STS, 15 de Abril de 2004
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 15 Abril 2004 |
D. RAMON TRILLO TORRESD. JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZD. ENRIQUE LECUMBERRI MARTID. AGUSTIN PUENTE PRIETOD. SANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIAD. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Abril de dos mil cuatro.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación que con el número 7.249/99 ante la misma pende de resolución interpuesto por el Sr. Abogado del Estado contra la Sentencia de 18 de marzo de 1.999 dictada en el recurso núm. 628/96 por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección 1ª) de la Audiencia Nacional. Comparece en concepto de recurrido el Procurador D. Rafael Gamarra Megías en nombre y representación de Dª Paula
La Sentencia recurrida de fecha 18 de marzo de 1.999 contiene la parte dispositiva del siguiente tenor literal: «FALLAMOS: Que estimando parcialmente el presente recurso contencioso administrativo número 628/96, interpuesto por el Letrado D. Carlos Iglesias Selgas en nombre y representación de Dña. Paula, contra la Resolución del Ministro de Justicia e Interior de 28 de julio de 1.995 por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra anterior Resolución del mismo Ministerio de 16 de marzo de 1.995, por la que se declaró de oficio la nulidad del certificado de Aptitud de DIRECCION000 de Escuela de Conductores expedido por la Dirección General de Tráfico a favor de la recurrente, declaramos nulas ambas resoluciones; sin condena en costas.»
Notificada la anterior sentencia, por el Sr. Abogado del Estado se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional preparando recurso de casación contra la misma. Por resolución de fecha 14 de julio de 1.999 la Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, el Sr. Abogado del Estado presentó escrito de interposición de recurso de casación contra la Sentencia indicada, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala dicte nueva sentencia en la que, estimándolo en todas sus partes se case y se anule la sentencia recurrida y se resuelva conforme a Derecho, confirmando íntegramente los actos administrativos originariamente impugnados.
Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrida, para que en plazo de treinta días, formalice escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al mismo, suplicando a la Sala desestime el recurso y se confirme la sentencia recurrida en todas sus partes con expresa imposición de costas al recurrente.
Conclusas las actuaciones, por providencia de 16 de diciembre de 2.003 se señaló para votación y fallo la audiencia del día 14 de abril de 2.004, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Por la representación procesal de la Administración se interpone el presente recurso de casación contra la Sentencia de 18 de marzo de 1.999 de la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección 1ª) de la Audiencia Nacional que resuelve, estimándolo, el recurso jurisdiccional interpuesto contra resolución del Ministerio de Justicia e Interior de 28 de julio de 1.995 por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra anterior resolución del mismo Ministerio que declaró de oficio la nulidad del certificado de aptitud de DIRECCION000 de Escuela de Conductores expedido por la Dirección General de Tráfico a favor de la recurrente.
Constituyen hechos declarados probados por la Sentencia recurrida y de interés para la resolución del presente recurso los que se recogen en el fundamento de derecho primero de dicha Sentencia en los siguientes términos: «Por resolución de la Dirección General de Tráfico de 15 de marzo de 1979 se convocaron pruebas para DIRECCION000 de escuelas particulares de conductores, y con fecha 10 de mayo Dª Paula solicitó ser admitida a las mismas, manifestando reunir los requisitos exigidos en la Base 3 de la convocatoria y, en concreto, poseer el título de Bachiller Superior, a cuyo efecto entre otros documentos aportaba copia de certificación académica personal de la solicitante por la que el Secretario del Instituto Nacional de Bachillerato Femenino de Bilbao, D. Marcos indicaba que..."tiene cursados y aprobados seis años completos de Bachillerato y en el Curso de Orientación Universitaria ha obtenido la calificación global de suficiente el cinco de septiembre de mil novecientos setenta y tres. Con fecha diez de septiembre de mil novecientos setenta y tres, abonó los recibos correspondientes para la expedición de su TITULO DE BACHILLER SUPERIOR. Y para que conste y a petición del interesado, expido la presente con el visto bueno del Sr. DIRECCION000 de este centro, en Bilbao, a trece de diciembre de mil novecientos setenta y nueve". El 11 de enero de 1980 el DIRECCION001 de Tráfico, acorde con la propuesta formulada por el Tribunal calificador de las pruebas de aptitud para DIRECCION000 de escuelas particulares de conductores en la convocatoria antes expresada, expide Certificado de Aptitud a la favor de la recurrente, que se exige como requisito previo para ejercer como DIRECCION000 en escuelas particulares de conductores. Suscitadas dudas en cuanto a que determinados interesados reunieran realmente los requisitos reglamentariamente exigidos, y tras la oportuna investigación, se llegó al conocimiento de que el Título de Bachiller Superior de la recurrente estaba falsificado, dictándose sentencia por la Audiencia Provincial de Madrid, Sección VI de fecha 21 de febrero de 1985, en la que aparece entre los hechos Probados que la procesada Dª Paula, conocedora "que para la obtención del correspondiente certificado de aptitud se precisaba hallarse en posesión del Título de Bachiller Superior, que no tenía, se puso en contacto con un desconocido quien, previo pago de cierta cantidad, y facilitándole la acusada sus datos de identidad y demás pertinentes, le entregó un certificado simulando haber sido expedido por el Secretario... documento que la procesada presentó en la Dirección General de Tráfico, una vez superado el curso con lo que obtuvo el pertinente certificado de aptitud que le permitía ejercer como DIRECCION000 en escuela particulares de conductores, con fecha once de enero de mil novecientos ochenta". El fallo le condena como responsable en concepto de autora de un delito de falsedad en documento público a la pena de seis meses y un día de prisión menor y multa de 20.000 pesetas, con sus accesorias de suspensión de todo cargo público y derecho de sufragio durante el tiempo de la condena y al pago de las costas. Con fecha 30 de marzo de 1992 el DIRECCION001 de Tráfico acuerda iniciar expediente de anulación del Certificado de Aptitud de DIRECCION000 de escuelas de conductores. Tras diversos trámites, el DIRECCION001 de Tráfico recaba de la Abogacía del Estado informe sobre la procedencia o no de anular el certificado, trámite que es evacuado el 25 de agosto de 1992, señalando que del oficio expedido el 29 de enero de 1991 por el A.P. de Madrid, Sección Sexta, y del oficio de 17 de enero de 1992 de igual órgano judicial, no resulta si en el sumario 53/83 ya ha recaído sentencia firme, y cual sea ésta, o si todavía sigue en trámite procesal, por lo que recaba se incorpore al expediente sentencia firme si la hay. Por oficio del Presidente de la Sección VI de la Audiencia Provincial de Madrid de 11-5-1994 se comunica a la Administración que la Sala Segunda del Tribunal Supremo declaró no haber lugar al recurso de casación que se interpuso por Dª Paula, manteniéndose así el fallo de la sentencia expresada, y que por auto de 20 de abril de 1994 se declaró remitida la pena de seis meses y un día de prisión menor que había sido impuesta.»
La resolución recurrida, anulada por la sentencia de instancia, declaró la nulidad de pleno derecho del certificado de aptitud de DIRECCION000 de Escuela de Conductores expedido por la Dirección General de Tráfico por entender que, si bien el acto administrativo declarado nulo no es en sí mismo constitutivo de delito, es un acto que trae causa directa e inmediata de un hecho delictivo por lo que queda incluido en el supuesto contemplado en el artículo 47.1.b) de la Ley de Procedimiento Administrativo de modo que, habiéndose obtenido el certificado de aptitud mediante un documento falso, cuya falsedad constitutiva de un delito fue declarada por sentencia penal firme, tal falsedad documental fue en definitiva la que determinó la expedición del certificado. Considera también que es nulo el acto al ser de contenido imposible ante la ausencia de los presupuestos fácticos básicos exigidos para dictar un acto administrativo, ya que la recurrente obtuvo el certificado de aptitud sin reunir los presupuestos fácticos precisos y en concreto el título de Bachiller Superior exigido por el artículo 24.1.c) de la Orden de 10 de julio de 1.978, conforme al cual para tomar parte en las pruebas selectivas previas a los cursos de formación de DIRECCION000 se requerirá estar en posesión del certificado de aptitud para ejercer como profesor y cumplir además, en la fecha de terminación del plazo de presentación de solicitudes, entre otros requisitos, el estar en posesión del titulo de Bachiller Superior y haber ejercido como profesor de escuelas particulares de conductores durante un plazo mínimo de dos años.
La sentencia recurrida entiende que en el presente caso no aparece ningún tipo de imposibilidad en cuanto al contenido del acto, ni de orden físico ni jurídico, afirmando que cuestión distinta será el camino seguido para su obtención y si aparecen motivos para anularlo. Y respecto a la consideración del acto anulado como delictivo entiende que la obtención del titulo mediante un documento falsificado no convierte al citado acto en un acto constitutivo de delito, teniendo para ello en cuenta que los supuestos de nulidad de pleno derecho han de ser objeto de interpretación restrictiva y que la Ley 30/1.992 en su artículo 62.1.d) ha ampliado los supuestos de la nulidad de pleno derecho del artículo 47.1.b) de la Ley de Procedimiento Administrativo al recoger no solamente los que sean constitutivos de infracción penal, y no simplemente delitos, y al añadir algo que no estaba en la normativa anterior al referirse a los que se dicten como consecuencia de dicha infracción penal. Termina, por último, la sentencia recurrida afirmando que no existe jurisprudencia sobre la materia lo que, a juicio de la Sala, significaría que para la impugnación de otros supuestos como el enjuiciado se ha acudido al instituto de la anulabilidad, por entender la Administración que no era subsumible el caso en el de la nulidad de pleno derecho.
Frente a dicha Sentencia se interpone por el Sr. Abogado del Estado recurso de casación al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, considerando infringido el artículo 47.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo entendiendo que el precepto ha sido vulnerado en cuanto que no se ha tenido en consideración la circunstancia de que el acto declarado nulo de pleno derecho era, efectivamente, de contenido imposible o constitutivo de delito en el sentido que lo entendió la Administración del Estado, siguiendo el contenido del Dictamen previo del Consejo de Estado.
Respecto al contenido imposible del acto recurrido a que se refiere para calificar la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos el artículo 47.1.b) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1.958, vigente y aplicable en el presente caso y recogido hoy en el artículo 62.1.c) de la Ley 30/92, ha de advertirse que dicha nulidad ha sido apreciada siempre con suma prudencia por la jurisprudencia, como pone de relieve la Sentencia de esta Sala de 19 de mayo de 2.000, puesto que se trata de evitar que se amplíe inadecuadamente el supuesto legal a cualquier acto desprovisto de fundamento jurídico para ser dictado. Como añade esa sentencia la imposibilidad a que se refiere la norma de la Ley de Procedimiento debe ser, por ello, de carácter material o físico, ya que una imposibilidad de carácter jurídico equivaldría prácticamente a la ilegalidad del acto que suele comportar anulabilidad; la imposibilidad debe ser, asimismo, originaria ya que una imposibilidad sobrevenida comportaría simple ineficacia del acto. Actos nulos por tener un contenido imposible son, por tanto, los que resultan inadecuados, en forma total y originaria, a la realidad física sobre la que recaen. Son también de contenido imposible los actos que encierran una contradicción interna en sus términos (imposibilidad lógica) por oponerse a leyes físicas inexorables o a lo que racionalmente se considera insuperable. La jurisprudencia ha equiparado en algunos casos la indeterminación, ambigüedad o ininteligibilidad del contenido del acto con la imposibilidad de éste (sentencias de 6 de noviembre de 1.981 y 9 de mayo de 1.985). De todo ello resulta que en el presente caso no cabe apreciar la pretendida nulidad de pleno derecho fundada en el contenido imposible del acto recurrido, al no concurrir las circunstancias jurisprudencialmente delimitadas por la jurisprudencia de esta Sala para tal calificación.
Cosa distinta ocurre con la concurrencia de la nulidad de pleno derecho fundada en la consideración del acto como constitutivo de delito, puesto que en este caso y conforme dictaminó el Consejo de Estado entiende la Sala que el hecho de que el citado certificado estuviese decisivamente influido y preparado por un elemento -el titulo de Bachiller Superior- cuya aportación representó, según declaración de la jurisdicción penal, un ilícito de tal naturaleza, convierte al citado acto en un acto constitutivo de delito ya que no cabe realizar una interpretación meramente literalista del precepto debiendo estar al espíritu y finalidad de la norma conforme exige el artículo 3 del Código Civil, teniendo en cuenta, además, que atentaría contra el más elemental sentido de la justicia, entendida como valor supremo que informa constitucionalmente el ordenamiento jurídico conforme al artículo 1 de la Constitución, que quien incurre en una conducta penalmente reprochable, y es sancionado por ello por la jurisdicción penal, con el objetivo de obtener un pronunciamiento de la Administración basado en una falsedad, -lo que en definitiva supone violentar la voluntad administrativa-, consiguiera el fin perseguido mediante una resolución administrativa que ha de considerarse viciada de nulidad absoluta y que, desde luego, no se hubiera obtenido sin el falseamiento del titulo legalmente exigible.
Frente a ello no cabe objetar la nueva regulación de la nulidad de pleno derecho precisada en el artículo 62.1.d) de la Ley 30/1.992, que viene a sustituir a lo dispuesto en la antigua Ley de Procedimiento Administrativo en su artículo 47.1.b), ya que cabe interpretar que, al extender la nulidad no solamente a supuestos en que el propio acto de la Administrativo sea constitutivo de delito sino a aquéllos que se dicten como consecuencia de una infracción penal, no se está haciendo otra cosa que recoger la interpretación que al precepto de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo venía dando ya la doctrina y sin que quepa deducir, de la inexistencia de jurisprudencia al respecto en supuestos análogos al presente, que se haya venido entendiendo por la Administración que concurren motivos de anulabilidad y no de nulidad de pleno derecho, en estos casos, pues basta con tomar en consideración las múltiples referencias a Dictámenes análogos al que obra en el expediente que hace el propio Consejo de Estado para comprobar la frecuencia con que supuestos análogos al enjuiciado han sido igualmente considerados como nulos de pleno derecho. Tal vez, por tanto, la falta de pronunciamiento jurisprudencial estriba en la inexistencia de acceso, al menos ante este Tribunal, de supuestos similares al contemplado, mas ello en modo alguno permite extraer la conclusión de la inexistencia en el presente caso de la nulidad de pleno derecho que correctamente declaró la Administración.
Estimado el recurso de casación al apreciar la infracción cometida por la Sentencia recurrida de lo dispuesto en el artículo 47.1.b) al no considerar la misma nulo como constitutivo de delito el acto impugnado, procede resolver el debate en los términos planteados, declarando que procede en consecuencia la desestimación del recurso jurisdiccional y la confirmación del acto recurrido.
No procede, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, condena en costas de este recurso, ni se aprecian motivos determinantes de su condena en la instancia.
Ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra Sentencia de 18 de marzo de 1.999 de la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección 1ª) de la Audiencia Nacional, cuya sentencia casamos y anulamos, declarando en su lugar que procede desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de Dª Paula contra resolución del Ministerio de Justicia e Interior de 28 de julio de 1.995 que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra anterior resolución del mismo Ministerio de 16 de marzo de 1.995 por la que se declaró de oficio la nulidad del certificado de aptitud de DIRECCION000 de Escuela de Conductores expedido por la Dirección General de Tráfico a favor de la recurrente, cuyo acto confirmamos; sin condena en costas en la instancia ni en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, , definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Agustín Puente Prieto, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario, doy fe.
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