STS, 15 de Octubre de 2002

PonenteJorge Rodríguez-Zapata Pérez
ECLIES:TS:2002:6741
Número de Recurso10360/1998
ProcedimientoCONTENCIOSO - RECURSO CASACION??
Fecha de Resolución15 de Octubre de 2002
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. JUAN MANUEL SANZ BAYOND. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a quince de Octubre de dos mil dos.

La Sala Tercera de este Tribunal Supremo ha conocido, con la composición reseñada al margen, de recurso de casación contra sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana; fue dictada el 3 de julio de 1998 en autos de recurso contencioso administrativo contra la aprobación provisional de "proyecto de regulación de cabecera" y "proyecto de instalaciones accesorias" para el abastecimiento mancomunado de agua potable a los Municipios de la Safor.

El recurso extraordinario de casación ha sido interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Juan Ignacio Avila del Hierro, en nombre y representación del Ayuntamiento de Villalonga, siendo recurrida la Diputación Provincial de Valencia, representada, como parte procesal, por el Procurador de los Tribunales Don Argimiro Vázquez Guillén; resultando los siguientes:

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana ha conocido del recurso número 3300/95, promovido por la representación del Ayuntamiento de Villalonga; ha sido parte demandada la Diputación Provincial de Valencia y fue promovido contra el acuerdo del Pleno de la Diputación de 19 de abril de 1995, que aprobó provisionalmente un proyecto de depósito regulador de cabecera y un proyecto de instalaciones accesorias para el abastecimiento mancomunado de agua potable a los municipios de La Safor, remitiendo el expediente a la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana, para su aprobación definitiva.

Refiere la sentencia que la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia informó desfavorablemente el expediente el 16 de mayo de 1995 y acordó devolverlo a la Diputación Provincial de Valencia para una nueva tramitación.

SEGUNDO

Dicho Tribunal acogió la excepción de inadmisibilidad opuesta por la Administración demandada y entendió que el acto impugnado es de mero trámite por lo que dictó sentencia el 3 de julio de 1998 con la siguiente parte dispositiva:

"FALLAMOS: Declaramos la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Villalonga contra el acuerdo de 19 de abril de 1995 (punto 17-1) del Pleno de la Diputación Provincial de Valencia, que aprobó provisionalmente el Proyecto de regulación de cabecera y el Proyecto de instalaciones accesorias para el abastecimiento mancomunado de agua potable a la Safor, sin expresa imposición de las costas procesales."

TERCERO

La parte demandante preparó recurso de casación; fue tenido por preparado y se remitieron los autos originales a esta Superioridad, emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera de este Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.

CUARTO

Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala el Procurador Don Juan Ignacio Avila del Hierro, en nombre del Ayuntamiento de Villalonga; presentó escrito de interposición del recurso de casación que fue admitido a trámite en providencia de la Sección Primera de esta Sala de 17 de septiembre de 1999 que remitió las actuaciones a esta Sección Quinta, formalizando escrito de oposición la parte recurrida.

QUINTO

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación y fallo y se acordó designar para dicho trámite la audiencia del día 2 de octubre de 2002, en cuya fecha ha tenido lugar.

VISTO, y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida en la instancia declara inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Villalonga contra un Acuerdo del Pleno de la Diputación Provincial de Valencia de 19 de abril de 1995 por el que se aprueba provisionalmente "Proyecto regulador de cabecera" y "proyecto de instalaciones accesorias" para el abastecimiento mancomunado de agua potable a la Safor.

Es pertinente transcribir literalmente el tenor literal del acuerdo impugnado, que reza:

"Se acuerda:

  1. ) Aprobar provisionalmente el "Proyecto de depósito regulador de cabecera" y el "Proyecto de instalaciones accesorias" para el abastecimiento mancomunado de agua potable a La Safor.

  2. ) Remitir los anteriores proyectos a la Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalitat Valenciana para su aprobación definitiva y para su conocimiento y efectos oportunos".

Hasta aquí el acuerdo impugnado en instancia. El Ayuntamiento demandante reconoce, en el mismo escrito de interposición de su recurso, que se trata de un acto de trámite pero sostiene que resultaría susceptible de impugnación jurisdiccional por ser un acto de trámite cualificado ya que la Diputación Provincial de Valencia ha decidido ejecutar la obra en aplicación de uno de los supuestos que contempla el artículo 81 de la Ley autonómica 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística, causándole indefensión e invadiendo la autonomía local.

La Diputación Provincial de Valencia se opuso alegando la inadmisibilidad del recurso por la naturaleza meramente interlocutoria del acto impugnado. El debate argumental en instancia se ha centrado así en la discusión de si el acuerdo impugnado es o no susceptible de impugnación, pese a su naturaleza de acto de trámite, no discutida por las partes.

SEGUNDO

La sentencia recurrida acoge la excepción de la Diputación Provincial de Valencia y considera de aplicación la causa de inadmisibilidad del artículo 82 c) de la LJCA, al entender que el acto recurrido carece de los requisitos exigidos por el artículo 37 de la referida Ley procesal. Aprecia la Sala que el acto no es susceptible de ser recurrido en vía jurisdiccional porque no resuelve definitivamente en la vía administrativa ni adopta decisión alguna, como lo demuestra su propio tenor resolutorio (anteriormente transcrito) y el hecho de que, con posterioridad a dicho acto, la Administración autonómica ni siquiera continuó la tramitación legalmente establecida, que es - según entiende - la del artículo 38.3 de la Ley valenciana 6/1994, por considerar incompleto el expediente, lo que debe entenderse implícitamente como una devolución para, una vez subsanadas las deficiencias apreciadas por la CTU, volver a reiniciar el trámite y volver a aprobar provisionalmente los proyectos de obras cuestionados. Concluye que se examina un procedimiento administrativo en el que no existe resolución definitiva y en el que el acto recurrido ha sido revocado de hecho por la Administración a quien compete poner fin al expediente.

Frente a la tesis de la cualificación decisora del acto, con amparo en uno de los supuestos que contempla el artículo 81 de la Ley valenciana 6/1994, que dotaría de efectos jurídicos a la aprobación provisional, considera la sentencia que "la ejecución de las obras amparadas en los proyectos corresponden a otra realidad jurídica autónoma y diferente a la ahora analizada, como lo demuestra la propia actuación del Ayuntamiento al denegar la licencia de obras y paralizar las mismas". Concluye que la cobertura jurídica de las obras - que es lo que en realidad ha discutido el Ayuntamiento demandante - se producirá en función de que el proyecto tramitado por la Diputación Provincial sea debidamente aprobado por la Generalidad Valenciana, pero no pueden ser traídas a cuestión en el proceso bajo pretexto de la impugnación de un acto de mero trámite.

TERCERO

Frente a este resultado procesal se alza en esta vía extraordinaria de casación el Ayuntamiento de Villalonga, el cual formula cuatro motivos ex articulo 95.1.4.º de la LJCA.

En el motivo primero, que considera infringidos los artículos 37 de la LJCA y 107.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, se insiste en razonar que al amparo del acuerdo de aprobación provisional de 19 de abril de 1995 se ha legitimado la realización de la obra pública proyectada, pese a que la misma se ha llevado a cabo en contravención y disconformidad con el planeamiento municipal.

Esta afirmación no permite enervar la apreciación de la sentencia recurrida, que declara que la ejecución de las obras constituye una realidad jurídica que presenta autonomía frente al único acto impugnado, que es el ya expresado de aprobación provisional.

No se discute que la doctrina de la Sala "a quo"es correcta en la significación que otorga a la categoría de los actos de trámite, conforme al artículo 37 de la Ley jurisdiccional. La discrepancia con la sentencia no radica en censurar la aplicación o interpretación de ese precepto estatal - que ha sido impecable - sino en propiciar una interpretación del artículo 81 de la Ley valenciana como legitimador en el caso de la completa realización de las obras, por la que este precepto autonómico debería cobrar relieve a la luz del precepto procesal antes citado, viniendo así a alcanzar el acto recurrido en instancia la significación de acto de trámite decisor o cualificado que, por la ejecutividad que habría dado al proyecto, sería susceptible de impugnación con independencia del acto final del procedimiento.

El acuerdo de aprobación provisional de que se trata no legitimaría siempre y en todo caso la completa realización de los proyectos. Observa esta Sala que esa posibilidad solo se contempla en el artículo 81 de la Ley autonómica que se nos invoca en el motivo para uno de los casos que contempla, en los que el proyecto básico no modifique el planeamiento. Es obvio que la sentencia recurrida - a la que corresponde en exclusiva la interpretación del Derecho autonómico - no ha entendido que así sea en este caso concreto. Por eso afirma, con meridiana claridad, la autonomía de las obras con relación al acto de trámite de que se trata. Como subraya en su contrarrecurso la Diputación de Valencia la corrección de esa interpretación implica - en contra de lo que se sostiene en el motivo - una nueva interpretación del Derecho autonómico que está legalmente excluida de esta vía de casación. El motivo debe, así, decaer.

CUARTO

Por idénticas razones decae el motivo cuarto que sostiene lo siguiente: "la ejecución de las obras realizadas al amparo del cuestionado acto de aprobación provisional lo ha sido por las vías de hecho, sin la cobertura de título jurídico alguno; por lo que la sentencia impugnada que les reconoce legitimidad al amparo de una decisión de futuro infringe de forma manifiesta la jurisprudencia de esta Sala contenida en las sentencias de 2 de diciembre de 1981, 4 de noviembre de 1982, 3 de diciembre de 1982, 5 de febrero de 1985, 6 de junio de 1986 y 22 de septiembre de 1990, que proscribe la vía de hecho en la actuación de toda Administración Pública".

Baste reiterar que la sentencia recurrida ha declarado la inadmisión del recurso precisamente por la total falta de conexión entre el acto impugnado y las obras recurridas para concluir que dicha sentencia no ha hecho pronunciamiento alguno que confiera legitimidad a tales obras ni puede esta Sala corregir en casación pronunciamientos inexistentes.

Que las obras de ejecución puedan constituir, o no, una auténtica vía de hecho no excluye su posibilidad de control en esta vía jurisdiccional como resulta de la jurisprudencia que se cita en el propio motivo y, hoy, de lo dispuesto en el artículo 25.2, 30 y 32.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Las manifestaciones de la sentencia son razonamientos que, "ob iter", demuestran la autonomía de la ejecución de las obras respecto del acto de trámite impugnado así como la posibilidad de reaccionar frente a ellas por las vías procesales adecuadas, como ha hecho el Ayuntamiento al denegar la licencia que solicitó la Diputación Provincial al amparo del mismo artículo 81 de la Ley valenciana.

QUINTO

Los motivos segundo y tercero denuncian infracción de la doctrina jurisprudencial que declara la posibilidad de impugnar aquellos actos intermedios de un procedimiento complejo cuando se presenta una nulidad radical o de pleno Derecho o la imposibilidad de ejecutar una obra (motivo segundo) y cuando deciden directa o indirectamente el fondo del asunto impiden continuar el procedimiento o suspenden su continuación (motivo tercero).

La nulidad que se afirma radicaría en una supuesta incompetencia de la Diputación Provincial de Valencia para aprobar el proyecto, vicio que implica nuevamente una interpretación del artículo 81 de la Ley 6/1994, excluido del conocimiento de esta Sala. Lo mismo acontece respecto del motivo tercero, que vuelve a fundarse en la afirmación de que el acto de aprobación provisional implicó el comienzo de la ejecución de las obras lo que, como hemos visto, contradice la afirmación de la sentencia que - fundándose en la interpretación del repetido artículo 81 de la Ley autonómica que le corresponde - afirma que la ejecución de las obras es otra realidad jurídica autónoma.

SEXTO

Procede la desestimación del recurso y la consiguiente imposición de las costas del mismo a la parte recurrente, por imperativo del artículo 102.3 de la LJCA.

En virtud de lo expuesto,

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Juan Ignacio Avila del Hierro en representación del Ayuntamiento de Villalonga, contra la sentencia dictada el 3 de julio de 1998 por la Sección Primera de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. E imponemos expresamente a la parte recurrente las costas del presente recurso.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos

FECHA:15/10/2002

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO EXCMO.SR.D.MARIANO DEORO-PULIDO Y LOPEZ, AL QUE SE ADHIERE EL MAGISTRADO EXCMO.SR.D.PEDRO JOSE YAGÜE GIL, EN EL RECURSO DE CASACION Nº 10360/98.

Con total respeto a la opinión mayoritaria de la Sala, disiento del criterio establecido en dicha resolución, por las siguientes conclusiones:

Dejando, incluso, al margen la posible contradicción que pudiera existir en la fundamentación de la sentencia entre el planteamiento y decisión de alguno de los motivos de casación aducidos por el recurrente, por resultar su examen incompatible con la previa declaración contenida en aquella -y compartida con la Sala de instancia-, de que: "la ejecución de las obras constituye una realidad jurídica que presenta autonomía frente al único acto impugnado, que es el ya expresado de aprobación provisional" -párrafo tercero del fundamento tercero- pese a lo cual, analiza dichos motivos, que no sólo desconocen sino que parten de un planteamiento antitético a dicha afirmación. La discrepancia del criterio mayoritario, dejando al margen, repito, la anterior cuestión, se produce en cuanto entiende improcedente el examen del artículo 81 de la Ley Valenciana 6/94, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística.

El fundamento de dicha decisión descansa, en definitiva, en la naturaleza autonómica del referido precepto, es decir, aplica miméticamente la reiterada jurisprudencia de esta Sala que reserva la interpretación del Derecho autonómico a los Tribunales Superiores de Justicia. No tiene en cuenta, a mi juicio, el criterio mayoritario de la Sala, y de ahí la discrepancia, que en el presente caso lo que se discute no es la debida o indebida aplicación de la legislación autonómica, sino -utilizando los términos del propio recurrente- "los efectos que ésta reconoce a un acuerdo de aprobación provisional de un proyecto de obras públicas... surgiendo la controversia de si tal acto administrativo tiene autonomía y sustantividad propia a los fines y efectos del artículo 37 de la Ley reguladora de la Jurisdicción, ya que despejar esta cuestión será determinante en orden a la admisibilidad o inadmisibilidad del recurso que nos ocupa", o dicho con otras palabras, el criterio mayoritario de la Sala no tiene en cuenta que el debate gira en torno a la impugnabilidad del acto administrativo recurrido, y mas concretamente, a la naturaleza, definitiva o de trámite, de este último, que recordemos, aprueba provisionalmente, de una parte, un proyecto de obras y acuerda, de otra, su remisión a la Consejeria correspondiente de la Generalidad Valenciana, a efectos de su aprobación definitiva.

En efecto, la sentencia recurrida declara la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, de conformidad con el artículo 82.c) de la Ley Jurisdiccional, por entender que el citado acuerdo tiene, a los efectos de lo dispuesto en el artículo 37 de la misma, la consideración de acto trámite no susceptible de impugnación. Lo que está, pues, en juego no es la interpretación de una norma autonómica sino una norma procesal, y por tanto estatal -artículo 149.1.6ª de la Constitución Española- cuya interpretación y aplicación corresponde inequívocamente a este Tribunal Supremo, y ello con independencia de que para su análisis tenga que adentrarse en el examen de una norma autonómica, con el fin de poder determinar, como ocurre en el presente caso, la naturaleza de acto previo o definitivo del acuerdo recurrido.

Madrid, a 15 de octubre de 2002

PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña Maria Fernández Martínez.

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