STS, 30 de Diciembre de 2003

PonenteD. Segundo Menéndez Pérez
ECLIES:TS:2003:8557
Número de Recurso1208/2001
ProcedimientoCONTENCIOSO - RECURSO CASACION
Fecha de Resolución30 de Diciembre de 2003
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a treinta de Diciembre de dos mil tres.

VISTO por la Sección Quinta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por Dª Penélope y D. Víctor , representados por el Procurador Sr. Calleja García, contra sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, de fecha 13 de diciembre de 2000, sobre desestimación del Proyecto de Urbanización del Plan Parcial PA 3.3 (Llucalary II) por el Ayuntamiento de Alaior (Menorca).

Se ha personado en este recurso, como parte recurrida el AYUNTAMIENTO DE ALAIOR, representado por el Procurador Sr. Villasante García.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso-administrativo número 1437/96 la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, con fecha 13 de diciembre de 2000, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor: "DECIDIMOS: PRIMERO.- DESESTIMAR el presente recurso contencioso-administrativo. SEGUNDO.- DECLARAR adecuados al ordenamiento jurídico los actos administrativos impugnados que CONFIRMAMOS íntegramente. TERCERO.- No se hace una expresa imposición de costas procesales". (El fallo transcrito se corresponde con la traducción efectuada por D. Domingo , interprete de catalán, en cumplimiento de lo acordado por el Presidente de esta Sección Quinta del Tribunal Supremo).

SEGUNDO

Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de Dª Penélope y D. Víctor , formalizándolo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Primero

Por infracción del artículo 43.1, párrafo segundo, en relación con el artículo 42., ambos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en su redacción anterior a la Ley 4/1999, de 13 de enero.

Segundo

Infracción, por aplicación indebida, del artículo 53.4 del Reglamento de planeamiento para el desarrollo de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio.

Tercero

Por infracción de la letra b) o, subsidiariamente, la letra c), ambas del artículo 31.1 de la Ley 30/1992, interpretado a la luz de lo dispuesto por el artículo 28.1.a) de la Ley Jurisdiccional, de 27 de diciembre de 1956, y artículo 19.1.a) de la vigente Ley Jurisdiccional, de 13 de julio de 1998.

Y termina suplicando a la Sala que "...dicte en su día sentencia por la que, con estimación del presente recurso, declare HABER LUGAR A LA CASACION y, en consecuencia, CASE y deje sin efecto la precitada sentencia aquí recurrida, y, resolviendo conforme a derecho, estime íntegramente el expresado recurso contencioso-administrativo 1437/96 promovido por mis poderdantes, con pleno acogimiento de cuantas pretensiones fueron formuladas en la demanda, y en todo caso, con la declaración del derecho de mis representados al resarcimiento de daños y perjuicios, que se cuantificarán en ejecución de sentencia,...".

TERCERO

La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE ALAIOR se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...acuerde inadmitir el referido Recurso de Casación, en cuanto a los motivos segundo y tercero, por no resultar relevantes del fallo los preceptos legales cuya infracción fundamenta dichos motivos, y desestimar el primer motivo de casación, por no haber incurrido la Sentencia en infracción alguna del ordenamiento jurídico, ni de la jurisprudencia de este Tribunal, confirmando la Sentencia en todos sus términos. Subsidiariamente, y para el hipotético supuesto que se estime admisible bien el segundo motivo, o bien el tercer motivo de casación, que dichos motivos sean desestimados por no haber incurrido la Sentencia en infracción de los preceptos que se invocan de contrario, confirmando asimismo la plena procedencia en Derecho de la Sentencia recurrida".

CUARTO

Mediante Providencia de fecha 12 de noviembre de 2003 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 17 de diciembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La parte actora, ahora recurrente en casación, interpuso recurso contencioso- administrativo contra, literalmente, la certificación de acto presunto de 7-X-96, en virtud de la cual se desestima el proyecto de urbanización del Plan Parcial, PA, 3.3 (Llucarali II), por parte del Ayuntamiento de Alaior (Menorca).

SEGUNDO

Lo allí certificado era, también literalmente, lo siguiente:

Procedimiento: Proyecto de Urbanización de Llucalary II.

Fecha de inicio: 31 de marzo de 1995.

Vencimiento del plazo de resolución, mediante acuerdo de aprobación definitiva: Tres meses a contar desde la aprobación inicial, acordada en fecha 18-04-95.

Efectos generados por la ausencia de resolución: Desestimatorios, de acuerdo con el artículo 120 del R.D.L. 1/92 de 26 de junio, Texto Refundido de la Ley del Suelo.

TERCERO

En el informe de la Sra. Secretaria del Ayuntamiento sobre el que se sustenta aquella certificación de acto presunto, se lee, bajo el apartado de antecedentes y en lo que ahora es de interés, lo siguiente:

El 31 de marzo de 1995 D. J.G.Q presenta en el Registro General del Ayuntamiento Proyecto de Urbanización de Llucalary II para su aprobación, siendo sometido al Pleno de la Corporación en sesión de fecha 18.04.95, resultando aprobado inicialmente y exigiendo que previa a la aprobación definitiva debería presentarse inexcusablemente autorización de la Administración para la reutilización y/o vertidos de las aguas de la EDAR (Estación Depuradora de Aguas Residuales).

El anuncio de exposición pública fue realizado en el BOCAIB de 25.04.95, durante dicho plazo fue presentada una alegación suscrita por D. A.B.

La Comisión de Obras y Urbanismo en fecha 15.06.96, propuso al Pleno de la Corporación la denegación de la tramitación del expediente por no haberse presentado la documentación requerida en el acuerdo de aprobación inicial.

Posteriormente, en fecha 24.06.96 se presentó en el Ayuntamiento concesión y autorización de vertido de las aguas procedentes de la EDAR de la Urbanización de Llucalary II emitida por la Junta de Aguas.

En fecha 25.09.96 se solicita emisión de certificación de acto presunto.

Y ya en el apartado de consideraciones jurídicas, dicho informe puede sintetizarse en estos términos:

  1. La exigencia de la documentación requerida en el acuerdo de aprobación inicial, tiene respaldo en el acuerdo de aprobación definitiva del Plan Parcial, en concreto, en lo dispuesto en su artículo 9.3, a cuyo tenor: previamente a la aprobación definitiva del Proyecto de Urbanización, deberá contarse con la autorización de la Administración competente para la reutilización y/o vertido de las aguas de la EDAR.

  2. El artículo 120 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 considera inaplicable el silencio positivo "si el plan no contuviere los documentos y determinaciones establecidas por los preceptos que sean directamente aplicables para el tipo de plan de que se trate".

  3. Habría que concluir, pues, que el efecto producido es el de silencio administrativo negativo.

  4. Ahora bien -se pregunta la informante-, ¿cambia la situación el hecho de que en fecha 24.07.96 [ésta es la fecha que se dice en las consideraciones jurídicas del informe, mientras que en los antecedentes se dijo como tal la de 24.06.96] se presentara la autorización de la Junta de Aguas para el uso de las aguas residuales, concedida?.

  5. Y responde, también debe concluirse en este caso que no, pues la fecha de aplicación del silencio debe entenderse que es la del 18.07.95 y en dicha fecha no estaba autorizado por la Junta de Aguas el vertido de aguas depuradas, por lo que en ese caso no era procedente la aprobación del P.U., debiendo haberse denegado por incumplimiento de la condición impuesta en el artículo 9 del P.P. y exigida por el Ayuntamiento en el acuerdo de aprobación inicial del Proyecto de Urbanización como necesaria para la aprobación definitiva del mismo.

CUARTO

En el escrito de demanda, en uno de cuyos pasajes se dice que el objeto propio de los presentes autos es la impugnación de la desestimación del Proyecto de Urbanización, se alega, en lo que ahora importa, que en mayo de 1996 la Secretaria de la Corporación propone denegar la aprobación definitiva del Proyecto de Urbanización por no contar con la autorización de la Administración competente para la reutilización y/o vertido de aguas de la EDAR, siendo éste el único motivo que se alega para proponer la denegación; que en julio de ese mismo año, el Concejal de Urbanismo asume el informe de Secretaría y propone la denegación por el único motivo contenido en el informe de aquélla; y que la Comisión Informativa de Obras y Urbanismo, en el mismo mes, asume la misma propuesta denegatoria por el mismo y único motivo reseñado (alegaciones, éstas, que no difieren de lo que cabe deducir de los términos -según la traducción de que disponemos- en que la Sala de Instancia redactó el punto 4º del segundo de los fundamentos de derecho de la sentencia objeto de este recurso de casación).

Se alega también, y queda así aclarada aquella duda sobre la fecha, que el 24-VII-96 se presentó la autorización de la Administración pertinente (Junta de Aguas) para la concesión y autorización de vertidos del agua de la EDAR.

Y, entre otros argumentos, se razona que la interpretación conjunta de los artículos 42-1º y 43-1º, párrafo segundo, de la Ley 30/92, de 26-XI, conducen a la conclusión indubitada de que la obligación de resolver expresamente se mantiene para la Administración, aún después del vencimiento del plazo de resolución hasta que "... se haya emitido la certificación a que se refiere el artículo 44". Y, obviamente, la obligación de resolver expresamente incluye la de tomar en consideración toda documentación incorporada al expediente antes de que la resolución -en nuestro caso la aprobación definitiva del Proyecto de Urbanización- se haya producido. Resulta, por ello, particularmente grave, que el Ayuntamiento de Alaior, pretendiendo obtener ventaja del incumplimiento de su obligación de resolver ("nemo alegans turpitudinem causa") sostenga que debe denegar porque al cumplirse el plazo legalmente establecido para resolver no se había aún aportado la concesión y autorización de la Junta de Aguas, a pesar de reconocer que sí constaba en el expediente (era obvio) al solicitar la certificación de acto presunto y, por tanto, antes de resolver expresamente.

En fin, la pretensión deducida en dicho escrito de demanda era la de anulación del acto administrativo impugnado, acordando, en su lugar, la aprobación definitiva del Proyecto de Urbanización, con declaración del derecho al resarcimiento de daños y perjuicios, cuya cuantía quedará diferida el período de ejecución de sentencia.

QUINTO

La Sala de instancia, por providencia de 22 de noviembre de 1997, al no haberse personado en los autos la Administración demandada y no haberse solicitado el recibimiento del pleito a prueba, declaró conclusa la discusión escrita y, tras el trámite de conclusiones y la desestimación de un incidente de nulidad de actuaciones promovido por la representación procesal del Ayuntamiento de Alaior, dictó la sentencia ahora recurrida en casación, la cual, según la traducción efectuada en este Tribunal, desestimó el recurso contencioso-administrativo y declaró conformes a Derecho los actos administrativos impugnados, razonando, en suma, o así parece, que era obligada la no aplicabilidad del silencio positivo ya que faltaban documentos esenciales, exigidos y no cumplimentados; concluyendo que, una actuación administrativa conforme al ordenamiento jurídico, como es la del caso, no es susceptible de desembocar en una indemnización de daños y perjuicios.

SEXTO

El argumento que hemos transcrito en el párrafo tercero del fundamento de derecho cuarto es, en síntesis, el que subyace en el extenso razonamiento del primero de los motivos de casación, en el que, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, se imputa a la sentencia recurrida la infracción de los artículos 42, apartado 1, y 43.1, párrafo segundo, de la Ley 30/1992, en su redacción anterior a la Ley 4/1999.

Se sostiene, en suma, (1) que los documentos esenciales, exigidos y no cumplimentados, a los que se refiere la sentencia recurrida sin precisar cuales sean, sólo puede ser la mentada concesión-autorización de la Junta de Aguas; (2) que si algún sentido tiene ese razonamiento de la sentencia recurrida, sólo puede ser que la autorización de la Junta de Aguas tenía que estar acreditada en el momento en que se cumplía el plazo legal para entender aprobado el proyecto de urbanización por silencio positivo (tres meses desde la aprobación inicial según el inconstitucional artículo 119.3 del texto refundido de 1992, seis meses según el artículo 41.2 del texto refundido de 1976); (3) que tal tesis quebranta el párrafo segundo del artículo 43.1 de la Ley 30/1992, redacción inicial, en relación con su artículo 42.1, pues pesando la obligación de resolver expresamente en tanto no se emitiera la certificación, es llano que ese resolución expresa deberá dictarse teniendo en cuenta el estado de las actuaciones en el momento en que se pide la certificación, 25 de septiembre de 1996 en nuestro caso, día en que ya constaban unidas al expediente las resoluciones de la Junta de Aguas exigidas en el artículo 9.3 de las normas urbanísticas del Plan Parcial, y por tanto satisfechas todas las condiciones y requisitos precisos para dictar resolución expresa aprobando definitivamente el proyecto de urbanización, acto reglado, como reconoce la propia Sala de instancia; y (4) que lo decidido por la Sala, reduce a la nada el deber legal que el Ayuntamiento de Alaior tenía de dictar resolución expresa a la vista del estado del expediente el 25 de septiembre de 1996 y razona de una manera tal que convierte un beneficio para el ciudadano (el establecimiento de un plazo máximo para resolver expresamente) en una fuente de impensables perjuicios.

SÉPTIMO

El escrito de oposición presentado por la representación procesal del Ayuntamiento de Alaior expone, en lo referente a ese primer motivo de casación, (1) que, ciertamente, la ratio decidendi de la sentencia recurrida debe interpretarse en el sentido en que lo hace la recurrente [esto es, en el sentido expuesto en el apartado (2) del párrafo segundo del anterior fundamento de derecho de esta sentencia]; (2) que el acto presunto se produce con eficacia constitutiva por el mero transcurso del plazo (sentencia de este Tribunal de 2 de abril de 2002), de tal suerte que la certificación es un mero justificante formal del sentido del silencio; (3) que por ello, condicionada la aprobación definitiva del Proyecto de Urbanización a la obtención de la autorización de la Administración competente para la reutilización y/o vertido de las aguas a la EDAR, y dado que tal condición no se había cumplimentado transcurrido un año desde la presentación del Proyecto de Urbanización, el silencio administrativo no podía ser sino negativo, de conformidad con lo previsto en el artículo 133.4 del Reglamento de Planeamiento, que establece que la aprobación definitiva obtenida por silencio será nula si el Proyecto contuviere determinaciones contrarias a los planes de superior jerarquía; (4) que la presentación el 24 de julio de 1996 de la autorización de vertido no modifica la conclusión, por cuanto en esta fecha, y atendido que el Proyecto de Urbanización se presentó ante mi mandante el 31 de marzo de 1995, es obvio que ya se había producido el acto presunto denegatorio, y lo que no puede pretender la contraria es que el sentido del silencio pueda cambiar una vez transcurrido el plazo previsto legalmente para la resolución del expediente; y (5) que si lo que la adversa pretendía era obtener la aprobación definitiva del Proyecto de Urbanización presentado en marzo de 1995, no debería haber solicitado en fecha 25 de septiembre de 1996 una certificación de acto presunto, sino que debería haber presentado un nuevo Proyecto de urbanización, exponiendo que en el mes de julio de 1996 se había cumplimentado tal prescripción.

OCTAVO

La discrepancia de las partes sobre la cuestión jurídica que tan claramente exponen en sus respectivos escritos, al formular el primer motivo de casación y al oponerse a él, debe ser resuelta a favor de la tesis de la parte actora y ahora recurrente en casación, estimando, por tanto, ese primer motivo.

En efecto, aunque es cierto que el Legislador de 1992 quiso variar, y así lo hizo en la versión inicial de la Ley 30/1992, la configuración jurídica del silencio negativo, transformándola de una mera ficción legal en un verdadero, aunque presunto, acto administrativo, no lo es menos: a) que mantuvo incólume, como no podía ser de otro modo, el fundamento o razón de ser de esa figura, que hunde su raíz en el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa, o lo que es igual, en la exigencia de un acto previo para poder acceder a ella; de suerte que, a través de la figura del silencio negativo, y para posibilitar el acceso a la jurisdicción, satisfaciendo así uno de los mandatos derivados, hoy, del artículo 24.1 de la Constitución, la ley presume que, transcurrido un determinado plazo desde que se formuló una petición a la Administración, sin respuesta expresa de ésta, la solicitud ha quedado desestimada; b) que mantuvo también, aunque introduciendo un límite temporal, el deber de la Administración de resolver expresamente aun después de haber transcurrido aquel plazo; y así, dispuso en la redacción inicial del párrafo segundo del artículo 43.1 de la Ley 30/1992 que el vencimiento del plazo de resolución no exime a las Administraciones Públicas de la obligación de resolver, pero deberán abstenerse de hacerlo cuando se haya emitido la certificación a que se refiere el artículo 44; y c) que mantuvo, finalmente, la admisión de que esa resolución expresa extemporánea, es decir, la dictada una vez transcurrido aquel plazo y antes de que llegara aquel límite temporal, se produjera en sentido contrario al del acto desestimatorio presunto, pues no siendo éste, por definición, un acto declarativo de derechos, sino, más bien, un acto de gravamen, dispuso en aquella redacción inicial del artículo 105.1 de la Ley 30/1992 que las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos, expresos o presuntos, no declarativos de derechos y los de gravamen, siempre que tal revocación no sea contraria al ordenamiento jurídico.

Por tanto (en palabras ahora del Tribunal Constitucional, contenidas en el fundamento de derecho séptimo de su sentencia 3/2001, de 15 de enero, escritas para un supuesto diferente pero perfectamente trasladables a este recurso de casación), "[...] si la finalidad esencial de la solicitud de actos presuntos anteriormente contemplada en el artículo 44 LPC no era otra que denunciar la mora de la Administración a fin de propiciar una respuesta expresa de la misma [...]", y si "[...] el silencio administrativo de carácter negativo es una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración, de manera que en estos casos no puede calificarse de razonable aquella interpretación de los preceptos legales que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver [...]", habrá que concluir, sin que a ello suponga obstáculo alguno la posición que se sostenga sobre el controvertido carácter declarativo o constitutivo de la certificación de actos presuntos, que la Administración Municipal, sometida plenamente a la Ley y al Derecho (artículo 103.1, in fine, de la Constitución), no podía certificar, en la fecha en que lo hizo, sin vulnerar ese sometimiento, la existencia de un acto presunto de sentido negativo o desestimatorio, pues aportada ya en tal fecha la autorización de la Administración competente en materia de vertidos y desaparecido, así, el único obstáculo que había opuesto a la aprobación definitiva del proyecto de urbanización (tal y como debemos deducir de lo alegado en el proceso), su deber era dictar un acto expreso de aprobación, bien revocando (artículo 105.1, citado) el anterior presunto si entendía que la naturaleza de la certificación era meramente declarativa de lo ya producido, bien sin tal revocación si la entendía constitutiva.

En suma, al no hacerlo así, interpretó en sentido contrario a su espíritu y finalidad los preceptos que en el motivo se denuncian como infringidos y vulneró su deber de sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.

NOVENO

Ya hemos indicado que de lo alegado en el proceso ha de deducirse que el único obstáculo apreciado para denegar la aprobación definitiva del proyecto de urbanización fue la no presentación en tiempo de aquella autorización de la Administración competente en materia de vertidos. Por tanto, la conclusión que hemos alcanzado en el fundamento de derecho anterior arrastra, como consecuencia, la estimación de las dos primeras pretensiones deducidas en el escrito de demanda, esto es, la de anulación y la de reconocimiento del derecho de la parte actora a la aprobación definitiva de aquel proyecto.

DÉCIMO

No procede, en cambio, acoger la pretensión de resarcimiento de daños y perjuicios, pues del sólo retraso de tal aprobación definitiva, y en ausencia de toda actividad probatoria en el proceso, no cabe inferir, como consecuencia necesaria, que el patrimonio de los actores haya resultado menoscabado. Es cierto, o lo es en buena lógica, que la ejecución de las obras varios años después supondrá un mayor coste; pero también es cierto, o puede serlo, que la puesta en el mercado de los terrenos urbanizados lo será a un precio mayor que el de entonces; sin que sea de descartar, en fin, que ese mayor valor no deje de cubrir, también, el rédito del capital invertido en la adquisición de los terrenos.

UNDÉCIMO

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas, ni en la instancia, ni en este recurso de casación.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de Doña Penélope y D. Víctor interpone contra la sentencia que con fecha 13 de diciembre de 2000 dictó la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares en el recurso número 1437 de 1996. Sentencia que, por tanto, casamos, dejándola sin efecto. Y, en su lugar:

1) Estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo que dicha representación procesal interpuso contra la denegación presunta de la aprobación definitiva del proyecto de urbanización de Llucalary II, certificada el día 7 de octubre de 1996 por la Secretaria del Ayuntamiento de Alaior, anulando, como anulamos, dicha denegación y reconociendo, como reconocemos, el derecho que asiste a los actores a la aprobación definitiva del referido proyecto de urbanización.

2) Desestimamos, en cambio, la pretensión de resarcimiento de daños y perjuicios. Y

3) No hacemos especial imposición de las costas causadas, ni en la instancia, ni en este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Mariano de Oro-Pulido López.- Ricardo Enríquez Sáncho.- Pedro José Yagüe Gil.- Jesús Ernesto Pérez Morate.- Segundo Menéndez Pérez.- Rafael Fernández Valverde. Firmado. Rubricado. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.

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