en el oficio de la Dirección General de Costas de 31 de mayo de 1996, el duplicado de la citada Orden de 16 de mayo de 1996, "una vez firmado y fechado". El hecho de que la devolución de dicho duplicado por la destinataria al Ministerio remitente se lleve a cabo el 6 de julio de 1996 no implica, obviamente, que la notificación del original se produzca cuando aquélla firma el duplicado y procede a su reenvío: antes al contrario, este hecho acredita, si preciso fuera, que ya le había sido entregada o notificada la Orden en un momento temporal anterior, que no es sino el 5 de junio de 1996, tal como aparece en el expediente administrativo.

Dado que la Sala de instancia considera acreditado este hecho (la fecha de notificación) tras su análisis de todo el material probatorio, refiriéndose expresamente a que lo deduce del "expediente remitido por la Administración demandada, de la prueba practicada y de las alegaciones vertidas en los escritos forenses de las partes", y que todos los documentos examinados en este sentido tienen el mismo carácter, la invocación como infringidos de los artículos 1218 del Código Civil y 596.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil no resulta apropiada.

En efecto, dichos preceptos se limitan, por un lado, a definir que los documentos expedidos por funcionarios públicos autorizados para ello tienen el carácter de públicos (artículo 596.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil) y, por otro, a establecer su eficacia en cuanto al hecho que motiva su otorgamiento y la fecha de éste (artículo 1218 del Código Civil). La Sala de instancia no vulnera ninguno de ambos cuando, a la vista del conjunto probatorio ya referido, señala como fecha de la notificación del acto administrativo impugnado la antes expresada.

Procede, en suma, la desestimación del recurso con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español